新时期控制温室气体排放工作的形势与任务

文 马爱民

党的十九大报告确立了习近平新时代中国特色社会主义思想，明确提出了到本世纪中叶分两步走建成社会主义现代化强国的目标，在这一进程中，生态文明建设将成为重要的一环。2018年5月召开的全国生态环境大会，进一步丰富了生态文明建设的思想内涵，提出了新时代推进我国生态文明建设的六大指导原则，为解决我国生态环境突出问题、做好生态环境保护工作指明了前进方向。作为生态文明建设重要组成部分的应对气候变化工作，特别是控制温室气体排放，需要准确认识面临的形势，更好地统筹谋划国际国内两大方面。

中国应对气候变化工作进展

中国应对气候变化工作正式开始于上世纪80年代末，由政府部门推荐的专家参加了联合国环境署和世界气象组织联合成立的政府间气候变化专门委员会工作，为历次气候变化评估报告的编写作出了贡献。中国政府代表参加了1990年开始的气候变化公约谈判及其后的京都议定书和巴黎协定等相关谈判，推动建立了公平合理的国际应对气候变化制度。

为做好参加气候变化国际谈判和协调国内应对气候变化政策与行动的工作，中国政府建立了相应的组织领导机制，从1990年国务院环境保护委员会下的气候变化协调小组，到1998年设立由国家发展改革委员会牵头的国家应对气候变化对策协调小组，再到2007年成立国家应对气候变化领导小组，领导层级越来越高。时至今日，已经形成了由国家应对气候变化领导小组统一领导、应对气候变化主管部门归口管理、各地区和部门分工负责、全社会广泛参与的组织领导体制，为全国应对气候变化工作提供了组织保障。

中国先后制定了多个应对气候变化的战略规划。从2007年第一部《中国应对气候变化国家方案》，到2014年《国家应对气候变化规划（2014-2020）》，从2013年《国家适应气候变化战略》，到2016年《城市适应气候变化行动方案》，中国既制定了综合型的应对气候变化规划，也制定了专项的适应气候变化方案。此外，从第十二个国民经济和社会发展五年规划纲要开始，应对气候变化已经作为专门的篇章纳入其中，有关部门还通过制定发布控制温室气体排放工作方案，分解落实相关任务。在这些规划中，确立了应对气候变化工作的指导思想和原则，确定了重点领域和重点地区，提出了相关的对策措施，更重要的是，明确了规划期的任务目标。2009年，在哥本哈根会议前夕，中国政府提出到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，非化石能源占一次能源消费的比重达到15%左右、森林面积和蓄积量分别增加4000万公顷、13亿立方米。 2015年 ，中国在提交气候变化公约的《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》文件中提出，二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。在适应气候变化方面，农业、林业、水资源等重点领域和城市、沿海、生态脆弱地区形成有效抵御气候变化风险的机制和能力，逐步完善预测预警和防灾减灾体系。规划和目标的提出，指明了应对气候变化工作的方向，引领了应对气候变化的行动。

为落实应对气候变化任务目标，各部门、各地方采取了多方面积极措施，在控制温室气体排放方面，通过调整经济结构，鼓励以低碳排放为特征的服务业和战略性新兴产业发展，淘汰落后产能，提高能源利用效率，积极发展非化石能源，增加清洁能源占比，扩大植树造林和加强森林抚育，有效控制温室气体特别是二氧化碳排放。有关部门和地方开展了类型多样、各具特色的低碳试点、示范活动。

过去几年，控制温室气体排放取得了积极成效。低碳试点城市的单位国内生产总值二氧化碳排放下降率普遍高于非试点地区，碳强度降幅显著高于全国平均碳强度降低幅度；碳排放权交易试点取得积极进展，为建立全国碳市场奠定了基础；经济结构得到优化，服务业增加值占比超过50%，对经济增长贡献率达到60%左右，以新兴产业为代表的新动能对经济增长贡献率超过30%；淘汰落后过剩产能取得积极进展，五年间累计退出钢铁产能超过1.7亿吨，煤炭产能8亿吨，水泥产能2.3亿吨，平板玻璃产能1.1亿重量箱，关停煤电机组1500万千瓦；能源结构不断优化，煤炭消费比重下降8.1个百分点，清洁能源消费比重提高6.3个百分点。温室气体排放增长趋势得到有效遏制，2015年单位GDP二氧化碳排放比2010年累计下降20%，超出目标值3个百分点； 2017年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降46%，已经提前完成原定到2020年下降40%～45%的目标。

新时期应对气候变化工作形势

全球气候变化治理体系正在形成，低碳发展成为世界潮流

2015年底各国谈判达成的《巴黎协定》，提出了将全球温升控制在2度并争取控制在1.5度的目标，并将以各国自主决定贡献作为行动的基础，这是继公约和京都议定书以来又一个应对气候变化的里程碑。此后，国际社会关于气候变化的相关谈判节奏明显加快，国际民航组织第39届大会通过了《国际民航组织关于环境保护的持续政策和做法的综合声明—气候变化》和《国际民航组织关于环境保护的持续政策和做法的综合声明—全球市场措施机制》两份重要文件，形成了第一个全球性行业减排市场机制。有关国家在关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书框架下，就减少强效温室气体氢氟碳化物（HFCs）的排放达成协议。国际海事组织也就国际海运业控制温室气体排放的谈判取得积极进展。今年12月在波兰举行的公约第25次缔约方会议期间将完成有关《巴黎协定》实施细则的谈判，明年联合国将举行有关气候变化的首脑会议，国际社会应对气候变化的努力正在不断加强，全球气候治理体系已见雏形，我国正在走入世界舞台的中央，在全球环境治理和气候治理上，也应该发挥引领作用，推进形成公平合理的国际应对气候变化制度。

以提交和实施国家自主贡献文件为标志，世界大多数国家都在采取积极措施，努力实现温室气体排放控制目标。有关国家采取的主要措施是，制定应对气候变化法律法规，实施相关标准；采取有利于减少温室气体排放的经济政策，推行激励措施；引入有关碳排放配额或减排量的市场交易机制，降低全社会减排成本；加大低碳技术的研发投入，鼓励技术创新和扩散；推动社会各界的广泛参与，引导和刺激绿色低碳消费。各国之所以纷纷采取措施推动低碳发展，主要是认识到低碳发展是长远且必然的趋势，抢占了低碳发展的先机，也就夺取了未来发展的制高点。因此，我国的低碳发展将面临激烈的国际竞争。

我国经济从高速增长进入高质量发展阶段，低碳发展是必然选择

随着中国经济发展进入新常态发展阶段，以“人口红利”和“廉价资源环境”为代表的传统发展动能衰减，导致经济发展速度减缓，并出现了结构性失衡现象，我国长期以来高资源和能源消耗、高污染、高排放的粗放型增长方式已经难以为继，资源和环境问题日益成为进一步发展的瓶颈。

面对新的形势，必须开辟新的发展路径，加快转变经济发展方式，创新培育发展新动能，为长期发展注入新动力，激发经济潜力。以低碳排放为主要特征的低碳发展，为我们实现经济发展方式的转变提供了新的机遇，为经济的高质量发展提供了新的动能。正因为如此，2015年，中共中央、国务院发出《关于加快推进生态文明建设的意见》，2016年第十三个五年规划纲要中提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，均将积极应对气候变化作为重要的组成部分。

控制温室气体排放阶段性目标已经确立，推进实施低碳发展战略任重而道远

2015年巴黎会议前，中国在国家自主决定贡献文件中，根据自身国情、发展阶段、可持续发展战略和国际责任担当，确定了二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰的自主行动目标及其他目标，这既是我国对国际社会的庄严承诺，更是推进我国经济社会可持续发展的重要保障。

上述目标绝非轻而易举能够实现。我国的经济总量虽然已居世界第二位，但人均收入水平仍然较低，这意味着在未来一段时期，不论是经济进一步发展还是人民生活水平的提高，都将对能源消费和温室气体排放增长提出更多需求。西方国家在经济高度发达后才采取措施控制温室气体排放，而我国则是在经济尚处于高速增长阶段就必须采取行动，经济、技术等方面能力的不足，加之我国以煤为主的能源结构特点，使我国控制二氧化碳排放面临比西方发达国家更大的压力和困难。

应对气候变化工作的主要任务

未来一个时期的应对气候变化工作，在国际层面，要“共谋全球生态文明建设，深度参与全球环境治理，形成世界环境保护和可持续发展的解决方案，引导应对气候变化国际合作”“成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”。在国内，则要“实施积极应对气候变化国家战略”，推动经济社会发展和能源系统低碳转型，同时发挥应对气候变化对高质量发展的引领、推动作用。

在国际合作领域，要推动和引导建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。坚持发展中国家定位，加强与相关国家的沟通，巩固国际谈判中的战略依托，坚定维护发展中国家利益，同时照顾其他国家的核心关注，积极推动完成关于巴黎协定实施细则的谈判，为顺利实施巴黎协定奠定坚实基础。

在国内行动上，坚定实施低碳发展战略和适应气候变化战略，落实国家自主贡献承诺。

制定和实施积极的应对气候变化国家战略，加强立法保障。《巴黎协定》要求各国提交长期温室气体低排放战略。我国应在实施《国家应对气候变化规划（2014-2018）》基础上，总结应对气候变化工作的经验，进一步研究提出长远的应对气候变化战略，包括落实2030年前后实现碳排放峰值目标的路线图，提出适应本世纪中叶建设社会主义现代化强国分两步走相应的应对气候变化工作目标，以及长远的全经济尺度所有温室气体减排的行动计划。为此，要加快建立应对气候变化的法律法规体系，研究新形势下应对气候变化立法问题，在修订现行法规时充分考虑应对气候变化的要求，为应对气候变化工作提供法律保障和依据。

通过低碳引领能源革命、打造低碳产业体系，重点控制二氧化碳排放。二氧化碳是我国最主要的温室气体，在目前正式公布的1994、2005和2012年温室气体清单中，分别占了温室气体总排放量75.8%、80.0%和83.2%（三个清单覆盖的温室气体范围不完全相同），控制了二氧化碳的排放，实际上就有效控制了温室气体排放，而控制二氧化碳排放的关键，在于能否实现能源和经济的低碳化。为此，必须在充分满足经济发展和社会生活需求的前提下，控制能源消费总量过快增长，优先发展清洁能源，逐步摆脱对化石能源的严重依赖，实现能源供给和消费的低碳化。在经济发展方面，则需改变长期以来传统粗放的高碳增长模式，通过采用与新的资源环境约束条件相匹配的技术，发展以低碳排放为特征的新兴产业，淘汰落后产能，调整经济结构、产业结构和产品结构，促进经济增长质量的提高，实现低碳转型。

持续深化各类低碳试点，创新应对气候变化体制机制和相关制度。推动低碳发展是一项前无古人的事业，没有现成的经验可以遵循。试点是开展创新的一种有效工作方法，既要从立足全局的顶层设计入手，又要从地区、行业实际情况出发，大胆探索，积极尝试，更重要的是，要不断总结可复制的低碳发展好的做法和经验，并加以推广。长远的战略规划需要通过行之有效的制度加以实施，要在充分借鉴其他领域经验的基础上，加快应对气候变化工作制度创新，积极探索新的制度，强化制度执行，使强有力的制度成为应对气候变化工作的可靠保障。

加快建立全国碳排放权交易体系，为企业实现低成本控制温室气体排放目标提供选择机会。尽量减轻企业采取控制温室气体行动的经济负担，从而避免影响其市场竞争力，是鼓励企业参与的重要动力。当前一个时期，要进一步做好全国碳市场建设的顶层设计，制定和完善相关制度体系，包括碳排放配额分配制度，企业排放监测、核查和报告制度，企业违约的惩罚制度等，加紧建设注册登记系统和交易系统等基础设施，提升企业和相关各方参与碳市场的基础能力，确保初始阶段发电行业碳市场的顺利启动和运行，并在此基础上逐步扩大全国碳市场的覆盖范围，丰富市场交易产品，充分发挥市场机制对于实现温室气体排放目标的促进作用。

加强应对气候变化的科学研究和技术研发，推动低碳技术创新和产业化。进一步加大对气候变化领域基础研究的支持力度，鼓励科学界开展跨学科的综合研究，提高对气候变化问题的认识水平，为应对气候变化决策提供科学支撑。与此同时，要组织科技界、企业界等对控制温室气体排放和适应气候变化的重要领域开展技术攻关，在创新技术的同时，加快新技术的产业化发展和应用，发挥技术进步对减缓和适应气候变化的关键作用。

在经济社会发展规划和政策制定中充分考虑气候变化因素，减轻气候变化不利影响。鉴于气候变化影响的长期性，必须强调应对气候变化行动中减缓和适应并重。要定期开展不同尺度的气候变化影响的评估，研究分析气候变化对各地区、各行业的现实与潜在影响，从而制定有针对性的适应气候变化战略和规划，特别是在制定长远的经济社会发展规划和实施重大建设项目过程中，必须充分考虑适应未来气候变化情景，最大程度减轻气候变化不利影响，避免或减少经济损失。

加强应对气候变化基础能力建设，提高应对气候变化各方面保障能力。以建立完善温室气体排放统计核算体系作为加强应对气候变化基础能力建设的切入点，加强企业和各级统计部门以及应对气候变化主管部门监测、核算、报告温室气体排放状况和编制温室气体排放清单的能力，从而支持控制温室气体排放政策和行动的决策。以推动发展绿色金融、低碳金融为突破口，降低企业应对气候变化融资的成本，鼓励企业采取积极的减排行动。以提高公众气候变化意识为基础，鼓励各界积极参与控制温室气体排放，形成全社会广泛参与应对气候变化的良好氛围。以本次机构改革应对气候变化职能转隶生态环境部门为契机，理顺应对气候变化工作管理体制，培养锻炼应对气候变化专业队伍，保障应对气候变化各项任务的落实。