欧盟碳排放权交易立法新趋势与中国应对

文 曾文革 冯帅

2015年12月12日，《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）第21次缔约方会议通过了全球应对气候变化的新协议——《巴黎协定》，并于2016年4月22日正式对外开放签署，目的是为2020年以后全球应对气候变化行动作出安排。在《巴黎协定》的达成中，作为全球气候变化谈判的发起者之一和推动气候变化问题进程的主要力量，欧盟发挥着重要作用，它在巴黎气候变化大会中所奉行的立场和观点预示着其碳排放权交易立法的未来发展走向。

欧盟碳排放权交易立法的沿革

欧盟的碳排放权交易机制（European Union Emissions Trading Scheme, EU ETS）于2005年开始建立，其法律基础是2003年10月25日生效的《在欧盟建立温室气体排放权交易指令》（2003/87/EC指令）。总体而言，欧盟的碳排放权交易立法对碳排放权交易的规定是循序渐进的，主要包括三大阶段，第一个阶段是从2005年1月1日至2007年12月31日，主要为履行《京都议定书》的内容积累经验，因此，其减排的对象仅为二氧化碳；第二个阶段是从2008年1月1日至2012年12月31日，由于期间与《京都议定书》的第一承诺期相一致，因此，欧盟力图通过发挥EU ETS来达到实现《京都议定书》承诺的目的，其中的一项重大举措便是修改EU ETS，并于2011年开始将航空排放纳入境内减排体系（后来由于国际社会的反对而暂时搁置）；第三个阶段是从2013年至2020年，欧盟采取的是线性减排方式，承诺以每年1.74%的速度降低区域内的排放总量，同时实施《欧盟能源政策2007》，将新型工业领域的温室气体排放也加入其中，并将碳捕获与封存（Carbon Capture and Storage, CCS）纳入减排配额的供应源。

目前，欧盟的EU ETS已全面进入第三阶段，在这一时期，欧盟碳排放权交易的法律基础主要包括2003/87/EC指令、《改进和扩大欧盟温室气体排放配额交易机制的指令》（2009/29/EC指令）和《欧盟能源政策2007》等，其规定了严格的评估条款和削减承诺，同时，根据这些法律文件，欧盟成员国将拍卖所有没有被免费分配的排放配额。

欧盟在巴黎气候变化大会上的主要态度和立场

在历届气候变化大会上，欧盟一直强烈要求各缔约方积极参与减排，其积极的温室气体减排立场使得它已经成为国际气候谈判的重要推动者和规则制定者之一。在2015年的巴黎气候变化大会上，欧盟的这一立场表现得更为坚定，并对《巴黎协定》的达成和通过产生了一定影响。

第一，高调确立国家自主贡献的目标。早在2014年10月24日，欧盟便通过了对其成员国具有法律约束力的《2030年气候与能源政策框架》文件。根据该文件，到2030年，其成员国相比1990年共同减少的温室气体排放量为40%以上，同时可再生能源在欧盟能源结构中的占比将达到27%。为了更好地实现以上目标，欧洲理事会还同意成立一个可靠且透明的管理体系。欧盟的这一主张是积极的，其更重视欧盟在减排问题上的标杆效应，希望其他国家也制定类似的强度减排目标，而事实上，在巴黎气候变化大会前夕，全球已有超过180个国家提交了“国家自主贡献预案”（Intended Nationally Determined Contributions, INDC），这些国家的温室气体之和超过了全球温室气体排放的95%，而欧盟更是于2015年2月就对外公布了其减排的自主贡献立场，并于同年6月底之前提交了INDC，表示其将于2020年最终确定土地部门排放的核算方法。此外，欧盟还制定了2050年的远期目标，其提出2050年欧盟境内的温室气体减排将比1990年减少80%～95%，比2010年排放水平减低至少60%。《巴黎协定》的“主席提案”和第四条第三款要求各缔约方在INDC上反映尽可能大的贡献力度，应当也是受欧盟观点的影响。

第二，发起成立应对气候变化的雄心壮志联盟。在巴黎气候变化大会的第二周谈判进程中，欧盟与美国、加拿大等伞形集团，以及小岛屿发展中国家等组建了“雄心壮志联盟”（High Ambition Coalition），其是在2015年7月份成立的“部长级非正式聚会”的基础上形成的，目的在于设定一个力度更大的1.5℃的长期目标。该联盟的立场是共同应对气候变化，因此，其站在道德伦理高度和关注最脆弱国家的与会者们产生了广泛共鸣，成为巴黎气候大会上各方不得不予以慎重考虑乃至妥协的诉求。事实上，在巴黎气候大会之前，部分缔约方对1.5℃的目标是有抵制和犹豫的，但雄心壮志联盟所产生的强大舆论压力瞬间转化为国际气候谈判压力，并成功将“寻求实现1.5℃”的目标写入了《巴黎协定》。除了希望设置明确的长期目标之外，雄心壮志联盟还在巴黎气候大会上明确提出了其重点关注的三个议题：一是希望达成的《巴黎协定》具有法律约束力；二是希望引入审查机制，每五年对各国的排放承诺进行一次审查；三是创建统一的跟踪核查系统，对各缔约方的减排进程予以跟踪。尽管针对雄心壮志联盟所能发挥的作用，学界存在较多争议，但不可否认的一点是，其后达成的《巴黎协定》在“主席提案”与第四条、第六条和第七条等均或多或少地对该联盟的主要诉求进行了一定程度的回应。

第三，强烈建议细化控制温升的阶段性目标。在巴黎气候变化大会上，美国无法接受《京都议定书》式将减缓目标列在《巴黎协定》的附件，其试图将发达国家缔约方和发展中国家缔约方的“二元划分”悄悄转向发达国家缔约方、发展中国家缔约方和最不发达国家与小岛屿发展中国家缔约方的“三元划分”。与此不同，欧盟主张确保全球温室气体排放量于2020年达到峰值，且在21世纪末基本实现零排放。欧盟的这一立场表明，其认为各方不仅需要确立一个1.5℃、2℃的温升长期目标，更应当设置若干的关键时间节点对这一长期目标进行细化，以实现“防治气候系统受到危险的人为干扰的水平”这一总体目标。可见，相比较而言，美国更重形式，而欧盟更重内容。在欧盟的主张下，《巴黎协定》的“主席提案”虽未明确设置具体的时间节点，但其要求各缔约方继续争取实现升温目标的总合排放路径，便是对欧盟诉求的正面回应。

欧盟碳排放权交易立法的发展趋势

《巴黎协定》的达成昭示着“后巴黎时代”的到来，其目的是为2020年以后的减排确立方案，而2020年也正是欧盟碳排放权交易机制的第三阶段结束的时间节点。因此，后巴黎时代的欧盟碳排放权交易立法将受其应对气候变化立场及有法律约束力的《巴黎协定》之影响而有所发展。

首先，更加重视除二氧化碳以外的温室气体减排。可以说，欧盟的EU ETS体系的建立过程也是一个与成员国相互博弈的过程。出于对本国政治、经济利益的考量，欧盟成员国在碳排放权交易机制方面对二氧化碳的偏向性极为明显，而对《京都议定书》所确立的其他五种温室气体的重视程度不够，尤其是在第一阶段，相关立法中的温室气体仅指二氧化碳，但其他五种温室气体已然占到欧盟总排放量的20%，是欧盟实行减排的宏伟抱负的主要障碍之一。就欧盟在巴黎气候变化大会上的立场及其提交的INDC来看，其本质是为维护欧盟在低碳减排领域的领先地位，因此，其在温室气体种类上的规定将进一步扩大，并将逐步覆盖所有的温室气体类型。然而，为了顾及其内部成员国的利益，航空业减排有可能会再次成为欧盟实行减排行动的行业领域之一，以此获取新的经济增长点。

其次，进一步完善碳排放权交易的新入和退出规则。目前，欧盟在区域层面建立了统一的排放总量制度，采取的是“自上而下”的减排方案，与前两个阶段的“自下而上”型方式具有明显不同。根据“自上而下”型方案，在国家计划交至欧盟委员会之后获得许可证的“新加入者”可以从“新加入储备”中获取免费的配额。然而，在第三阶段结束时，也即2020年之后，若储备中仍剩余配额，则这些配额可由成员国进行拍卖。但这也不是绝对的，也就是说，也有坚持采用免费分配方式的国家，而这将造成排放实体间的不公平交易。然而，欧盟加入的雄心壮志联盟及其要求的温升阶段性目标均表明，无论欧盟的动机为何，其在全球温室气体减排的目标上仍是积极的，因此，通过拍卖而无实质性减少排放的现有规则将可能被调整，事实上，这也是对欧盟成员国排放交易机制可持续性发展的现实考量。

最后，逐步强化《巴黎协定》在境内的实施。《巴黎协定》的达成与欧盟的推动不无关系，甚至可以说，欧盟对该协定的通过产生了重大影响，因此，在一定程度上，《巴黎协定》的内容或多或少地体现了欧盟利益，因此，为了保持这种利益，在欧盟的区域性立法上，这种利益将被固定于其温室气体减排的主要方式之一——碳排放权交易立法上，该法将成为欧盟履行INDC的重要法律文件。但同时需要注意，在巴黎气候变化大会上，欧盟曾有意无意地回避了发达国家缔约方对发展中国家缔约方的资金援助和技术支持等议题，鉴于《巴黎协定》中共同但有区别责任（Common but Differentiated Responsibilities, CBDR）表现出了弱化趋势，因此，CBDR原则在欧盟碳排放权交易立法中所占比重有进一步下降的趋势，这一点需要引起发展中国家的足够重视。

欧盟碳排放权交易立法新趋势下的中国应对

从欧盟碳排放权交易立法的趋势中，不难看出，我国将面临较大挑战。其一，在温室气体类型上，欧盟将在二氧化碳的基础上逐步扩大温室气体的范围，并通过区域立法环绕全球气候立法的态势来对国际气候谈判带来一定程度的影响，这对在INDC中仅明确了二氧化碳减排的我国来说，无疑加大了减排压力。其二，欧盟重温室气体排放而轻资金和技术援助的立法态度在加大我国减排压力的同时，对我国应对气候变化的能力建设亦带来了较大挑战。对此，笔者认为，我国可从以下三个方面积极应对。

加快生态保护红线立法进程，整体规划生态保护蓝图

针对我国资源环境形势的日益严峻之现实背景，2012年原环境保护部召开了全国生态红线划定技术研讨会，目的是维护国家生态安全，改善并提高生态系统服务功能。2014年，原环境保护部印发了《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南（试行）》，为全国生态保护红线的划定提供切实指导。然而，按照目前的进程来看，仅有江苏、江西和南京等几个省市出台了生态保护红线管理与保护的规范性文件，国家层面的管理办法虽已公布了征求意见稿，但尚未出台正式的立法文件。笔者认为，为了强化生态保护红线制度在资源环境保护中的重要意义，在专门性规范文件的基础上，宜将其逐步纳入《环境保护法》和《城乡规划法》等中，对违反生态保护红线制度的行为追究相关的法律责任，待时机成熟时，甚至可以将生态保护红线作为生态文明建设之重要组成部分写入《宪法》中。在国家层面立法之后，地方层面的配套性法规、规章应及时制定、完善，深化生态环境保护管理体制，采取政府“自上而下”型引导和公众“自下而上”型参与相结合的方式，以落实生态保护红线的管理与保护制度，通过整体规划我国生态保护图景，为我国温室气体减排创造良好条件。

推进CCS的立法研究工作，加大国内碳减排强度

CCS技术一直被认为是最具潜力的温室气体减排路径。根据国际能源署（International Energy Agency, IEA）的报告显示，从2006年开始，人类每年向大气中排放的二氧化碳大约有300亿吨，其中有60%左右的排放来源于大型的固定排放源。而CCS的减排贡献预计将从2020年占全球总减排量的3%上升为2030年的10%，2050年将达到19%，从而成为减排量最大的技术方案。然而，遗憾的是，我国的CCS技术尚未成熟，亦无专门性立法。对此，笔者认为，我国需制定一套CCS法律性规范文件，奠定CCS商业化发展的基础，发挥政府的服务主导作用，也为CCS的技术路线图、安全管理、责任追究、公众参与及多元融资等提供法律依据，通过加大二氧化碳的减排强度，达到实现我国INDC目标之目的。

完善现有能源立法体系，积极跟进低碳贸易发展趋势

在能源领域，我国已有20余部法律法规，《能源法》和《电力法》修改等重点立法项目正在积极推进中，而《海洋石油天然气管道保护条例》《能源监管条例》和《煤炭法》等的制定与修改工作亦已启动。这预示着我国正面临一场能源革命，其中，立法是稳定，改革是变动，二者互为条件，应在二者之间寻求平衡。我国现行能源法体系将能源监管职责分散于多个部门，宣示性和引导性条件较多，可操作性不强。对此，笔者认为，我国在完善能源立法体系时需充分考虑涉及能源行政管理方面的纵向法律关系、按照生产流程展开的横向法律关系和关于能源对外合作的涉外法律关系，确立能源的综合监管与专项监管制度，明确《能源法》与各能源单行法之间的内在联系，并完善能源国家所有权、能源安全保障、能源预测预警和法律责任等制度，通过节约能源和开发可再生能源等方式，降低对传统煤炭能源的使用。同时，在贸易进出口时，为了达到欧盟等的低碳标准，在完善能源立法中，我国还应在充分考虑《循环经济促进法》和《对外贸易法》的基础上采取低碳贸易制度和碳标签制度等。

气候变化是全人类面临的最重大的环境问题，其根本措施便是通过制定气候政策来减少温室气体排放，这其中以欧盟最为积极也最具代表性。作为欧盟气候政策的核心，碳排放权交易立法的发展脉络较为清晰，它对其他国家的碳排放权交易立法和国际气候立法产生了重要影响，并逐步成为全球性碳排放权交易体系的坚固基石。在后巴黎时代，受其在巴黎气候变化大会上的态度及立场影响，欧盟的碳排放权交易立法将逐步形成新的发展趋势，这应当引起其他国家，尤其是发展中国家的高度重视。