全国碳排放交易市场发展历程与展望

文王克

建设全国碳市场的战略意义

建设碳排放交易市场的根本目的是纠正市场失灵，更好发挥市场在气候容量资源配置中的决定作用。当世界范围内的绿色低碳发展成为大势所趋时，发展碳市场也成为我国创新发展路径和低碳转型的重要抓手。我国通过发展碳市场，形成覆盖重点行业的碳价格机制，并通过市场进行传导，有利于促进环境要素市场的形成，推动全社会逐渐形成碳价格意识，为市场提供长期稳定的碳价格预期，从而影响利益相关者的投资和消费行为决策，推动节能减碳的技术创新和技术应用，并在此基础上提高碳生产力，推动我国绿色低碳发展转型，这也是落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的重要体现。此外，在国际社会形成绿色低碳发展潮流时，我国建设全球规模最大的碳市场，有利于我国企业提前适应与碳排放相关的约束规则，加强企业的应对能力，帮助我国企业更好地适应国际社会可能出现的针对碳排放的各种投资和贸易约束，帮助企业克服走出去的障碍。

正是由于发展碳市场所具备的重要战略意义，2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，建设全国碳市场成为全面深化改革的重要任务之一。此外，发展碳市场作为一项政策行动，也被纳入我国提交给联合国的国家自主贡献文件中。因此，发展碳市场本身就是我国向国际社会承诺采取的政策行动之一。

全国碳市场建设历程

虽然建设全国碳市场意义重大，但是由于碳市场建设需要大量的法律、制度、政策、技术、数据以及能力建设作为基础，可以预期碳市场的发展也必将是一个长期的过程，不可一蹴而就。因此，决策者以比较谨慎的态度，先选择部分区域开展试点，在经历了几年的地方试点之后，再逐步启动全国碳市场建设。全国碳市场建设也设定了一个从起步到试点并逐步完善的分阶段工作计划。应该说，这是符合中国推进改革的历史经验和现实情况。

全国碳市场建设，与我国制定与实施温室气体排放控制目标的政策进展相匹配，大致分为以下几个阶段。

碳市场的地方试点阶段（2011年至今）

2011年国家发改委发布《碳排放权交易试点工作通知》，启动了7个国内碳排放权交易试点。根据当时主管部门国家发改委的统计，自2013年开始交易，到2017年11月，7家试点累计配额成交量超过了2亿吨二氧化碳当量，成交额超过46亿元。更重要的是，试点地区根据当地实际情况开展的大量基础性工作以及创新性尝试，验证了建设碳市场的可行性，为全国碳市场的建设奠定了良好的基础。即使全国碳市场按照计划顺利启动与运行，目前的几个试点区域仍然可以继续运行，承担体制机制与政策的创新探索任务。

全国碳市场的准备阶段（2013-2017年）

2013年11月建设全国碳市场被列入全面深化改革的重点任务之一。2014年12月国家发改委发布《碳排放权交易管理暂行方法》，确立全国碳市场总体框架。2015年9月《中美元首气候变化联合声明》提出，我国于2017年启动全国碳排放交易体系。2017年12月国家发改委发布《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，这标志着全国碳市场完成总体设计，正式启动。

全国碳市场的建设、模拟与完善阶段（2017-2020年）

由于电力行业产品排放占比高、产品相对数据基础好、监管体系完备，所以全国碳市场建设初期以电力行业为突破口。根据《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，2018年为全国碳市场的基础建设期，重点任务是完成全国统一的数据报送系统、注册登记系统和交易系统建设。2019年则是模拟运行期，重点开展发电行业配额模拟交易，全面检验市场各要素环节的有效性和可靠性。2020年则进入深化完善期。在发电行业交易主体间开展配额现货交易，交易仅以履约（履行减排义务）为目的。这一阶段是全国碳市场发展的关键阶段，主管部门提出的基本框架包括1套法律基础，即《碳排放权交易管理条例》；3项核心制度，即碳排放监测报告与核查制度、碳配额管理制度和市场交易制度；4大支撑系统，即碳排放数据报送系统、碳排放权注册登记系统、碳排放权交易系统、碳排放权交易结算系统。国务院提出到2020年全国碳排放交易市场“制度完善、交易活跃、监管严格、公开透明”，这体现了全国碳市场在最近几年发展完善的四个方向。

2020年以后的碳市场发展目标则存在很大的不确定性，但是考虑到与我国温室气体排放控制与低碳发展转型进程相匹配，也可以粗略地将未来全国碳市场发展划分为逐步发展成熟以及成熟运行两个阶段。

全国碳市场发展逐步成熟阶段（2020-2030年）

我国提出要在2030年左右达到碳排放峰值，碳市场的逐步成熟运行对于我国实现该目标具有重要意义。因此，预计从2020年开始再用十年左右的时间，逐步完善全国碳市场。在初期发电行业碳市场稳定运行的前提下，再逐步扩大市场覆盖范围，包括逐步引入石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等重点行业，以及丰富交易品种和交易方式。并探索开展碳排放初始配额有偿拍卖、碳金融产品引入以及碳排放交易国际合作等工作。

全国碳市场的成熟运行阶段（2030年以后）

由于我国2030年碳排放达峰以后可能将进入碳排放绝对量较为快速下降的发展阶段，我国碳市场需要从服务于碳强度下降目标转而服务于碳排放绝对量下降目标。在这一背景下，碳配额的稀缺程度需要进一步提高，碳市场价格需要进一步升高，初始配额的有偿分配比例需要进一步提高，碳金融产品的产品种类、市场规模等需要进一步增强，国际合作的深度与广度需要进一步加大。

进一步完善全国碳市场的几点建议

目前，随着美国宣布退出《巴黎协定》以及美国挑起“贸易战”带来的全球政治经济体制不稳定这一背景下，气候变化作为涉及全人类中长期发展的宏观话题，受到的关注明显降低。全球气候治理陷入低潮期。我国除了要应对国际政治经济局势不稳定带来的挑战，国内改革也进入攻坚克难的深水区域，加上国家和地方机构改革需要一段时间推进过渡。因此虽然既定方向和目标不变，我国碳市场的建设步伐还是可能受到一些影响。这就要求以更加坚定的决心和更加有力的举措，抓好全国碳市场的顶层设计、制度建设、政策协调以及各项具体建设任务。

继续完善全国碳市场顶层设计，提供长期稳定的市场预期

碳市场的建设目标是为了以更加公平和成本有效的方式实现碳排放控制目标，推动我国低碳发展转型。碳市场的顶层设计与阶段性建设目标，需要长期视野，与新时代中国特色社会主义发展的新要求和我国全面建设社会主义现代化国家的两个阶段目标相匹配。这就需要更高决策层针对碳市场发出更加清晰和明确的政治意愿。同时，制订和颁布清晰可靠的路线图以及配套政策框架与体系，告诉市场随着未来我国碳排放控制目标愈加严格，碳市场未来会通过确保配额总量的稀缺性、包含碳金融在内的市场机制设计以及严格的市场监管来使碳价保持在一定水平，从而实现市场主体对市场碳价格的长期稳定预期，并通过有效的价格传导机制实现对企业投资决策的影响，推动企业加强低碳技术与产品的创新。

夯实碳市场建设的法律基础

加快碳市场的立法进程。在立法过程中，明晰碳排放权的法律属性，包括碳排放权是否需要以及是否能够赋予财产权属性，以及如果要确认碳排放权具备财产权属性的话，以何种方式进行确认。这些重大问题的回答有助于明晰碳市场产权，避免碳排放权的分配和交易过程中的市场失灵，同时对于违约的严格执法也有法律依据，可以有效地保障碳市场的顺利运行。同时，夯实碳市场的法律基础，以及明晰碳排放权的法律属性，也有利于碳市场在后续引入配额有偿拍卖、开发碳金融产品、链接资本市场等，从而更好地完善碳市场的建设，使得碳市场能够发挥其基本功能。

做好国家和地方机构改革过程中的政策衔接与能力建设

近日印发的生态环境部“三定方案”明确了应对气候变化职能划归生态环境部。省级及以下政府部门的机构改革方案则有待进一步明确和落实。在这一背景下，一方面需要加强与现有生态环境保护各项工作的协调，另一方面针对机构调整带来管理体系的变化，有针对性地对地方环境保护部门继续开展碳市场能力建设，确保地方机构改革完成以后，碳市场能够稳定运行。

制定碳市场国际合作路线图，设定分阶段目标与重点任务

一方面，继续加强与欧盟等发达国家和地区的合作，通过借鉴国际碳市场的发展经验和教训，完善我国碳市场的顶层设计，预判市场发展过程中可能出现的问题。另一方面，中国作为发展中国家，结合现有发展阶段和体制机制基础建设碳市场的路径，也对其他发展中国家在既有条件下发展碳市场具有重要的借鉴作用，是我国开展南南合作的潜在重点领域。目前已有很多发展中国家表达了学习中国碳市场建设经验的意愿。最后，随着我国碳市场的逐步完善，无论是以市场规模占比还是以定价权来衡量，我国在全球碳市场中的影响力都将大幅度提升。譬如随着“一带一路”倡议的深入推进，我国可以考虑如何推动“一带一路”沿线国家加入碳市场互联互通合作，并在这个过程中参与相关国际规则的制定。加强碳市场国际合作，不仅对于我国碳市场的长期发展有利，还使得碳市场有潜力更好地服务于我国的对外开放战略，甚至有可能助推人民币国际化。因此，有必要在市场起步阶段，制定碳市场国际合作路线图，设定分阶段目标与重点任务，和我国推进人类命运共同体建设的各项举措更好地进行衔接。