食用农产品合格证管理的制度创新与实践研究<br/>——以浙江省为例

食用农产品合格证管理的制度创新与实践研究
——以浙江省为例

2018-02-02虞轶俊王为民

中国食物与营养 2018年7期

虞轶俊，陈凯，王为民，陈松

(1浙江省耕地质量与肥料管理局，杭州 310020；2浙江省兽药饲料监察所，杭州 310020；3农业部农产品质量安全监管局，北京 100026；4中国农科院农业质量标准与检测技术研究所，北京 100081)

2016年，农业部在试点基础下部署开展食用农产品合格证管理试点工作，出台《食用农产品合格证管理办法》(试行)，浙江省作为农业部合格证管理首批6个试点省，积极探索，创新体制机制，率先在全国将合格证管理制度纳入地方法规，从2017年5月1日起，整省实施合格证管理，全省规模主体都纳入食用农产品合格证管理，建立合格证管理生产主体信息库，形成了“一证(合格证)一码(追溯码)”为主导、“三品一标”、追溯码、动物产品检疫合格证明等相配套的合格证使用模式，并将合格证使用列入政策扶持、品牌建设、农产品放心市场建设等重要内容，构建了以食用农产品合格证为载体的产地准出与市场准入衔接机制，有效保障了农产品质量安全，提高了消费信心，为全国实施食用农产品合格证管理贡献“浙江智慧”。

1 实施食用农产品合格证管理制度的必要性

1.1 实施合格证管理制度是农产品质量安全监管制度的重大创新

民以食为天、食以安为先，合格农产品是生产者、消费者共同的诉求，也是各级政府为此努力的基本要求。党的十八大以来，习近平总书记坚持以人民为中心的发展思想，提出了一系列关于食品安全工作的新思想、新理念、新论断，形成了习近平食品战略思想，提出了“产出来”“管出来”并重和“四个最严”等要求，指出了食品安全源头在农产品、基础在农业，必须正本清源，抓好农产品安全。中央政治局第23次集体学习上首次把农产品质量安全纳入公共安全管理的范畴，以党政同责的高度落实食品和农产品质量安全工作责任，严把从农田到餐桌的每一道防线。国家“十三五”规划纲要中明确了实行产地准出和市场准入，健全从农田到餐桌的农产品质量安全全过程监管体系等要求。中办、国办印发《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》中指出：加强农产品质量安全全程监管，健全与市场准入相衔接的食用农产品合格证制度。实施合格证管理制度将有效倒逼生产主体严格按标生产，保障上市农产品食用安全，实施合格证管理是落实国家农产品质量安全监管政策措施的有效载体，是一项农产品质量安全监管制度的重大创新。

1.2 实施合格证管理制度是质量兴农、推进农业供给侧结构性改革的重要抓手

推进农业供给侧结构性改革是转变农业发展方式，增加绿色优质安全农产品供给、满足新时代人民群众农产品消费结构升级的需求。其改革的核心在“生产端”，而成果最终体现在“消费端”，能否生产并提供优质、安全、合格的农产品是供给侧结构性改革成败的关键所在。2017年，中央1号文件明确提出要以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径。2018年，中央1号文件公布实施乡村振兴战略，提升农业发展质量，农业部启动了农业质量年活动，实施“八大行动”，推动质量兴农、绿色兴农、品牌强农工作。连续两年中央1号文件要聚焦质量发展理念，加大农业供给侧结构性改革。合格证管理制度实施可以有效加大优质、安全、合格农产品的市场供应，夯实质量兴农、品牌强农的基础，不断满足人民群众对优质、安全农产品日益增长的需求。

1.3 实施合格证管理是构建产地准出与市场准入的有效载体

在新的食品安全监管体制下，浙江省围绕国家农产品质量安全示范省创建，在监管体系建设、主体培育、标准生产、风险评估、一品一策、追溯体系等方面取得了长足发展，总结可复制可推广的“浙江经验”，为国家农产品质量安全县创建贡献“浙江经验”。但是，农产品品种繁多，生产经营主体数量多、分布散的现实没有改变，基层农业部门监管力量不足、效率低、监管任务重等现状依然存在，急需创新监管方式，释放监管动能；同时，生产经营主体质量安全的自我意识仍然不高，主动性不强，农产品从生产到加工，再到消费，本是一个连贯的经济行为，人为的“两段”式监管并不符合“效率最优”的逻辑，迫切需要打通监管上的“鸿沟”，其关键需要在制度层面上进一步落实农产品生产主体第一责任；合格证管理制度是生产主体自我出具的质量安全合格的标识，可以实现农产品产地准出和市场准入的无缝衔接、搭建生产者与消费者的“桥梁”，是保障消费者权益的有效凭证。

2 推进食用农产品合格证管理制度的实践

2.1 强化立法先行，确保推进工作有法可依

制定《浙江省农产品质量安全规定》(以下简称“规定”)，在全国率先将食用农产品合格证纳入地方法规进行依法管理，并于2017年5月1日整省实施。《规定》明确了规模农产品生产者实行农产品合格证管理的要求，以及食品生产企业、农产品销售者、餐饮服务企业索取农产品合格证的法律义务，同时，明确了省、市、县各级农业行政主管部门在农产品合格证管理上的法律责任，为全省实施食用农产品合格证管理奠定了法律基础。省农业厅牵头会同省林业厅、省海洋与渔业局联合出台了《浙江省食用农产品合格证管理办法(试行)》《关于其他具有一定规模农产品生产者的认定标准(试行)》以及《浙江省规模农产品生产者信息库动态管理办法》等制度，进一步明确了食用农产品合格证使用主体范围，细化了行政主管部门、农产品生产经营者、市场举办者等各方职责，将法规条款转变为可操作、可执行的具体制度，进一步健全了食用农产品合格证管理配套制度。

2.2 强化责任落实，确保推进任务职责明确

将食用农产品合格证管理推进工作列入省质量强农“八大行动”的重要内容，强化“安全规定大宣传”“规模主体大调查”“合格证管理大推行”三大行动，同时印发《全省质量强农“八大行动”计划责任分解》和《质量强农“八大行动”任务分解表》，明确各项任务工作内容、工作目标和责任单位。同时，印发《关于做好〈浙江省农产品质量安全规定〉宣贯工作的通知》，市、县、乡镇各级农产品质量安全工作人员100%学习，做到全面掌握、准确运用、依法行政，并结合农业经营主体法律帮扶等活动，将《规定》内容宣传到田间地头、农批市场，告知生产主体开具合格证，鼓励消费者索取合格证。

2.3 强化主体核查，建立生产主体信息库

按照《规定》要求，规模农产品生产者实行农产品合格证管理，全面调查核实规模农产品生产者的信息，印发《关于开展规模农产品生产主体大调查和推进合格证管理工作的通知》，集中人员力量，全面开展农业企业、合作社、家庭农场，以及其他满足要求且具有一定规模的生产者信息大调查，剔除“一人多身份”“在册不运行”主体，核实主体名称、负责人、联系方式、生产规模、生产产品、认证情况以及地理位置，建立全省食用农产品合格证管理信息库。截至2017年底，全省共核查入库主体4.3万家。

2.4 加强培训指导，推动“一证一码”管理模式

全面开展合格证使用业务培训，制定并发放合格证基本式样。坚持“谁出具、谁担责”原则，每个规模农产品生产者签署合格证使用真实性承诺书，做到培训到位、承诺到位、使用到位。对于无法自主打印合格证的，相关辖区农业主管部门落实专人审核发放，或基层公共服务中心为主体提供免费检测和合格证打印服务，实现规模农产品生产者合格证使用率达100%。总结一批合格证使用的模式，如嘉善县、玉环县等为代表的“合格证+追溯码”模式，黄岩区、长兴县等为代表的“合格证+产地编码”模式，苍南县、瑞安市等为代表的“合格证+农产品品牌”模式，大力推广“一证一码”(合格证+追溯码)、“一品一证一码(品牌+合格证+追溯码)”的模式，已形成了“一证一码”为主导、追溯码、三品一标及动物产品检疫证明为辅的合格证管理模式。

2.5 强化机制创新，确保推进方式切实有效

建立全省统一的食用农产品合格证管理平台，各级监管人员可实时查看区域内合格证开具情况，监控主体开具动态；生产主体可在网上打印合格证、实时上传，提高了合格证使用效率。依托完善的省、市、县、乡四级监管网络，加强合格证规范使用监督，建立日常巡查机制，加快合格证的使用。同时，将合格证使用纳入放心县创建、“两区”建设、“一品一策”实施等考核内容；并与生产主体申请农业扶持政策、品牌评选、农业展会等挂钩，推动主体使用的自觉性。2017年，省农博会参展农产品均使用农产品合格证标识，提高消费者对农产品质量安全的满意度。

2.6 强化准入衔接，构建农产品从产地到市场的监管合力

强化农业部门与市场(食药)监管部门的紧密对接，建立了联合工作领导小组，研究出台《关于加强食用农产品批发市场食品安全规范化建设的意见》，进一步明确了市场开办者、入场经营者的主体责任，明确建立以食用农产品合格证为主要依据之一的市场准入查验机制，完善市场检验检测体系，实施“有证抽检，无证必检”的进场制度，层层倒逼生产经营主体使用合格证，开具合格证。杭州市、温州市等建立了合格证为制度的品质食品、品牌直营店建设的重要内容。建立食用农产品质量安全追溯系统，探索在信息技术上实现产地准出与市场准入的无缝衔接，真正实现“消费端”与“生产端”的全过程流向可控，有效促进全过程倒逼机制的形成。

3 进一步深入实施食用农产品合格证管理制度的建议

3.1 进一步加强与市场准入制度衔接

在国家层面，要尽快将合格证管理纳入《农产品质量安全法》的内容，并研究合格证制度实施的方案，建立全国食用农产品合格证使用主体信息库，实现跨省信息共享。在省级层面，要加强与其他合格证试点省的合作，探索试点省之间农产品调运的合格证制度衔接方案，推动合格证互认、互查。同时，将省外产地证明、购货凭证或其他合格证明文件统一转化为食用农产品合格证，大大提高上市农产品合格证标识覆盖率。

3.2 进一步加强合格证使用机制建设

建立合格证使用与政策扶持、品牌建设、重大展会等挂钩，加大新型主体培育和检测能力建设，提高农产品质量安全管控水平，切实增加主体使用合格证的自觉性。要逐步完善主体诚信体系建设、追溯体系建设，不断提高主体违法违规成本，封死投机取巧漏洞，逐步构建一整套有利于合格证推行的政策体系。

3.3 进一步加强消费行为的科普引导

消费者也是食用农产品合格证制度设计中的重要一环，农业部门应在开展食用农产品合格证科普宣传，要培养消费者查看合格证、索要合格证的习惯，要让食用农产品合格证在消费者心中成为“优质、安全”农产品的代名词，培养消费者在购买行为中选择有证农产品的意识，营造良好的合格证使用氛围和市场导向，从而借助市场力量吸引更多主体主动采用合格证管理制度。