地方政府干预、银行不良贷款与僵尸企业

王立国，李 卓

(东北财经大学 投资工程管理学院，辽宁 大连 116025)

一、引 言

去产能是供给侧结构性改革的五大重点任务(“三去一降一补”)之首，去产能的当务之急是要处置好僵尸企业的问题。僵尸企业的存在带来严重的负面影响，一般包含以下三个方面：第一，阻碍行业进步。根据熊彼特的创新理论，经济发展靠的是不断创新，不断淘汰旧的企业，而僵尸企业扭曲正常的市场竞争秩序，抑制“创造性破坏”机制作用的发挥，减缓了旧技术和生产体系的淘汰速度[1]。同时，僵尸企业的大量存在会提高行业竞争的激烈程度，形成溢出效应，使得行业竞争呈现出无序的局面。具体表现在僵尸企业占据大量生产资源，提高其他企业进入市场的门槛，恶化行业竞争环境，阻碍行业进步[2]。第二，加剧行业内产生过剩。一种情况为僵尸企业是行业内在位企业，为阻止潜在竞争者进入行业而故意形成一部分过剩产能，以此设置行业进入壁垒；还有一种情况为落后产能的产能过剩，僵尸企业的产能往往是落后产能，市场需求降低时落后产能无法被市场淘汰，导致产能过剩进一步加剧。第三，增加银行系统性风险。僵尸企业的借贷称为“僵尸借贷”，大量“僵尸借贷”导致贷款利率上升，对正常企业的投资产生抑制作用，同时增加金融系统性风险，信贷资源被低效率企业占用，对高效率投资企业产生挤出效应。僵尸企业还会造成其他负面影响：扩大行业亏损面、生产要素流通不畅、增加市场体系风险、减少银行资金利润率、促使经济架构严重失调等。

中国经济正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的战略转型关键时期，经济下行压力不断增大，局势错综复杂，僵尸企业的顽固性、复杂性引起学者的广泛关注。治理僵尸企业必须慎之又慎，一旦处理不得当，就可能引发大量劳动力失业、银行系统性风险及其他经济、社会等风险[3]。根据公开数据表明，目前全国工业部门中僵尸企业的数量约占工业企业总数的7.51%。其中，大型、中型和小型僵尸企业数量分别约为1万家、5万家和13万家，共计19万家。因此，僵尸企业已经成为中国经济转型路上急需解决的关键问题。

二、文献综述

僵尸企业并不仅仅存在于中国，20世纪90年代至21世纪初，日本同样面临着数目庞大的僵尸企业问题，曾一度占日本企业总数的1/10。学术界认为，日本出现“失去的十年”的主要原因是大量的僵尸企业占用巨额的银行贷款，挤出优秀的企业，出现“逆淘汰”现象。Bruche和Llobet[4]认为，欧债危机爆发后，僵尸企业的问题浮出水面，欧洲发达国家同样存在僵尸企业的问题。Papava[5]则发现，僵尸企业不是经济发展到一定阶段的特定产物，发达国家和发展中国家都会出现僵尸企业。

经济学家Kane[6]定义僵尸企业(Zombie Company)为一些负债企业，虽然可以产生现金流，但扣除运营成本和固定成本之后，最多只能支付贷款利息，无力偿还本金。实际上，僵尸企业带来的社会成本高于经济效益，不具备存在的价值，但僵尸企业仍能依赖政府补助和银行贷款而得以运转。叶子祺和刘鹏[7]明确指出，僵尸企业的含义为处在停产或半停产、持续亏损状态中，依附于政府补助与银行贷款维系生产与运营的企业。国务院也对僵尸企业做出界定：不满足能源损耗、环境保护品质等标准，长时间处在亏损状态下，生产过剩的企业。

何帆和朱鹤[8]指出，僵尸企业这一概念还包括资产负债率处在较高水平，超出六个月没有上交增值税，用电不满足行业整改标准的企业。从以上有关僵尸企业的定义中可知，“陷入财务困境”“资不抵债”和“债权人继续贷款”是僵尸企业的主要特征。根据僵尸企业的定义和中国僵尸企业爆发的范围来看，僵尸企业主要包含三大类：第一种是属于产能过剩行业内的过剩型僵尸企业，这类企业在产业政策指导下过度投资，生产效率低下并长期亏损，如中国的钢铁、煤炭、电解铝等行业；第二种是过去粗放型发展行业内的低端制造型僵尸企业，基于整个产业链升级角度发挥集群效应的升级转型僵尸企业，如温州劳动密集型企业、珠三角制造业等；第三种就是“大而不能倒”的国有大型企业，这类企业往往是地方发展的经济支柱。国有僵尸企业的产生有着特殊原因，一般不能通过正常的市场化手段消除[9]。本文所讨论的僵尸企业主要限定为第三种类型，这类僵尸企业严重妨碍生产要素的自由流通，对地方经济发展有着绝对的控制力和影响力，已经成为制约地方经济发展不可忽视的因素。

关于僵尸企业产生的原因众说纷纭，主要有以下五个角度：

(一)银行角度

国外的学者多认为僵尸企业的存在是因为银行存在掩盖坏账损失的不良动机(Perverse Incentive)。当经济下行导致企业抵押品(主要为不动产)大幅贬值时，陷入财务危机的企业难以支付银行利息和贷款本金，从而致使银行不良贷款大幅增加、利润率下降。为此，银行提高计提的坏账损失准备金比例，银行核心资本充足率进一步降低，导致银行的财务健康状况持续恶化。Lin[10]对日本僵尸企业的贷款状况进行分析后发现，银行财务情况和僵尸企业贷款具有直接联系。在银行坏账规模较大和资本充足率较低时，银行反而会增加信贷供给，催生了僵尸企业的产生。

(二)政府角度

政府过度干预企业(Excessive Intervention)会造成企业退出困难，中国以GDP为核心的政绩考核体制往往是地方政府干预企业的诱因，其中的经济学机制在于地方官员的晋升与经济增长的诉求[11]。政府出于本位利益的需求，运用行政手段阻止市场化去产能，促使银行贷款给僵尸企业。还有部分学者认为政府会出于维稳(防范金融系统性风险)和保就业的需求而保护僵尸企业[12]。因为僵尸企业的破产清算可能会造成金融机构不良贷款的大量涌现，影响社会就业、区域社会稳定，间接影响官员政绩考核，政府不得不采取干预措施，导致僵尸企业产生。

(三)企业角度

表现为地方政府与僵尸企业之间不合理的契约关系，主要有两个方面：一方面，企业负责人的双重身份，既是企业负责人，又在政府担任一定职位，这类企业的领导层缺少社会责任感，通常将企业视作个人晋升的跳板，非常重视短期的利益。企业负责人会利用自身的特殊身份，在企业经营困难时获得政府补贴，对政府资源存在较强的依赖性。另一方面，多限定因素与低奖励机制使得政府对僵尸企业监管不力，并在其陷入危机时采取过度干预的措施。

(四)宏观角度

林毅夫等[13]指出，中国是发展中国家，大多数行业都采取追随策略，针对发展空间较大的行业，企业随波追流，大量涌入某个行业，增加行业投资，产生“潮涌现象”，出现产能过剩，导致僵尸企业的产生。

(五)政治周期角度

政府换届周期和经济周期波动相匹配，表现为选举人上任前为塑造良好经济环境做出扩大投资、利好经济等承诺，短时间内会导致僵尸企业的产生[14]。

通过对现有文献的梳理发现，国外学者对僵尸企业的识别、产生有着比较深入的研究，多集中于静态分析，认为僵尸企业的产生更多是“僵尸借贷”下的产物。由于中国特殊的体制原因，国内学者认为僵尸企业是地方政府干预下的产物；还有部分国内学者认为僵尸企业难以退出市场是因为企业与政府之间的特殊关系，僵尸企业不能通过正常的市场渠道退出。综合来看，现有研究缺乏对银行、政府与企业之间综合作用机制的分析，尤其是缺乏从微观视角去分析银行、政府与企业的行为机制。本文针对中国特殊的经济环境与产业环境，基于僵尸企业的内涵，从微观角度入手，运用博弈模型解释僵尸企业“僵而不死”的原因，为治理僵尸企业提供理论依据，并基于模型提出相关治理措施。

三、地方政府、银行与企业的博弈关系

国内研究发现国有僵尸企业的形成有着独特的成因，不能简单地用经济波动予以解释，僵尸企业能够生存与发展，原因在于银行和地方政府持续输送资金或补贴。但是，何帆和朱鹤[8]认为银行和地方政府为僵尸企业提供资金的动机是不同的。刘奎甫和茅宁[15]发现，财务恶化、没有盈利能力、资不抵债的国有僵尸企业，往往是多种因素共同作用的结果。本文重点阐述国有僵尸企业为何能源源不断地从银行和地方政府获得补贴和贷款。

(一)地方政府过度干预与僵尸企业

僵尸企业的持续存在与政府过度干预有着密切的联系，地方政府对僵尸企业的干预通常包含以下三种原因：

1.中国的财政分权体制和以GDP为核心的政绩考核体制

在中国的财政分权体制和以GDP为核心的政绩考核体制下，地方政府对僵尸企业存在严重的干预心理，利用各种产业优惠政策进行招商引资是主要手段。为引入外部投资，地方政府通常以较低的价格把土地出售于有需求的企业，变相地为僵尸企业提供投资补贴。财政分权体制赋予地方政府分享财政收入的权力，GDP越高意味着地方政府可留存的财政收入就越高。因此，地方政府有动力引进更多企业，以增加当地政府的财政收入。而GDP的增长作为官员政绩考核的标准，是地方政府官员晋升的重要砝码。地方政府官员为获得晋升资本，在其任职期间，会倾向为企业提供更多优惠和补贴，过度干预企业的发展，甚至引起地方之间的恶性竞争，加剧地方保护主义、重复建设等，为僵尸企业的产生埋下隐患。

2.社会治安与稳定是政府干预僵尸企业不可忽略的因素

社会治安与稳定是经济发展的必要环境保证，同时也是政府治理社会最基本的目标。国有僵尸企业能吸纳大量的社会劳动力，政府必须妥善解决僵尸企业倒闭所带来的问题，并做好就业缓冲等相关准备。否则意味着地区产值减少，财政收入下降，地方税收压力加大，区域结构改变，甚至短时间内会造成大量劳动力失业，给社会带来严重的治安问题。对地方政府而言，一方面是“经济参与人”，希望当地的GDP总量、财政税收、就业率等越高越好。另一方面是“经济受益人”，政治晋升和政治收益也来源于经济的发展。因此，在治理僵尸企业时，政府的处境尤为被动，投鼠忌器，被迫选择维持现状，为僵尸企业提供补贴，防止劳动力失业，避免给社会带来更为严重的社会问题。

3.僵尸企业与政府的特殊关系是形成“僵而不死”的重要原因

僵尸企业与地方政府的特殊关系使得僵尸企业得以生存与发展。僵尸企业的负责人一般身兼多职，企业负责人在仕途上的晋升依赖于企业的发展，更倾向通过扩张企业规模而获得晋升的政治资本。刘兴国[16]认为僵尸企业的管理层是解决僵尸企业的阻力所在，一旦僵尸企业被并购或破产，企业负责人会丧失经营决策权和行政级别。政府维持僵尸企业的运营和发展不局限于经济上的收益，也出于对劳动力就业、税收保障和社会平稳发展等多方面的考虑。由于多因素的影响，僵尸企业将扩充企业规模作为目标而并非以提高经济效益为目标。在当前条件下，政府采取干预手段而获得的短期收益要好于不干预的收益，基于自身利益最大化考虑，干预僵尸企业是地方政府的最优选择。图1为地方政府做出干预选择机制的示意图。

图1 地方政府做出干预选择机制示意图

资料来源：作者绘制。下同。

(二)银行不良贷款与僵尸企业

刘奎甫和茅宁[15]认为银行是僵尸企业产生的直接原因，政府起到推波助澜的作用。政府通过财政政策和货币政策的手段，以大规模刺激投资的方式来促进GDP增长。财政政策主要为颁布某个行业的产业规划，货币政策是为银行界金融体系软约束做背书。因此，银行在贷款时采取非市场化手段，倾向为与政府有特殊关系的僵尸企业提供贷款。影响银行信贷决策的因素有以下两点：

1.银行信贷歧视与银行信贷扭曲相互加强

企业规模是影响银行信贷歧视的重要因素，谭之博和赵岳[17]认为企业规模越小，面临的信贷歧视就越严重。地方僵尸企业往往都是一些规模较大，对地方经济有一定影响力的企业，银行为有一定规模的企业提供贷款的意愿更强。黄孟复[18]指出，中型企业的银行贷款覆盖率基本超过90%，僵尸企业往往是中型企业以上的规模，因而僵尸企业在申请贷款方面具有规模优势。贺京同和何蕾[19]认为僵尸企业的产权性质优势及其与政府的天然联系会加强银行的信贷歧视，信贷歧视又进一步强化信贷资源扭曲，僵尸企业利用自身优势获得规模庞大的信贷资源。虽然企业本身运作效率较低，却仍旧能通过多种多样的途径获得价格较低的信贷资源，究其根源是政府的干预造成信贷扭曲的局面。

此外，迫于地方政府的压力，银行不得不继续为失去盈利能力的僵尸企业提供贷款，银行的信贷目标群体过于集中，导致银行信贷扭曲，隐性不良贷款率增加，不良贷款率的提高进一步加剧银行的信贷歧视。综上所述，银行信贷歧视与信贷资源扭曲相互加强，致使相当比例的信贷资金流向僵尸企业，信贷风险持续积累，金融体系市场风险增加。

2.隐性不良贷款

依据信贷管理系统报告，可将不良贷款划分为显性不良贷款与隐性不良贷款两种。显性不良贷款表示信贷报告里直接表现出的不良贷款，隐性不良贷款于信贷报告里很难察觉，表面呈现出正常贷款的状态，然而实际上是不良贷款。这种类型的贷款本息超出期限三个月左右。根据相关数据统计，2015年9月至12月，中国商业银行显性不良贷款数额高达12 750亿元，与2014年相比，增幅达到51.50%；隐性不良贷款率高达1.68%，与2014年相比，增长0.43%，并呈现出不断增加的趋势。

掩盖隐性不良贷款是银行为僵尸企业提供贷款的重要动机，银行为企业提供的贷款均会被视作资产，记录于银行的资产负债表里。假如僵尸企业暂停偿还贷款，相应的贷款便成为不良贷款。依据相关规定，针对显性不良贷款，银行需拿出一部分资本金作为风险准备金，导致银行自有资本减少和资本充足率下降。显性不良贷款还会影响银行的利润，严重的时候会威胁到银行的正常经营。因此，掩盖隐性不良贷款就成为银行经营必须考虑的问题。Lin[10]认为，僵尸企业获得银行贷款，不但能够使银行风险指标达到监督的标准，而且体现出银行期望贷款企业平稳运作，进而弥补坏账亏损的博弈心态(Gamble for Resurrection)。因此，一旦僵尸企业难以维持经营，银行会选择继续为僵尸企业提供贷款，只要僵尸企业正常支付利息，这些贷款就是正常贷款，隐性不良贷款就会继续隐藏下去。图2为银行选择贷款机制的示意图。

图2 银行选择贷款机制示意图

(三)僵尸企业传递倒闭信号的行为选择

在僵尸企业集聚的地区，往往形成这样的恶性循环：僵尸企业获得银行贷款，从而加剧市场不正当竞争，使得优质企业运营难度加大，被挤出当前市场，银行由于缺少利润较大的项目，被迫继续为僵尸企业提供贷款，银行与僵尸企业成为利益共同体，最终导致地方经济一蹶不振，陷入长期的衰退之中。僵尸企业获得政府补贴和银行贷款有以下三个因素：

1.僵尸企业与银行的特殊关系

Giannetti和Simonov[20]认为银行与僵尸企业交叉持股、委任董事，形成密切的关系。因此，僵尸企业具有一般企业不具备的信息优势。中国的国有僵尸企业具有一定的政府背景，具备一定的市场规模，能够承受更多的亏损和市场风险，而僵尸企业与银行之间互动频繁，比一般企业掌握更多的信息资源，企业利用自身贷款规模优势，迫使银行继续为其提供贷款。

2.僵尸企业与政府的特殊关系

僵尸企业的经营者与政府部门有着千丝万缕的关系，经营者出于自身政治利益的考虑，反并购的倾向最为明显。并且，僵尸企业承担一定的社会责任，如保证就业率，维持社会治安等。此外，僵尸企业会遭受来自员工层面的反并购阻力，员工担心并购或倒闭会影响自身的利益，影响企业的决策[30]。一旦企业生产经营难以继续维持下去，就会求助于政府，希望得到补贴。部分僵尸企业会夸大企业倒闭后所带来的市场风险，强化在地方上的经济地位，以谋求更多政治资源和经济支持，增加僵尸企业退出市场的难度。

3.僵尸企业的特殊地位

僵尸企业对于经济的微观层面和宏观层面有着特殊的影响，企业通过利用信息优势，谋求自身的利益，对政府和银行的各项决策产生影响[21]。

四、三方博弈动态模型

事实上，对僵尸企业进行政策干预是一个非常复杂的过程。僵尸企业对经济的深远影响，博弈三方的利益诉求和信息不对称等诸多因素的存在，致使地方政府、银行与企业之间利益关系难以协调。因此，国有僵尸企业的产生与发展，表现为利益博弈的形态。

(一)三方动态博弈模型

僵尸企业往往采取游说或“要挟”政府的方式，以获得政府补贴和银行贷款来保证自己不倒闭。博弈过程为，当僵尸企业规模达到“大而不倒”的程度，会利用自身的规模优势和经济地位优势“要挟”政府和银行，“要挟”的手段一般包括：迫使大量工人失业，以倒闭的手段阻碍在位者的政治晋升等。政府在综合考虑多重因素后会采取干预措施，如税收补贴和强制性银行贷款等手段，最终产生政企合谋的结果，而银行则会出于停止为企业提供贷款就可能出现无法收回原有贷款的风险的考虑，倾向于继续为僵尸企业提供贷款。

地方政府、银行和僵尸企业在利益的抉择中形成一个动态的三方博弈过程，该博弈是一个持续恶化的过程。根据博弈各方可能出现的决策构成的决策树形成动态博弈模型，图3是政府、银行和僵尸企业动态博弈模型示意图。

图3 政府、银行和僵尸企业动态博弈模型示意图

(二)三方动态博弈模型及决策树损益结构分析

三方动态博弈模型里涉及到的主体行为并非单一化，而是依据其他参与者的选择。当僵尸企业面临破产境况时有两种选择：一种是通过传递倒闭信号获取补贴和贷款以维持生产经营；另一种是不传递倒闭信号直至破产。地方政府面对僵尸企业，也有两种决策可供选择：一种是干预僵尸企业，基于社会风险和GDP的考虑，补贴僵尸企业以维持正常运转；另一种是不干预僵尸企业，运用市场化手段，允许资本和劳动力资源自由流动。银行做决策前既要考虑政府是否干预，同时也要考虑僵尸企业无法偿还贷款的风险。因此，银行也有两种决策：一是继续贷款，二是停止贷款。僵尸企业倒闭后会让银行面临两种风险：一是银行经营高风险R+，二是低风险R0。银行为规避企业倒闭后的市场风险，往往夸大倒闭风险，倾向于采取继续为僵尸企业提供贷款的决策，以防止企业倒闭。即使僵尸企业倒闭后不存在高风险，银行也很少做出低风险的判断。因此，银行对风险判断的主观概率为：P(R+)=1，P(R0)=0。

假设僵尸企业倒闭后的确存在高风险，企业不传递倒闭信号，政府选择干预企业，银行继续为企业提供贷款，最终各参与方的博弈行为会带来较低的市场风险。首先，企业倒闭后确实会给社会和市场带来风险，企业没有为传递倒闭信号而付出额外成本；其次，政府基于企业倒闭后高风险的判断，决定采取干预行为；最后，银行从政府的干预行为中判断市场风险，依据政企关系和自身经营风险的考虑，决定继续为僵尸企业提供贷款。在此情形下，博弈各方的损益结构如下：僵尸企业获得银行贷款DB，此时企业继续偿还银行贷款利息IB，获得政府补贴CG，缴纳税款TG，僵尸企业获得的收益为DB+CG-TG-IB；政府维持企业的生存，保证社会的稳定获得CS，同时获得税收TG，政府获得的收益为CS+TG-CG；银行评估政府与企业之间的关系后，决定继续给企业贷款DB，还能获得企业的利息IB，此时银行的收益为IB-DB。

假设僵尸企业倒闭后不存在高风险，企业选择传递倒闭信号来骗取政府和银行的资金支持，政府选择干预企业，银行选择继续为企业提供贷款。首先，企业传递倒闭信号，并采取游说或贿赂等手段骗取政府补贴和银行贷款，并为此付出一定成本CE；其次，政府担心企业倒闭后带来的市场风险，选择干预企业，补贴僵尸企业；最后，银行在企业错误信息的影响下，基于经营风险和政企关系角度考虑，决定继续为企业提供贷款。在此情形下，博弈各方的损益结构如下：僵尸企业获得政府补贴和银行贷款，正常缴纳税款和偿还利息，企业的收益为CG+DB-CE-TG-IB；政府的收益为TB-CG；银行的收益为IB-DB。

假设僵尸企业倒闭后不存在高风险，企业为获得补贴和银行贷款而选择传递倒闭信号，政府未能发现企业倒闭后的风险，银行担心企业倒闭后带来的市场风险。此时，政府选择不干预企业，银行选择继续为企业贷款。在此情形下，博弈各方的损益结构如下：僵尸企业的收益为DB-CE，政府的收益为-TG，银行的收益为-DB。

(三)三方动态博弈结果分析

三方动态博弈过程涉及到的主体会依据状况的变动而调整博弈策略，而且参加博弈的主体会借鉴已知参数，此时的三方动态博弈是一个混合博弈的过程。为维持当前的经济状况，地方政府、银行、僵尸企业的有关决策组成的动态博弈过程均衡解，并非参与主体期待的利润最大化结果，而是基于均衡三者利益的最佳均衡解。所以在求解时，主要是确定博弈三方期望收益的概率，并非各决策环节里的期望收益，期望收益的概率与博弈者决策具有密不可分的关系。也就是说，博弈参与者为获得期望收益的概率是相互关联的。博弈三方期望收益如式(1)所示：

(1)

其中，Ej表示博弈参与者j的期望收益，j为政府G、银行B、僵尸企业E；xI表示博弈参与者j在决策情况为i(C企业采取欺骗，nC企业采取不欺骗；I政府干预，nI政府不干预；L银行贷款，nL银行不贷款)时的收益值；Pij表示博弈参与者j选择决策i的概率。僵尸企业的期望收益如式(2)所示：

EE=PCE{PIG{PLB[PR+(CG+DB-CE-TG-IB)+PR0(CG+DB-CE-TG-IB)]}+PnIG[PLBPR+(DB-CE)+PnLBPR0(-CE)]}+PnCE[PIGPLBPR+(CG+DB-TG-IB)+PnIG(PLBPR+DB+PLBPR0DB)]

(2)

政府的期望收益如式(3)所示：

EG=PIG{PLB{PCE[PR+(CS+TG-CG)+PR0(TG-CG)]+PnCE(CS+TG-CG)}}+PnIG{PLB{PCE(-TG)+PnCE[PR+(CS-TG)+PR0(-TG)]}+PnLB{PCE(-TG)+PnCE[PR+(-P1CS-TG)+PR0(-TG)]}}

(3)

银行的期望收益如式(4)所示：

(4)

运用数学方式求得三方动态博弈模型均衡解，为确保参与三方期待收益实现最大化，对式(2)—式(4)依次求导，令其为零，进而获得极值。一阶线性方程组如式(5)所示，最终的解就是参与博弈的主体收益大化的均衡解。

(5)

对式(5)进行求解，得到模型的结果如式(6)—式(8)所示：

(6)

(7)

(8)

(四)模型结果分析

从解的结构来看，企业与银行的解既与先验概率有关，也与博弈过程中的已知参数有关。即在收益最大化的条件下，参与者预期选择更加注重参与的成本(经济成本和社会成本)，以及企业倒闭后所带来的社会风险和经营风险。

五、结论与建议

本文发现僵尸企业、地方政府与银行出于各自的利益考量，不会采取行之有效的市场化方式摆脱目前的困境。地方政府与银行会选择维持僵尸企业的生存与发展。而僵尸企业则会利用自身的经济影响力，影响地方政府和银行的各项经济决策，这对市场的有序发展是极为不利的。本文为处置僵尸企业问题提出以下政策建议：

(一)淡化以GDP为核心的政绩考核体制，加强企业甄别和分类处置

首先，转变以GDP为核心的政绩考核体制，降低GDP在官员考核中的权重，纠正“唯GDP论英雄”的用人观，建立一套完善的维护公共利益的综合评价体系；其次，转变经济发展观念，政府应该从经济发展的促进者转变为监管者；最后，加强政府对企业的甄别和分类处置，对不同资质的企业采取不同治理手段，杜绝僵尸企业破坏市场秩序的行为，维护市场环境。

(二)完善市场环境，降低企业进入市场和退出市场的成本

外部性成本过高是僵尸企业持续存在的关键原因，具体体现在进入和退出市场、维护市场地位、维持与政府和银行的利益关系三个方面。因此，政府要多措并举。首先，深化企业减负，为企业创造良好的市场环境，通过降低各项成本来有效地降低企业倒闭后带来的市场风险概率；其次，政府应该做好市场监管者的角色，对一些存在寻租行为和腐败行为的僵尸企业，加大惩罚力度，保证市场健康平稳运行，为企业营造更合理的市场环境；最后，政府要建立劳动保障体系，改善失业保障，培育和完善劳动力市场。

(三)加快金融体制改革，强化银行对僵尸企业债务的管理和处置

银行经营的多样化和债务管理能力的提高可以有效减少银行为僵尸企业提供贷款的行为，从根源上遏制僵尸企业的产生。首先，充分发挥政策性金融的导向作用，坚持以市场化为原则，建立对隐性不良贷款的控制、管理标准化机制，降低银行经营风险爆发的概率；其次，以多元化业务为经营目标，防止过分重视信贷规模，将信贷资产品质与获利能力置于重中之重，改变以往粗放的贷款管理方式，提高贷款风险意识，做好风险防范和管理，确保资金安全；最后，银行需增强隐性不良贷款的转换率，提升不良资产管理水平，保障资产品质。银行需加强潜在贷款风险的预测，严防隐性不良贷款。同时，加大对隐性不良贷款的清收，推动隐性贷款向健康资产转化，优化信贷结构，提高信贷资源的配置效率。

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