公共安全，上海如此破题

王煜

一次次“最严格”而又“最有效”的立法和执法中，上海对于公共安全治理制度建设的经验也在不断积累成熟，并且在许多领域，成为全国乃至国际上的先行者和优秀榜样。

2016年夏天，南京东路河南中路步行街入口建筑的大屏幕上，每隔几分钟就会播放一次“电信诈骗防范八法”。

上海的城市治理和公共安全管理以“精细”著称，被形容成“绣花针”式的管理模式。近5年里，申城在公共安全领域多头并举，既有让市民看得到摸得着的实事措施，也有制度供给的顶层设计规划，在破解该领域难题方面做出了扎实的探索。

智慧助安全

上海有许多老式居民区，住户多，人员流动频繁，对人口的管理、对盗窃等违法犯罪事件的预防和处置的难度都比较高。在这些区域，近年来，上海公安的高科技智能系统发挥了强大的保护作用。

在布局了智能系統的居民小区，一旦有人进入，门口的摄像头就会对该人员进行人像采集，通过面部生物特征识别，与后台中储存的小区实有人口信息进行对比分析。如果发现不是该小区常住的外来人员，信息就会再与警方的犯罪嫌疑人员数据库比对，如果相符，报警信息会立即推送至社区民警、巡逻民警的手机终端。其次，系统后台还开展数据模型分析，提取可疑情况。例如：某个外来人员一段时间内连续进入多个不同门洞、多个不同车库，或者在小区内长时间无端逗留。出现这些情况后，该人员的照片也会推送到民警的手机终端，民警将立即赶往现场盘查处置。

除了防盗，这套系统也能有效助力实有人口信息的采集维护，减少安全隐患，保证小区全体居民的安全。例如，如何及时掌握小区租住人员变动信息，怎样及时发现群租现象？上海公安的智能化系统通过数据模型分析提供了很好的解决方案：凡是已录入的人员连续两周没有在小区出现，或者未录入实有人口信息的人员一周之内连续三天出现在小区，民警会被提醒上门核查，及时登记变动情况;如果系统监测到连续两天超过六人进入同一间房屋，则被判断为有群租嫌疑，也会提醒民警上门处置。

这套智能装置还出现在小区的各个角落，靠着电子芯片，窨井盖丢失或移位、消火栓失压或故障、独居老人连续三天不出家门……民警都会收到报警。

交警在南京西路对违法驶入机动车道的非机动车进行执法。

消防是关系上海这座巨型城市公共安全的重要命题，尤其高楼，如何通过智能化手段，建设标准化、自动化的消防体系？上海在“浦西第一高楼”即位于北外滩的“白玉兰广场”进行了试点。

进入这栋大楼的每个人都必须持有一张IC卡。通过监测IC卡，智能定位系统能自动识别持卡人所在楼层及区域，精准监控各楼层人员数量及分布情况。一旦发生火灾，就可以在紧急情况下掌握了解人员疏散逃生状况，及时救助被困人员。人们还能通过扫描二维码，在手机上看到显示大楼结构和重要通道的电子地图。据了解，更先进的动态电子地图已在开发中。未来，访客只需扫码，就能掌握自己在整座大楼中所处的位置和移动轨迹，得到火灾逃生时的“指南针”。

据虹口公安消防部门介绍，楼宇智能定位系统、消防物联网系统、大楼空气监测报警系统和消防微信平台，构成了楼宇“智联3+1”消防管理模式。通过24小时动态监控、研判楼宇内消防安全状态，可以实现对火情的“早发现、早预警、早处置、早扑灭”。消防物联网系统，扮演着大楼火灾“报警员”、设施“巡检员”和巡查“监督员”的三重角色。正常状态下，通过信息传感与通信技术，动态采集、实时互联、有效整合楼宇内“水电气风”等状态信息，还可通过后台数据分析，实时掌握楼宇内设施器材完好率和故障异常频发点。任何一处装置发生异常，智能物联网手机App都会在第一时间发出报警信号，并将信息推送至物业消防管理员、微型消防站队员、消防设施维保人员的手机，实现第一时间定位火警区域、启动响应程序、督促相关人员到场应急处置。

除了治安、消防，在过去的5年中，上海市民已经在很多领域感受到科技创新带来的强大保护力量。

在信息安全层面，2016年7月正式运行的上海市反电信网络诈骗中心发挥了显著作用。该中心由上海市公安局会同上海市通信管理局、上海银监局、人民银行上海总部等通信、金融监管部门共同筹建，深度整合警社资源，建立了商业银行、通信运营商、金融清算机构和第三方支付机构联合入驻，防范、打击、治理一体化运作的实战机制，实现了对电信网络诈骗违法犯罪案件的统一受理、统一查询、统一封堵、统一查处。靠着这样的力量聚合，中心为公众和企业等组织避免和挽回了大量损失，上海市近一年来电信网络诈骗案件的情况在总体上实现了“案件接报数、人民群众经济损失数明显下降，破案数、抓获犯罪嫌疑人数明显上升”的“两降两升”。

这其实是上海公共安全管理的发展方向：不再以人海战术取胜，而是依赖高科技、智能化手段，实现治理的精细与高效。上海警方介绍，未来申城将以智能化安防体系和大数据应用、云计算、物联网、人工智能等先进技术和产品为支撑，实现研判多维、指挥扁平、处置高效的精准警务，使城市公共安全治理不断向“最有序、最安全、最干净”目标迈进，这也正是上海市委市政府提出的“要提高站位，面向全球、面向未来，对标国际最高标准、最好水平”的要求。

2018年上海市政府要完成的与人民生活密切相关的实事中，与公共安全相关的有：创建5400个社区民警微信警务室，为群众提供贴身公共安全服务;在部分区域试点布建118套智能安检系统，实现“全覆盖、非接触、不停留”安检;为100栋高层公房或售后公房、80个老旧小区实施消防设施增配或改造;组织全市居民小区开展1次逃生疏散演练;新建7个医疗急救（120）分站。endprint

治理靠法规，制度巧供给

近几年，申城在公共安全方面的法规制度建設供给，同样为人瞩目。

逢年过节、红白喜事要放爆竹，这被民众称为是“千年习俗”，但当这样的习俗与现代城市的公共安全治理相冲突，该如何处理？2016年1月1日，新的《上海市烟花爆竹安全管理条例》施行，给出了很好的答案。依照法规严格执行，上海不仅在节假日期间的火灾隐患下降，得到了干净的空气、宁静的环境，更重要的是得到了公众对公共安全治理的理解。在上海生活的人们，许多有这样的感受：虽然法规制度管得严，但是带来的是生活体验的提升、获得感的增强。

在烟花爆竹管理之后，2017年，上海在公共安全健康领域的“最严法规”三箭齐发，在道路交通、控烟和食品安全等领域，人们在这座城市的安全和健康，有了很高的标准来保障。

以道路安全为例，2017年3月25日不仅是上海新道交条例的实施日，也是上海交通大整治满一年的日子。上海政法学院教授章友德说，公众之所以会感觉道交条例的执法力度很强，很大的一个原因就在于新条例的执行不是从正式施行这几天才开始落地的，而是一年前就开始的交通大整治的延续。他认为，交通大整治以交通顽疾、最突出的问题为抓手，整治有成效，而且每一阶段都不断总结出了许多经验。

2017年9月，10名市人大常委会委员和8名市人大代表与食药监、城管等执法人员一起兵分两路，分别探访中山公园龙之梦和日月光相关卖场的餐饮企业。

这三部地方立法都特别注意了以问题为导向，都是为了解决相关领域中之前难以解决的问题。近年来，上海对食品安全领域都是不断加强重视程度，目前食品安全的保障机制已经基本建立，新的食品安全条例可以说是巩固了以往的成就。控烟条例把多年来未能做到的室内公共场所全面禁烟写入法条，这也是显著的进步。

把交通等公共安全管好的同时是否也能让民众的体验更好？上海市政府法制办主任吴偕林对媒体表示：道路交通管理事关千家万户，事关每个人的出行安全和畅通，这是一个切切实实的民生工程，因此在修订过程中提出了三个平衡，即：从严管理与科学管理的平衡、依法管理与便民服务的平衡、严格执法与规范执法的平衡。

章友德也指出，法治的建立，不只是对道路交通的参与者管得更严了，对执法者也做出了严格限制。对交警规范执法的监督投诉体制已经建立起来，公众不仅自身要守法，也有权利和义务监督执法部门依法行政。

上海在安全健康领域的三部“最严条例”采取了诚意“开门立法”的做法，用各种手段充分收集民众的各方意见，让利益群体有博弈的空间，尊重了公众的表达权。

以修订幅度达93.8%的食品安全条例为例，从确定立法意向，到正式纳入立法计划、着手修订，经历了大半年的时间。截至2016年12月16日，有67人（次）市人大代表通过电话、电子邮件、传真等方式反馈意见和建议，对条例草案提出了110余条意见和建议;各区人大常委会共举行代表联系社区活动273场，参与的市人大代表463 人（次），基层群众3454人（次），对条例草案提出了490余条意见和建议。

道交条例和控烟条例在修订的过程中，实行了上海市人大常委会副主任和市政府副市长共同负责的“双组长制”，针对重点条款，多次召开座谈会、论证会，从合法性、合理性和可行性三方面进行综合评估，期望条款的实施在社会上能达到最大化效果。

以控烟条例的修订为例，上海市人大常委会委员、教科文卫委员会副主任委员张辰告诉《新民周刊》记者，控烟条例从2010年的制订施行到修订，一直广受社会各界关注，上海人大因此特别注重在调研中广泛收集民意。仅问卷调查这种形式，他们就采取了三种途径。

而关于道交条例，上海市人民政府法律顾问、上海律师协会行政法业务研究委员会主任张鹏峰说，修订过程中，立法部门向社会公开征集意见，引起了广泛关注和争论。并且切实做到了让专家参与立法，针对立法中的热点难点问题组织了多场专家讨论会。“我参与了其中的很多场次，在会上，与会者的观点并不完全一致，大家畅所欲言，充分碰撞。”

一次次“最严格”而又“最有效”的立法和执法中，上海对于公共安全治理制度建设的经验也在不断积累成熟，并且在许多领域，成为全国乃至国际上的先行者和优秀榜样。endprint