“中国模式”民族优惠政策的人权优势及法制完善——以少数民族人权国际保护为基准的比较考察

刘吉昌 杜社会

（贵州民族大学，贵州·贵阳 550025）

一、 民族优惠政策作为少数民族人权国际保护措施的历史发展与内在逻辑

民族优惠政策在国内更多被视为一种族际政治平衡的措施，而忽略了其法律制度的重要本质，故国内探讨往往重在讨论其政治调整功能，而忽略了其法律上的正当性。但作为一项国际法律制度本质而言，民族优惠政策存在着一个曲折的发展、演变过程，经历了从被排斥到被有限承认，再到道德和法律上双重正当的价值逻辑演变。

以1948年的《世界人权宣言》作为国际人权运动兴起的标志，国际社会对少数民族权利保护先后经历了两个阶段：以“平等权+反歧视”为核心的一般保护阶段，及以“差别权利”为核心的特别保护阶段。二战期间少数族裔、移民等少数群体遭受歧视、压制和残酷迫害的人权灾难史实，促使国际社会考虑构建国际人权保护法律机制，以《世界人权宣言》为标志的系列国际人权保护法律文献随即产生。在这些法律文件中，“平等权”、“反对特权”等价值观念，成为基本价值标准。但因顾虑将“少数民族”写入法律所可能产生的“群体”政治风险，少数民族保持文化特征的群体诉求被否定，少数民族的权利保护附体于公民基本权利国际保护机制之下，故国际人权保护法律文献中，并没有出现“少数人”、“少数民族”等概念。

但显然，这种个体平等的权利保护模式并不能有效解决少数民族、妇女、智力发展障碍者、残疾者等群体性发展不利的问题，社会偏见、排斥、隔膜被视为这类群体发展失利的根本原因，作为一种补救措施，平等权保护的另一动态体系——反歧视法律制度得以产生。战后，联合国先后通过或制定了12个防止歧视的法律文献，包括《消除一切形式种族歧视国际公约》、《联合国消除一切形式种族歧视宣言》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《歧视就业及职业公约》等。反歧视法律制度的构建与推行有效解决了少数民族人权保护的基本技术问题：

其一，改变了前一阶段少数民族群体作为法律主体缺失的制度缺陷，有关民族、种族团体概念开始进入法律文本。如《消除一切形式种族歧视国际公约》第1条第4款明确使用了：“种族或民族团体”，该公约第2条第2款明确使用了“少数人群体”。

其二，明确规定了一般区别对待的族裔优惠政策是歧视行为，但基于特定群体不利地位实施的优惠则为合法。《消除（就业与职业）歧视公约》 （第111号公约）第一条、《消除一切形式种族歧视国际公约》第一条明确规定“区别（distinction）”、“排斥 （exclusion）”、“限制（restriction）”、“优惠（preference）”为四种基本歧视行为，但（《消除一切形式种族歧视国际公约》第1条第4款则规定对少数民族及种族实施的优惠如果是为了改善群体性不利，则不属于歧视，民族（族裔）优惠政策自此成为法律确认的措施走进人们视野。

一是少数民族优惠政策是置于少数民族是弱势群体的制度语境之下，对少数民族优待与智力障碍者、残疾者性质原理上并无不同，所谓“优惠”、“照顾”，实则或多或少带有社会强势集团对弱者的道德施舍，这一点使民族优惠政策一直难以割舍“污名化”特征。

二是对少数民族优惠政策是暂时性的待遇，是一种纠偏性行动，当少数民族发展与主体群体持平的时候，优惠待遇就应当停止。简言之，国家对少数民族群体发展，是没有法律上的特别义务的。

随着“平等+反歧视”少数民族人权保护模式的不断实施，其局限性明显：仅在有限的政治(仅限于个体政治，不包括群体政治)、法律领域，对经济、社会领域的权利平等及少数人群体文化上的特殊诉求无能为力。

此后，1992年联合国大会通过的《少数群体权利宣言》将少数人权利内涵进行了扩展：该宣言第1条“各国应在各自领土内保护少数群体的存在及其民族或种族、语言或文化上的特征”，确定了国家对“少数群体（M inority）”的积极保护义务，保护对象也从《公民权利和政治权利国际公约》的“群体成员（P ersons b elong to）”扩大到了“少数群体”；在义务方式规定上，采用了直接、肯定的规定，2.1条规定：在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人有权私下和公开、自由而不受干扰或任何形式歧视地享受其文化、信奉其宗教并举行其仪式以及使用其语言。第4.2条还包含了一项国家的积极义务：“各国均须采取措施（包括民族优惠政策），创造良好条件，以使少数者能够表现其特征，发展其文化、语言、宗教、传统和习俗。”宣言第4.5条进一步规定：“各国应当考虑实行适当的措施”，以使少数人个体“全面参与其国内的经济进步和发展”。至此，民族优惠政策获得道德和法律上的双重合法性，即，少数民族文化本身有其独特价值，国家有义务采取积极措施（包括民族优惠政策）促进少数民族经济、社会领域获得公平竞争地位，以确保其文化不断发展。至此，民族优惠政策实际上在不同领域形成了不同的判断标准：在民族文化等分立领域，国家对少数民族采取任何优惠的或者特殊保护和措施，都是国际人权予以鼓励的行为；而在就业、教育、公共职位竞争等共同领域，国家应采取优惠政策确保少数民族的实质平等，但不应超越合理之限度。

二、民族（族裔）优惠政策的不同模式及内容特点

合宪性审查，二是存在优惠政策实施不当的诉讼救济机制；（3）少数民族集体性保持差别文化身份的权利在宪法、法律中没有规定，但政府因实行所谓“多元文化”及“文化自由”公共政策，少数族裔的文化权本质上仍停留在“公民个体自由权”层面。

（二）欧盟模式。这种模式以欧洲一体化进程下区际少数民族人权保护和协作的产物。1994年欧盟通过的《欧洲保护少数民族框架公约》突破了《欧洲人权公约》对少数民族（national minority）一般权利保护模式，少数民族文化身份得到法律确认，少数民族特殊权利被纳入法律保护范畴，积极措施（族裔优惠政策）成为各缔约国履行这种国（区）际人权义务的必要手段。[5]2000年通过的《种族平等待遇指令》第5条规定：对族裔优惠的“积极行动”（P ositive Action） 不构成歧视，并要求成员国应及时将反歧视指令转化为国内法规，并设置了违规诉讼程序(infringement proceedings)对不作为的成员国进行督促。[6]如2004年奥地利、德国、芬兰、希腊和卢森堡等国就因未制定必要的法律法规来落实而被起诉到欧洲法院。[7]这些少数民族人权框架下的优惠政策，在入盟谈判、定期评估报告、制度内化（transposition）、特定少数群体（如罗姆人） 专项计划及评估等多种机制的作用下，得以贯彻实施。但因欧盟内部各国之间（英、法、德等“老欧洲”与新入盟国人权保护双重标准问题）及各国内部族群的复杂性，在一些民族主义较强的国家如法国、德国，遭到了消极的抵制，[8]但总体上，欧盟族裔优惠政策主要处于反歧视保护范式并正向差别权利范式转型阶段，少数民族群体在欧盟体内一些国家，实际上已经获得了法律或公共政策上的集体对待，如西班牙、意大利等国宪法承认少数民族集体地位，荷兰等国家通过对移民、少数民族等群体社会整体发展水平进行定期测量（S P V， sociale positie en voor z iemingenge b rui k allochtonen）而决定采取或停止实行优惠政策。[9]

（三）印度模式。印度建国之初为了促进种性制度等历史原因导致的落后群体的发展，而以宪法表列方式，对其实施特殊优惠政策，少数族群多作为“表列部族”（Scheduled T ri b es,简称S T s）或“其他落后社会阶层”（Other Bac k ward Classes，简称OBCS）而成为政策惠及对象。该政

在国际倡导之下，各国基于其特定民族（族裔）的特定国情，开始了民族优惠政策的实施实践，主要模式和内容特征如下：

（一）美国模式。这种模式以美国“肯定性行动”（affirmative action）实施为象征，[2]优惠政策适用对象主要为非洲裔、西班牙裔和印第安裔等，适用领域重点在高等学校录取、就业、政府工程承包等领域，主要内容包括：（1）在共同竞争领域实施纠偏性质的少数族裔优先录用录取、配额制优待等措施；（2）在公共资源配置和政府工程合同中倾向少数族裔，支持发展工商业，如《1977年公共工程就业法》 （the P u b lic W or k s Employment Act）规定政府工程项目必须预留10%给“少数族裔企业”（M BEs），[3]1982年《陆上交通援助法》要求联邦高速公路管理局的项目经费至少10%要流向“不利群体企业”（DBEs）；[4]（3）实施培训、辅导等措施，提升少数族裔在公共生活竞争力。主要特点：（1）在国家法律架构中采取了“去民族化”取向，宪法中没有“民族”、“种族”概念（即“色盲”宪法），族裔优惠政策实施路径依赖于反歧视法律制度的司法适用，其启动是基于少数族裔发展落后所导致的“不平等”实际情况，政治权利因奉行“一人一票”民主选举制度而不再予以特殊保障，宪法平等的关注重点在于公民个体权利与机会，族裔集团不具有法律地位；（2）族裔优惠政策在运行中接受司法审查，一是优惠政策接受因个案提起的策因主要对特定群体在公共职位、人民院议席、高等学校招生、公务员招录、就业雇佣等方面实行比例配额或职位保留，而被称为保留政策（R eservation P olicy），被学者评价为“纠正既往不公的勇敢尝试”。[10]印度优惠政策的特点：（1）优惠政策法理上主要应归属于反歧视法中的临时特别措施，少数民族（主要体现为S T s和OBCS）并非基于其族裔身份而是基于历史歧视与现实落后的原因而享受优惠政策，但其以宪法附表而实施的人民院议席和公共职位的比例配额制度，又使有关群体实际上获得了政治集团地位；（2）优惠政策借以运行的宪法和政治框架中拒绝了“民族”或“族群”概念，宪法中的“minority”近似于欧洲国家宪法中“少数群体”，并非必然属于优惠政策适用对象；（3） 优惠政策对象具有动态性，“社会落后阶层”的认定依赖一定指标体系，而指标体系的人为性质而成为优惠政策实施中争议最大的问题。

（四）中国模式。中国民族优惠政策以社会主义民族理论为基础，高度体现了“承认的政治”及民族平等，在宪法层面，公开承认民族的政治力量集团地位，民族利益、民族关系成为宪法、法律中的一项基本内容，有关各民族的政治地位、经济分配、文化权利等都作了具体的规定，并配套进行了制度安排。这种法律框架下的“民族平等”，不仅关切民族成员作为公民个体之间的权利、机会平等，也关切族际平等；既关切各民族政治、法律地位平等对待，也关切经济、社会、文化上的平等发展。因而，民族优惠政策的内容相当广泛，既包括政治领域的人民代表比例配备、公共职位保留，也包括经济、社会领域的民族身份优待，以及文化领域的特别保护措施。此外，借助民族区域自治制度而实施“少数民族”与“民族地区”的双重优惠也是中国模式的特色之处。

三、“中国模式”民族优惠政策的人权优势体现

（一）法律框架中“承认政治”的价值优势

近现代民主主义“过去400年来主要沿着两个承认形式发展：独立、自治之民族国家之间的平等以及个别公民之间的平等”，[11]但对与之关系密切的民族集团之间的平等，自由主义主导的民主政治多以自由、个体平等的名义加以拒绝，[12]因而，承不承认民族社团是不同优惠政策模式之间最为本质性的差别，也是是否实现族群民主及对少数民族进行切实权利保护的试金石。民主主义及人权保护历史证明，不赋予少数民族群体法律地位，其成效是有限的。民族优惠政策美、印模式建立在自由主义的基础之上，强调个体（公民）权利的优先性，而对民族集体赋予政治权利十分谨慎。美国信条构想的是一个由自己选择并对自己负责的个人组成的国家，而不是以民族社团为基础的国家，所以宪法对群体权利进行了坚决的抵制和拒绝。[13]欧盟模式作为区际人权推动的结果，其制度安排见长于国（区）际协作中对少数群体文化、语言特征的“差别权利”的重视，见诸于宪法、政治制度安排中的政治权利、集体身份的缺失，没有政治途径的保障，仅有经济、社会领域及“文化权利”的保障是难以为继的。中国模式则开宗明义地承认公民不同民族身份以及民族政治集团存在，并基于这种民族差异而进行了法理设计和制度安排，优惠政策在宪法层面以“民族互助”形式而存在，其宗旨不仅保障每一民族及成员在国家权力、资源、利益分享中的平等，而且还保障在未来发展资源和机会的平等共享。

（二）平等价值认识上的优势

几乎所有的民族优惠政策的制度机理都归因于对平等价值的追求，但在有关平等价值的定义上却有分野，体现在：（1）多样性文化身份基础上的平等还是无差别的公民身份基础上的平等。中国模式建立于多样性文化身份基础上的平等，而印度、美国模式是以所谓普遍或者中立性价值为基础展开法律和公共政策的构建的，实际上只反映了主流族群的价值观，少数族群价值观和文化认同被以自由平等的名义忽视甚至扼杀。[14]很清楚，这种“朦胧诗学”的民族问题解构确实有利于减少公众对基于族群差异的不公平意识，但生活的常识却告诉我们，宪法、法律对族裔色彩的忽略必然导致生活中的族裔色彩的忽略，乃至最后少数族裔文化身份的自我忽略。实践证明，这种曾经主流的族性模糊之路是一种历史错误。道理很简单，族性作为一种明显区别于他人的客观社会特征，承认之、尊重之、平等之才是和谐之道。“区分”并不必然导致冲突，人类既有的起因于“区分”的灾难和悲剧并非来源于“区分”本身，而是来源于“区分”后的不平等对待，以及这种不平等对待的不正义。美国族裔身份忽视的结果是，黑人等少数族裔在政治上受到挤压，担任公职比例低，更重要的是获得公职资格缺乏文化和公共制度的支持。[15]（2）群体平等还是个体平等。美国模式下,个人权利是生活的核心，是贯穿宪法史的主线，[16]个人竞争、权利平等是优惠政策的核心内容。但个人“自由”之下，是族裔群体的整体不平等，“监狱中的黑人男性要比上大学的多”便是这种自由主义的族裔平等的现实写照。[17]欧盟模式近年来因受欧盟进程积极影响，保障重点正从 “个人平等”向“个人与群体平等并重”转型，群体平衡成为公共政策的关注重点。在这个问题上，印度与中国具有某些共同特征，为了保障各群体之间获得必要的机会，在群体平等与个体平等平衡上倾向前者，当然也导致个体平等在某些场合下受损，但从印度保留政策运行及平权效果来看，与中国民族政策是有根本差异的。

（三）人权保护真实性优势

美国模式明显存在着制度设计缺陷，该模式在宪法、政治制度的“去民族化”安排，导致有关少数民族的弱势地位改善只能借助于“反歧视”制度来进行，但这种方式主要保护个体平等，而且其有效性也主要表现在直接歧视防范功能上，在采取纠偏行为或积极措施时则明显有困难：首先，民族因素的区别立法（classification)难以逃过严格的合宪性审查[18]，严格审查基准（the street serutiny test）在“肯定性行动”中的适用，导致但凡涉及族裔区分立法（classification)都逃不过判定违宪的“致命缺陷”；[19]其次，族裔优惠政策是以就业、入学、公共职位等领域结构调查为依据，而这种结构调查又必须基于“族裔”身份进行，又显然和宪法“色盲”价值冲突。[20]所以，美国模式本身存在制度悖论与价值冲突，决定其在调整族裔关系中的乏力，也注定了“肯定性行动”的历史宿命。

印度模式的可运行性缺陷在于优惠群体对象争议上，印度模式原理是扶持“弱势群体”，必然要求对有关“弱势群体”——在印度主要表现为“落后阶层”——进行认定的制度安排，这种识别不同于中国的民族识别，前者主要表现为一种主观判断的行政认定，而后者主要表现为一种身份继承和文化认同，前者分歧较大，后者分歧较小，这就导致了印度的可操作性要低于中国。如1953年由克·卡拉卡尔(K.Kala k er)领导的委员会建立的认定指标，2399个种姓（约占印度人口约40%）被纳入“落后阶层”。[21]但最后因指标争议太大而被政府放弃，从而导致有关优惠对象认定上由各邦自己决定，而各邦为了利益而不断在保留比例上实施“寻底竞争”，北方邦保留比例曾达到了67%，中央邦最高曾达到87%。[22]但即便今天，印度社会仍不同程度存在“努力成为弱势群体”奇怪现象。其次，将民族优惠政策归纳在“弱势群体”体系，本身如前文介绍过的，难以解决与生俱来的制度“污名化”，道德上也缺乏正当性。

欧盟模式（这里不包括前文所言的民族主义恒强国家）近年来的转型表明，其制度安排在运行技术上具有类似中国特征，因而可运行性与中国模式接近，表现在：民族身份识别制度（欧盟表现为少数群体登记制度）、实施特定少数民族专项计划，并基于族裔身份的发展结构数据实施优待或不优待，制度运行简便、顺畅。总体而言，国际少数人“差别权利”提出和少数人人权保护的不断发展，建立基于族裔区分的公民身份体系成为保障少数人权利，特定条件下实施特别措施的基本条件。

（四）人权保护的制度版本及代际发展优势

美国模式实际上仍处于国际人权保护第二代即“平等+反歧视”保护阶段。其宪法设计中的“去政治化”缺陷导致在少数人权利问题上没有达成合法性的全民共识，其国家倡导的自由主义价值使有关优惠政策道德性问题缺乏全民认同，道德合法性没有得到有效彰显，这就是为什么那么多“反向歧视”案件在美国反复上演，而中国民族优惠政策深度、广度远超美国的情况下，却很难在公众场合听到反对之声。此外，从国际社会提出少数人“差别权利”保护之后，美国在这方面表现仍是消极的，少数民族人权保护的正义、价值被美国自以为是的价值观吞噬、淹没，可以断定，美国少数族裔“事实平等”的真正实现还道路遥远。

印度模式的法律机理和美国近似，仍处于国际人权保护的“平等+反歧视保护”阶段，但其社会风险显然要比美国模式高，表现在：一是优惠政策因道德合法性全民认同缺失及与国际人权保护价值的背离，而变得“污名化”；二是特定群体集团性对待加上优待群体身份认定的摇摆不定，极易诱发社会分歧和冲突，1990年爆发的反保留政策大骚乱就是例证。[23]

欧盟模式整体处于国际人权保护第二代向第三代过渡阶段。主要风险体现在其不彻底和不稳定上，欧盟区际人权框架对少数民族差别权利的承认但并未相应推行一体化的身份确认，目前只在特定情况下和对特定群体（如罗姆人） 进行，再加上政治上对少数民族集团地位的否认，这些因素导致优惠政策还没真正形成稳定的制度基石。

在价值追求上，“中国模式”作为“承认政治”的践行者，通过对少数民族（包括个人和集体）政治上开放和公共制度的支持，为优惠政策所追求的价值目标实现提供了政治和宪法保障；在文化保护上，“中国模式”始终不渝地强调“差异性”共存和多样性保护，契合国际人权“差别权利”保护趋势；在人权保护真实性上，“中国模式”优惠政策是目前世界上最具有操作性且争议性最小，且真正得以实施的模式，基于国际人权对少数民族“差别权利”的强调，大部分国家必须重返一项基础性工程，即对国内少数民族的身份识别，我国该项工作建国之初便初步完成且付诸实施。

四、“中国模式”民族优惠政策人权优势如何延续：法制完善与政策建议

“中国模式”比较视野的最优结论并不意味其完美无缺，针对我国少数民族优惠政策在规则体系、制度技术，以及实际运行中的问题和不足，建议从以下几个方面来建设和完善。

（一）加强“民族”因素的立法监督，建立优惠政策的立法保留制度

从我国对少数民族权利保护与权利优惠的不同领域来看，政治领域、文化领域的保护方式和优惠措施已经施行几十年，且一直以来稳定运行，也得到了广泛的社会认可与支持，对此，我们继续保持这两个领域的政策措施稳定。近年来争议比较大、矛盾比较集中主要在社会、经济领域，以及民族个体成员直接竞争的事项上，这两个领域调整事项繁多，常常直接涉及不同群体之间的个体竞争和经济利益，所以，一旦公共政策调整不当，就容易激化矛盾。但现实之中，有关少数民族优惠政策因制定主体广泛，立法监督程序空泛，导致优惠政策繁多，彼此冲突和矛盾现象常见，也导致了个体成员之间的不公平感，因而设定一定的“民族”因素区别立法的监督程序，并将民族优惠政策重点事项纳入立法保留范畴极其必要。少数民族优惠政策涉及到我国公民的基本权利（平等权） 问题，我国《立法法》对此没有做出明确的规定，在有关“民族”因素区别立法的司法审查未建立或不适宜建立的情况下，完全无法约束“优惠政策”乱象滋生。因此笔者建议，应将“优惠政策”的制定主体的层次进行必要的限定。一般情况，有关是否实施少数民族优惠政策，以及优惠的条件和时间限度等原则性问题应纳入《立法法》第8条保留事项，由法律加以规定；在没有制定法律情况下，适用《立法法》第9条规定；在具体的优惠方案制订上，除了民族地区之外，只能由省（部）级以上立法主体制订，改变当前“政出多门”情况。

在有关优惠政策制定及其他有关立法程序上，应实行严格的程序监督，主要体现在两个方面：一是应建立立法程序中的有关“民族”因素区别立法的“专项”审查制度，在中央层面，有关的优惠政策（包括政府制定的）应交付全国人大的“民族委员会”进行专项审查，并提交报告最终由人大或常委会决定同意或不同意；在地方，省域内类似职能统一由省级人大的“民族宗教事务委员会”专门委员会行使。其次，严格完善立法听证程序，有关基于“民族”因素的优惠或取消优惠的立法和政策都必须经过听证程序，并对听证人员民族身份和构成等条件做出必要的要求。

为了防范地方层面或具体负责机关、部门的不积极制定、贯彻、落实优惠政策的“不作为”情况，应建立由全国人大相关工作组织牵头的定期立法、执法监察制度，对应优惠政策制定、落实进行监督和问责，对民族地区的立法人员，进行积极的立法培训和立法指导，使有关对少数民族的国际国内法律、政策得以真正贯彻、落实。

（二）建立各少数民族共同领域的发展监测制度

我国民族发展不平衡不仅表现为“民—汉”之间的不平衡，同时也表现为“民—民”之间的不平衡，以教育为例，回、朝鲜、纳西等十几个民族每万人拥有的大学生人数已超过了全国的平均水平，而几个比较落后的少数民族大学生拥用量不及汉族的一半。在这种情况下，如果仍然实行统一口径的少数民族优惠政策，显然不公平。因而，有必要学习欧洲国家建立少数民族发展监测制度，根据各个少数民族的发展不同情况，实行不同口径的优惠政策，发展和汉族持平或已经超过汉族的，可以不实行优惠政策。这一工程的监测重点主要应放在获得公职（公务员、事业单位职员、国有大中型企业雇员）、教育、就业、职业技能结构、从事工商业情况等几个方面。在监测数据构建工程中，应特别注意区域性的少数民族数据构建，既要注意全国范围的各少数民族发展情况，也要注重地区性发展不平衡情况。比如土家族全国总体发展情况较好，但在贵州发展极端滞后，那么，可以考虑制定区域性的优惠政策。各少数民族优惠政策的发展监测是一项基础性工作，它是否实行优惠政策，以及实行不同的优惠政策的客观依据，也是我国优惠政策迈向科学性的一个重要开端。

（三）完善反歧视诉讼制度，强化民族优惠政策的司法监督

应该看到我国司法在整个国家政治系统中，其功能和作用是非常有限的，表现在我国没有合宪性司法审查制度，司法机关没有立法监督权，再加上诉讼机制的不完善和实践中整个司法的“消极”态度，实际上，中国立法权监督还是有待解决的问题。民族优惠政策的不合理主要表现为立法权力的监督问题，在权力制约框架中的司法失守应通过诉讼机制的畅通，也即个案监督的形式来补全、发挥司法监督功能。但目前，我国没有出台《反歧视法》，有关民族优惠政策的是否合理、歧视评判标准，及相关的证据制度和证明标准等等问题都仍未得到解决。英国、美国以及欧洲国家在这方面已经具备了系统的、完善的反歧视法律制度，成为制约、促进优惠政策更加科学、合理的有力手段，为此我们应学习、吸收、采用。

（四）优化优惠政策的措施体系

首先，根据不同领域特点实行不同的优惠政策。在政治领域的代议机关代表问题上，我国的既有比例代表制度安排已经得到了广泛认可，但在领导干部、公共职位这方面因近年来我国人事干部制度转型，而没有及时进行制度对接，在很多地区出现了少数民族入职比例不足的问题应予重视。[24]特别要强调的是，公务员录用根据《公务员法》的规定仅仅在民族自治地方实行优惠政策，这一规定与《民族区域自治法》及其配套的规定是抵触的，事实上也不合理。其次，我国国有大中型企业和事业单位录用中，也没有民族优惠政策的规定，这两个领域不仅仅是就业问题，而且是公民国家事务参与的直接途径，没有合理比例的各少数民族代表，会弱化少数民族国家认同，建议增设。总体来说，在政治领域，应强化优惠政策的刚性标准，充分体现平等与公平。代议机关代表、少数民族干部配备实行配额制不会引起争议，是最优选择；在少数民族公务员录用、事业单位和国有大中型企业聘用中，可实行合理的加分、同等优先等措施，严重失衡时，采取配额制。

其次，在社会、经济领域，应保持适当“自由主义”色彩，在通过市场竞争，各少数民族没有产生严重或长期失衡情况下，可不予考虑立即采取优惠政策；在采取优惠政策过程中，也要体现优惠措施的最优化。在优惠措施方式上，对民族地区的优惠政策优先于直接对少数民族的优惠，对群体的整体优惠优先于个体优惠；实行就业培训、竞争力强化，促进和提高少数民族对公共生活的有效参与的间接优惠优先于给予机会或利益的直接优惠；民族身份作为参考因素的优惠优先于同比优先、加分录用录取优惠；通过财税、信贷措施产生的就业雇佣、创办企业等市场导向优惠优先于国家直接给予少数民族的政策优惠；配额制一般慎用，仅作为各种促进措施均告失效，或少数民族发展已严重结构失衡情况下的特别补救。

最后，需要强调民族优惠政策的动态性，优惠政策的目的是保障各民族获得平等机会以保证各自特征的存续和发展，其现实依据是各民族的发展不平衡或滞后，当这一情况经过优惠而不存在情况下，优惠政策就应及时停止和调整，切忌演变为一种身份利益。目前我国一些少数民族整体的发展情况已经超过了汉族及全国的平均水平，可对其不再进行实施优惠政策，但其政治、文化方面制度安排应予保障。此外，我国现有的很多优惠政策是借助民族区域自治制度而加以实施的，但随着我国城市化的不断推进，越来越多的少数民族涌入城市而呈散居化，原有的依托于民族区域制度的特别保护模式实际上面临着功能失效的问题，而事实上，对少数民族文化等特征冲击最大的并非民族地区，而是散居在城市中少数民族，因而，我国民族优惠政策及特殊保护重点应随这一现实国情变化而有所调整。

（五）制定《国家促进地区发展平衡法》，破解族际发展失衡

中央与地方、地区与地区之间的关系是宪法调整的一个重要内容，我国少数民族平等发展问题既表现为民族之间的问题，同时也表现为地区之间的发展失衡问题。我国大多数少数民族居住在西部，而西部又总体处于发展滞后状态，因而，通过制度设计改变地区之间的失衡是一种现实国情下促进各民族平等发展最有效途径。应该看到，我国当前的东、西发展失衡既有历史、地理、文化、民族等原因，也有现实中的政治、经济方面不对等的制度性原因，西部提供劳动力、资源和原材料，东部发展工业、商业贸易、教育科技文化，再加上我国中央对地区发展的不同规划和定位，这样的制度安排不可能产生东、西部的同等发展，如果不从制度安排、法律措施上加以矫正，东、西发展失衡将进一步加大，从而阻碍各族人民对社会发展成果的共同分享。因此建议制定《国家促进地区发展平衡法》，保障西部地区在国家发展中的共同分享、优先倾斜，在国家转移支付、产业布局、基础建设、人力保障、文化扶持、教育投入等方面，获得必要甚至优先与东部地区的份额，从而改变当前西部少数民族整体处于发展滞后落后的状况。

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[11]（加） 詹姆斯·塔利，黄俊龙译.陌生的多样性：歧异时代的宪政主义[M].上海：上海译文出版社，2005：15-16。

[12]C h ar les t ay lo r，the pol i t i cs o f r ecogn i t i on,i n ph i losoph i c a l ar guments,h arv e rd un iv e r s i t y p r ess，1995,pp.233-234.

[13]A l ai n-G.Ga gnon a n d Ja mes T ull y,Mult i n a t i on a l D emoc ra c i es,Ca m brid ge U n iv e r s i t y Pr ess,2001,p.29.

[14]I ri s M ari on Y oung, P ol i t y a n d Gr oup Diff e r ence:A Cri t i q ue o f the I d e a l o f U n iv e r s a l Ci t iz ensh i p,E th i cs,V ol.99,N o.2,1989,pp.205-206.

[15]（美）迈克尔·沃尔泽.正义诸领域：为自由主义与平等一辩[M]褚松燕，译.译林出版社2002年版.

[16]（美）路易斯·亨金、阿尔伯特·J．罗森塔尔.宪政与权利[M]郑戈等，译.生活·读书·新知三联书店，1996.

[17]姬虹.“司法对于我们少数族裔从来就不是平等的”[J].世界民族.2006，(4).

[18]杨芳.论美国少数族裔人权的平等保护[J].四川民族学院学报，2012，(1).

[19]G e ra l d G unthe r F o r ewo rd:I n se ar eh o f E v ol vi ng D oct ri ne on a C h a ng i ng C ou r t:A Mo d e r f o r a N ewe r Eq u a l Pr oteet i on,Harvard La w R e vi ew,1972,V ol.86.

[20]N a th a n G l az e r.Af f ir m a t iv e Di sc ri m i n a t i on:E thn i c I ne q u a l i t y a n d P u b l i c P ol i c y.N ew Y o r k:B a s i c B oo k s，1975，p.31.

[21]参见S M WI TT E N,C ompens a to ry Di sc ri m i n a t i on i n I n dia:Af f ir m a t iv e A ct i on a s a Me a ns o f C om ba tt i ng C l a ss I ne q u a l i t y,21 C olum bia J ou r n a l o f Tra nsn a t i on a l La w(1982).

[22]郝时远.印度构建国家民族的“经验”不值得中国学习——续评“第二代民族政策”的“国际经验教训”说[J].中南民族大学学报，2012，(6).

[23]高鲲.印度的保留政策和种姓矛盾[J].南亚研究.1992，(2).

[24]李顺宝，沃俊霞，司文君.黑龙江省培养选拔少数民族干部情况的调研报告[J].黑龙江民族丛刊.2013，(1).