立法不作为的存在逻辑、识别困难及认定依据

代水平

（西北大学法学院，陕西 西安 710127）

2018年2月14日，美国佛罗里达州帕克兰市发生了枪击事件，死伤数人，数千民众游行抗议，要求政府及立法机构有所作为，阻止校园枪击事件的接连上演。多年以来，美国民众关于“禁止售卖突击步枪”的呼声很高，但是，受美国全国步枪协会等政治团体的游说和压力，美国从联邦到地方的立法者对控枪的诉求置若罔闻，舆论认为，此乃典型的立法不作为①。关于立法不作为问题，韩国、日本、德国等国的学者早在20世纪初就开始研究，并且司法实践中有多个判例，如发生在2002韩国的“平均工资案”[1]，再如日本的“恢复在宅投票制诉讼案”和“议员定数不均衡违宪诉讼案”[2]。在我国，早在2003年便有了全国首例公民起诉政府行政“立法”不作为案，虽然原告最终没能赢得这场官司，但该案引起人们对行政立法不作为的重视和思考②。众所周知，私人主体的行为有勤懒之别，公共权力的行使亦有积极和消极之分，通常冠以“作为”和“不作为”之称。前者可表现为秉公为民的积极履责行为，或者滥用权力戕害民权的乱作为，后者则意味着权力行使的怠惰。与“乱作为”相比，人们对“不作为”的关注不多，殊不知其危害也很大。从权力类型的角度看，司空见惯的是“行政不作为”、“司法不作为”，“立法不作为”较少谈及，人们甚至对“立法不作为”的存在真伪都莫衷一是。立法不作为究竟是否存在？其识别存在哪些困难？如何进行具体认定？本文就此问题，略陈己见。

一、立法不作为的存在逻辑

明确的概念界定是判断一个事项逻辑存在的前提。何为立法不作为？在立法上，几乎没有哪个国家在法律文件中对其予以明确界定，更多的是学理上的探究。在美国，习惯于称“立法不作为”为“立法怠慢”，在德国和我国台湾地区叫“立法怠惰”。所谓“立法怠惰”,“应系指宪法课予立法者立法或修法的义务,立法者无正当理由而不履行该作为而言。”[3]；类似地，我国学者杨福忠把立法不作为界定为“作为代议机关的国会、议会或者人民代表机关，依据宪法有立法义务，但却基于种种原因而不予履行的行为。”[4]由此可见，立法不作为概念本身很简单，顾名思义，就是立法机关不积极履行立法职责的行为。20世纪初以来，“立法不作为”在各国的法律治理中普遍存在，也是立法理论中一个不容回避的重大问题，但关于其存在真伪依然争论不休。问题的科学回答既需要从理论层面进行逻辑推导，也需要从实践层面进行具体考察。

（一）立法裁量的客观存在

经济基础决定上层建筑，法律滞后于社会生活是客观规律。从某种程度上讲，任何国家的法律均存在一定的滞后性。换句话说，立法供给永远赶不上立法需求，供不应求是常态，如果把这种情况称之为“立法不作为”，则过于严苛且很不合理。科学的态度是需要给予立法主体以考虑和选择的自由，即所谓“立法裁量”。权力行使一旦有了自由裁量，就容易出现“公说公有理婆说婆有理”各执一词的局面，这就为立法不作为的判断带来天然的困难，当然也是立法不作为存在的一个重要逻辑。实践中，不少法律法规迟迟不出台或者不废止，遇到的首要问题便是对立法时机的判断，而立法时机是否成熟的判断通常是富有争议的。典型示例如下：第一，我国房地产税的立法。此法的立法进程较为缓慢，主要是因为其牵涉的面比较广,有关方面对此比较慎重③。第二，个人信息保护法的制定。据统计，我国目前已出台涉及个人信息保护方面的法律、法规将近70余部，另外还有不少部门规章和地方法规。但是，这些碎片化的立法难以撑起保护个人信息的大伞。制定专门的个人信息保护法律历经多年，却仍然难产④。第三，《民间文学艺术作品著作权保护条例》。1990年颁布实施的《著作权法》第六条明确规定“民间文学艺术作品的著作权保护办法由国务院另行规定”。有关部门多次启动民间文学艺术作品保护办法的制定工作，但至今二十余年过去了,关于民间文学艺术作品的著作权保护办法依然未能出台⑤。以上种种确有争议的立法事项，事关错综复杂的利益关系，导致立法裁量的客观存在，此时的立法不作为不可避免，其存在也有一定的正当性。

（二）维护既得利益

法律是利益的调节器，立法关涉到利益的初始分配。不容否认的事实是，各国的立法都不同程度地受到利益集团的影响。上文提及的关于美国控枪的立法难以在国会获得通过，与美国全国步枪协会等政治团体的游说和压力关联极大。在我国，一些部门和地方政府出于自身的利益考虑而导致的立法不作为现象也确实存在。最为典型的的是公路收费、环境立法。以公路收费为例，《中华人民共和国公路法》早就取消了养路费的征收，规定“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定”，但具体实施办法十几年来一直未见。倒是在2004年发布了《收费公路管理条例》，2015年交通部就该 《条例》向社会征集修订意见，核心依然是收费将持续较长时间。之所以通过依法征税筹集公路养护资金的具体实施办法迟迟不能出台，最直接的原因是我国公路处在大规模建设时期，建设、养护的资金需求巨大。那么，需要追问的是，资金缺口过大的原因是什么？各省市公路的规划与建设是否科学合理？公路建设、养护的成本有无大幅度缩减的可能？多起交通厅局长因贪腐而落马意味着什么？在信息化较为发达的的今天，为何公路收费站依然在招收大批不必要的收费人员并因此而形成巨额人工成本？所有上述情形均与部门利益密切关联，如此，让交通部门主导出台相关税收征管办法，自然会一拖再拖，不作为是他们的明智选择。类似地，在环境立法领域，同样存在为地方利益相互争权夺利的情况。有研究者指出，“地方环境立法一面世就被烙上了深深的地方立法保护的印记。长江流域各省市无序发展给长江生态环境带来巨大威胁即是典型例证。”[5]

（三）集体行动困境

法律是公共产品，立法是典型的集体行动。立法部门的立法活动最终落实到具体的立法者手里，立法者的“理性人”角色会导致工作中的主观惰性。根据美国学者R·肯特·韦弗（R·Kent Weaver）的观点，决策者的动机有3种，即追求好评、追求合理性政策和回避责难。经过大量的数据统计实证研究之后，他发现决策者通常并不是追求好评最大化的人，而是追求责难最小化的人，在想要获得好评、政策合理性和回避责难之间，决策者更优先考虑选择回避责难的立法模式[6]。我国近一两年来网约车发展速度很快，亟需规范。但是交通部等相关部委出台了一个指导性的管理办法，具体管理规范由各省市根据实际情况自行制定。但是实际情况是，各省市出台规范时在一定程度上存在着“回避责难”的情况。据粗略统计，北京、上海、天津等133个城市已公布出租汽车改革落地实施细则，如果以设区的市的数量为依据，意味着还有一多半的城市尚未出台具体实施细则⑥。从部分城市已经出台的实施细则和尚在征集意见的情况来看，立法者处于想要实现多重目标但又试图回避责难的困境之中。地方政府一方面要维护既得利益、保证社会稳定；另一方面，又要回应社会需求、解决群众出行难问题。类似的处理“改革、发展、稳定”的棘手难题还有很多，立法部门在集体行动困境面前，往往把怠惰拖延作为不得以的“明智”选择。

（四）“非法治”方式的效率偏好

法律的滞后性要求公共权力在应对社会的秩序需求时，需要一定程度的灵活性，这种灵活性集中体现在用政策暂时替代法律，政策既可表现为较为宏观的宣示与倡导，又可表现为具体的规范性文件。在法治传统较为缺失的国家，尤其像我国这样有较强政治动员能力的国家，政府对 “非法治”方式的效率有着特别的偏好。长期以来，存在着一种以国务院或者以各自办公厅的名义，通过联合发文或合署重要文件、决议和意见来部署有关工作的工作方式，往往可以在短时间内实现目标。正因为如此，使得立法机关放松了自己的工作任务。具体以打击非法出版问题为例。改革开放以来，我国书报刊和影视音像市场乱象层出，违法不断。针对此，从1987年国务院发布《关于严厉打击非法出版活动的通知》开始，此后多年发布过多个类似文件⑦，最高院、最高检也发布过相关“通知”⑧，严厉打击，成效显著，但问题仍然严重。诚然，重典治乱，非常重要，也很必要；而且，从某种意义上说，这种“非法治”方式更有效率，能够在短时间内取得较好效果。但是，如果从制定法律入手，加大立法投入，尽快完善相关法规，建立“法治”方式的长效机制，就有可能从根本上解决出版领域中的顽疾。

（五）立法能力不足

能力不足自然会导致行为懈怠，在任何人类活动中均有体现，立法内容的确定需要用智慧来对利益进行合理的分配与平衡，立法程序的履行需要用耐心来对各方利益诉求进行理性回应，立法技术的运用需要熟练语言运用和体例安排，所有这些均需要立法者具备较高的素养和能力。客观来讲，导致立法不作为的一个重要原因是立法能力的不足，这种情况下，不是立法机关主观上不愿意立法，而是客观上缺失相应的立法能力。具体表现为：一是不能较好地把握立法需求，二是不能开展广泛的立法调研、立法论证，三是难以起草较高质量的法律草案，四是立法技术跟不上，即便立法，重复和抄袭的成分很大。造成这些情况的原因主要是绝大多数立法机关在机构、编制、人员方面存在较大缺口。如我国新获准立法权限的设区的市很多处于“三无”状态，即便有了法制工作委员会等机构，但配置的工作人员往往并无直接的立法工作经验，立法能力短时间内难以提升。部分地方实际上有立法需求，但相关地方性法规的出台缓慢，与立法能力不足直接相关。

二、立法不作为的识别困难

立法不作为的概念说来简单，立法实践中的不作为现象也是客观存在的，但是，真正识别起来并不容易，这也是对立法不作为的存在逻辑持否定态度的一个重要原因。具体来说，导致立法不作为识别困难的原因主要有以下几个方面。

（一）立法不作为的责任边界难以明确厘定

一般认为，立法不作为的构成要件首要的是立法部门负有立法义务或者说承担立法责任，而立法责任的边界通常难以明确厘定。任何国家立法权的行使均需要适度分权，既有中央立法权与地方立法权之分，也有立法机关把部分立法权限授予行政机关，特别是20世纪以来，各国的行政立法占据重要地位。以我国为例，全国人民代表大会及其常委会、国务院、国务院各部门、地方人大及其常委会、地方政府均有立法权限，每个层级的立法主体均享有特定的立法权限。社会事务的繁杂及立法语言本身的不周延导致立法责任的划分很难明确具体。以中央立法和地方立法的权限划分为例，依据《立法法》、《地方组织法》等规定，地方性法规除了执行法律、行政法规的规定而制定具体规定的事项外，再就是针对地方性事务来制定地方性法规。但何为“地方性事务”则没有进一步明确；再以地方人大和其常委会的权限划分为例，根据《立法法》第76条之规定，“本行政区域特别重大事项的地方性法规应当由人民代表大会通过”，但何为“特别重大事项”同样语意不明；2015年新修订的 《立法法》进一步扩展了地方立法权限，所有设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”，学界对这几个方面的理解产生了诸多疑问，立法实践中，也存在把握不准的疑虑和突破上述规定的实例。总而言之，立法责任的不明确，必然会导致立法不作为的识别困难。

（二）立法不作为的条件判断容易各执一词

法律不是凭空产生的，必须以一定的社会条件为基础。正如马克思所言，立法者只是在表述法律。在立法过程中，理想的状态是在具备相应的社会条件时，适时制定、修改乃至废止相关法律。但是，实际情况是，人们对立法条件的判断特别容易见仁见智，发生分歧十分普遍。在这种情况下，立法者很有可能以不具备立法条件为由，怠于履行立法责任。以我国环境保护领域的立法为例，《固体废物污染环境防治法》第四十九条规定“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定”，但是各地很少有关于农村生活垃圾污染防治的地方立法。究其原因，很重要的一点是对立法条件是否具备的判断，包括农村生活垃圾污染防治的必要性及可行性的争议。必要性需考虑农村生活垃圾污染的危害及严重程度，可行性需要考虑环境污染的执法安排及污染防治责任的分配。所有这些很难制定整齐划一的标准，且与特定地区的经济发展水平及人们的环境保护意识密切相关，是否具备立法条件很大程度上是人们的主观判断，在各执一词的情况下，自然难以对立法部门是否存在立法不作为做出判断。

（三）立法不作为的行为认定存在较大困难

立法不作为不可能是永远不作为，实际上是一种暂时懈怠的状态，因为没有哪个国家的立法机关宣称对某一领域的立法将是永远搁置的。一般认为，立法程序包括法案的动议与准备、提出、审议、表决和公布等诸多环节，每个环节又可细分为多个步骤，如动议与准备包括立法意见征集、制定立法规划等，审议通常会有不同主体、不同层级进行多次审议。那么，当立法部门针对某一领域的立法已经进行了其中的一个环节，但是在这个环节上停留很长时间，由于客观条件的限制或者立法技术暂不成熟，导致相关法案迟迟不能通过施行，使得在这方面无法可依，这能否算作立法不作为？的确难以认定。此外，在我国当前的立法体制下，“党的领导”与“人大主导”的关系处理仅有原则性意见⑨，有不少具体问题并没有明确规定。有一点可以明确的是：党领导立法，党针对某些领域的立改废有了指导意见后，立法机关必须不折不扣地执行，但在具体的地方立法实践中，当立法机关提出有关立法规划或者动议后，如果作为省委、市委副书记的省长、市长或明或暗地作出暂且不议的指示后⑩，相关立法长时间搁置在那儿，这种行为能否算作立法不作为？

（四）不作为行为与损害之间不存在直接的因果关联

判定一个行为是否存在的法律意义核心在于该行为是否给相关主体造成损害，如果某个行为不会给他人造成任何损害，则判定其存在似乎没什么必要，这里的“损害”可以是实际遭受的物质或精神损失，也可以是某种需求得不到满足。据此，判定立法不作为时也应该考虑是否给相关主体带来各种损害，以上文中提及的农村生活垃圾污染环境防治为例，如果立法机关不制定“农村生活垃圾污染环境防治办法”，不会给任何主体带来损害，则认定立法不作为没有意义。实际情况是，如果立法机关不积极履行立法责任，必然会给部分主体造成损害，如村民任意倾倒垃圾，会遭受恶臭、细菌传播、村容脏乱差等损害。再以上文中提及的民间文学艺术作品保护为例，如果不完善相关立法，则可能造成权利受到侵害而难以维权的局面，即便没有损害的发生，也可能导致民间文学艺术作品难以传承。以上种种“损害”，均与立法不作为之间不存在直接的因果联系。正是由于立法不作为与损害结果之间不存在直接的因果关联，导致人们一方面对立法不作为的存在逻辑产生怀疑，另一方面，即便承认它的存在，也会认为立法不作为的识别十分困难。

三、立法不作为的认定依据

立法不作为的理论与实践大体上起源于20世纪初，百余年来，人们对其存在的逻辑尚有怀疑，更是因为其识别困难而没有确定其认定依据，以至于在责任承担、规制方式等问题上纷争不止。但总的发展趋势是立法不作为逐步受到学界重视并加以肯定，也得到了实务部门的积极回应。理论方面，20世纪初期法国学者莱昂·狄骥对传统公法理论总是将“责任”同“过错”联系在一起的做法提出批评，认为现代国家应该实行无过错的归责原则。他的学说对法国司法实务产生了很大影响，最高行政法院在多个判决中都要求国家对立法侵权行为承担赔偿责任[7]。实践方面，从部分国家针对个案作出的判决可以看出，立法不作为愈来愈受到重视。典型的如上文提到的发生在日本的“恢复在宅投票制诉讼案”、“议员定数不均衡违宪诉讼案”，发生在韩国的“平均工资案”以及我国首例公民起诉政府行政“立法”不作为案等。

可以预见，随着立法不作为理论探究的逐步深入和立法实践的不断发展，立法不作为这种特殊公权力行为的运行终将被纳入法治轨道，这就意味着我们不仅要正视立法不作为的客观存在，还要在其识别确有困难的情况下，最大限度地明确其认定依据。关于立法不作为的认定依据，学理上可以简单概括为立法机关负有立法义务或责任且有不作为的行为，但是从依法规制立法不作为的角度看，以下四个条件缺一不可。

（一）负有明确的立法责任

立法机关承担立法责任是顺理成章之事。从宏观层面来看，没有哪个国家的立法机关怠于行使立法权，立法权作为权力的重要分支，一般都会积极行使，但是，从微观层面来看，特定立法主体针对具体问题的立法确有不作为之存在。要判定立法不作为的构成，首要的是看立法机关是否承担明确的立法责任。立法责任一般都在各国的宪法、立法法中予以规定。实践中，造成立法不作为的一个重要原因是立法责任的界定不太明确，正如上文中提到我国的一些情况，地方人大和其常委会的立法责任不太明确、地方人大和地方政府的立法责任较为模糊，这必然会造成立法推诿。如1988年通过的《野生动物保护法》规定省、自治区、直辖市人民政府应为保护“重点保护野生动物”致使农作物等损失的，制定补偿办法。但是由于没有明确时间限制，导致大部分省级政府并没有依据上位法制定相应的地方政府规章，导致野生动物所致人身或财产损害补偿“无法可依”⑪。

“解铃还需系铃人”，立法责任是否明确关系到立法不作为能否被认定。具体到我国，需要在《立法法》中进一步明确厘清不同立法主体的立法责任；应当尽量避免用抽象语言来表述，代之以列举的方式来明确立法责任。立法责任的明确不仅要明确立法主体，更要明确立法事项、完成时间等内容。

（二）具备立法条件和能力

判定立法不作为不能仅看既成事实，还需要看是否具备立法条件和立法能力。立法条件侧重于从较为宏观的层面来判断是否具备立改废的时机和物质条件、社会认知等各方面约束。如死刑的存废是不少国家争议较大的问题，从近年来的讨论来看，无论是经济社会发展需要，还是社会大众的认知，在我国暂不具备废除死刑的条件。那么，我们就不能认定立法机关在死刑存废上存在立法不作为。反过来，在我国施行多年的劳动教养制度，在进入21世纪以来，社会各界纷纷表达对该制度的不满，并通过多种渠道反映给中央和全国人大，在这种情况下，立法机关依然无动于衷，则可以认定为立法不作为，值得肯定的是该制度已经于2013年被全国人大常委会所废止。那么，立法条件是否具备的判断应该以谁的意见为主呢？大体上应该遵从多数人的意见，较为理想的状态是以一些相对独立、社会影响较大的第三方机构的评估意见为准。立法能力侧重于从较为微观的层面来判断特定立法部门是否具备相应的物质条件，其立法工作人员是否具有一定的立法能力。如果不具备起码的条件，而认定其立法不作为，就有些过于苛责了。因此，要想真正建立立法不作为制度，明确立法不作为行为，就必须在立法能力建设方面下足功夫，从办公场所到人员配备，均需满足最起码的要求。总而言之，在具备立法条件和立法能力的情况下，不积极履行立法责任，导致无法可依进而造成“权利残缺”，则可以被认定为立法不作为。

（三）客观上有不作为的行为

立法不作为的认定中，最核心的就是客观上有不作为的行为，即针对某一领域的立法存在不积极创制法律、不及时修改或不适时废止的行为。在具体认定中，需要把握好以下几个问题：一是整体与部分的关系。立法程序中设置有准备、提出法案、审议、表决等多个环节，如果只是进行到某一环节，但由于各种原因，未能进入下一个程序，导致法案不能颁布实施，这可否认定为不作为？从满足社会需求的角度出发，只要法案未能正式颁布实施，部分作为与整体不作为效果相同，因此，如果立法机关的部分作为无限期地停留在某一环节上，则可以认定为不作为；二是事前与事后的关系。这里的“事”指的是由于立法不作为而导致民权受损的事件，纵观国内外立法不作为的案件，不论是公众质疑声讨，还是诉诸于法院，基本上均源于特定事件。如果事件发生之前，就有人提出相关立法动议，立法机关在一定期限内没有正式回应，导致民权受损，则可以认定为立法不作为。反之，在事件发生之前，既没有立法机关内部工作人员提出过建议，也没有公众表达诉求，说明整个社会尚未意识到相关法律需求，实际上也反映出立法条件尚未成熟，则不能认定为立法不作为。

（四）民权得不到保障

一般而言，追究没有任何不利后果行为的责任，没有任何意义。立法不作为的认定与归责，其逻辑起点是它会造成不利后果，主要是民权得不到保障，通常表现为民权受到损害或者得不到合理的救济。以我国为例，由于多个省市长时间没有出台 “野生动物造成人身财产损害补偿办法”，导致野生动物所致人身或财产损害补偿 “无法可依”。再如发生在2004年的“包头空难”事件，东方航空公司依据国务院发布的 《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》,制定了每位罹难乘客21万元的赔付方案，部分遇难者家属以国家民航总局未能及时制定和修改 “国内航空运输承运人的赔偿责任限额”为由,提起行政诉讼。尽管法院最终不予受理此案，但是由于相关立法未能及时修订，的确使得受害人的权益难以得到合理的救济。基于此，应该把民权得不到保障作为立法不作为的构成要件。

四、结 语

法治理念随着法治实践的开展而不断升华，随着权力必受制约和权利理应保障理念的发扬光大，人们开始关注立法不作为、立法侵权及立法责任承担等问题。20世纪以来，在日本、韩国、欧盟等国家和地区，对于立法不作为问题，不仅有了学理上的深入探讨，而且有了越来越丰富的司法实践。这一话题在我国也引起了学界和实务部门的重视，但是对其存在逻辑、识别困难与认定依据缺乏系统总结。本文略陈己见，核心要义在于论证立法不作为的存在逻辑，分析其识别困难的原因，提出了相对具体的认定依据。需要进一步论证的是，要真正规制立法不作为，还需要建立和完善与之相关的配套制度，如立法评估制度、立法动议制度、立法能力保障建设等。在我国，立法不作为的规制，暂时可以通过党委领导、民意推动、舆论监督等方式进行，但是，这些举措终究没有法律效力。因此，从长远来看，有必要建立宪法法院，专门来审查和督促立法机关的行为，这不仅符合权力监督与制约的基本法理，也是部分国家成功经验的总结。

注：

①参见“多地学生参与抗议要求严格控枪，特朗普称应给老师配枪引发争议”，央视网http://m.news.cctv.com/2018/02/22/ARTI5J7x0XVg8PyP2nTGuHW 0180222.shtm l，2018-4-10。

②参见“全国首例起诉政府行政立法不作为案一审被驳回”，中国法院网，https://www.chinacourt.org/article/detail/2003/06/id/63285.shtm l，2018-03-28。

③ 参见“房地产税立法呼声渐高为何进展缓慢”，载《法制日报》，2015-03-17。

④ 参见“个人信息保护立法为何‘停摆’”，载《中国青年报》，2012-05-23。

⑤国家版权局起草了《民间文学艺术作品著作权保护条例（征求意见稿）》，于2014年公开向社会征集意见，近四年过去了，似乎又处于搁置状态。

⑥ 参见“133个城市公布网约车新政 打车贵、打车难‘回潮’”，人民日报海外版，2017-08-21。

⑦如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于整顿、清理书报刊和音像市场严厉打击犯罪活动的通知》（1989－9－16）；《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强和改进书报刊和影视音像市场管理的通知》（中办发[1994]19号，1994-11-7）；《关于进一步加强和改进出版工作的报告》（1995年4月12日中共中央办公厅、国务院办公厅转发新闻出版署党组的报告）；《国务院办公厅关于坚决取缔非法出版活动的通知》（1996-1-25）；《国务院办公厅关于进一步加强对有关出版物管理的通知》（1998-8-26）。

⑧《最高人民法院最高人民检察院关于摘要转发《依法查处非法出版犯罪活动工作座谈会纪要》的通知》（1988 年 11 月 11 日 法(研)发〔1988〕28 号）；《最高人民法院 最高人民检察院公安部关于严厉打击非法出版犯罪活动的通知》（1991-1－30）；《最高人民法院 最高人民检察院 新闻出版署 公安部 国家行政管理局关于进一步严厉打击非法出版活动的通知》（1991－12－23，91新出联字第 23号）；《最高人民法院关于严厉打击有关非法出版物犯罪活动的通知》（1998－3－27，法发[1998]4号）；《关于审理非法出版物刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（1998－12－11，最高法法释[1998]30号）。

⑨这些原则性指导意见主要体现在中共中央印发的三个文件，分别是：1979年8月中共中央办公厅印发的“彭真同志关于制定和修订法律、法规审批程序的请示报告”；1991年2月中共中央印发的“关于加强对国家立法工作领导的若干意见”；2016年2月中共中央印发的“关于加强党领导立法工作的意见”。

⑩实践中，不少地方经常出现党委书记或者一名党委常委就可以决定是否制定一件法规的情况，而一个省、市是否制定一件政府规章，以及这个规章规定什么样的内容，则更是常常由作为省委、市委副书记的省长、市长个人决定。参见刘松山.党领导立法工作需要研究解决的几个重要问题[J].法学,2017，（5）。

⑪ 从1998起，陆续有云南、陕西、西藏、吉林、北京、甘肃、青海、安徽等少数几个省级人民政府通过了“（重点）保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法”，大部分省市还没有制定相应的保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法。

[1]伏创宇.行政立法不作为构成要件论[J].江汉大学学报(社会科学版),2013,(4)：36.

[2]赵立新.日本的“立法不作为”与违宪审查[A].法律文化研究：第三辑[C].北京:中国人民大学出版社,2007.170．

[3]许宗力.宪法与法治国行政[M].台北：元照出版公司,2007.521.

[4]杨福忠.立法不作为侵权赔偿：国家赔偿责任形式的新发展[J].政治与法律,2008，(9)：56.

[5]唐卫彬，刘亢.“诸侯经济”阻碍长江产业链自然延伸[N].经济参考报，2014-12-1（A05）.

[6]R.Kent Weaver.The Politics of Blame Avoidance[J].Journal of Public Policy ，1986，（6）：371-398.

[7][法]莱昂·狄骥.公法的变迁［M].郑戈，冷静译.沈阳：辽海出版社、春风文艺出版社,1999.183.