从个税免征额的地区差异看居民个税负担的公平性

史书帆

摘要：2018版“个税法修正案”虽然提高了居民的免征额度，但这种未考虑各地经济发展不平衡和地区收入差距的全国一刀切的做法显然还存在不少问题。而主张“调高东部，调低中西部”地区个税免征额标准的差异性做法，则可能进一步加剧东西部居民税负的不公平性。只有通过“调高中西部、调低东部”地区的个税免征标准才能缩小东西部收入差距，真正做到税负公平，税制规范，社会和谐。

关键词：个税免征；地区差异；税负公平

个人所得税（简称个税）是国家向本国公民、居住在本国境内的个人的所得和境外个人来源于本国的所得征收的一种所得税。我国的个人所得税制一般认为始于1980年。此前，由于長期实行的是公有制下的计划经济体制，国家一直未开征个人所得税。1980年9月10日颁布的《中华人民共和国个人所得税法》才标志着个税制的建立，但征税对象尚仅仅涉及外籍人士。1986年9月，针对我国居民个人收入发生了较大变化的情况，国务院发布了《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》，规定对本国公民统一征收个人收入调节税。30多年来，居民个人所得税在国家财政收入来源中的地位越来越重要，仅次于增值税、企业所得税收入。个税制对于政府筹集财政资金、调节收入分配，促进经济社会和谐发展有着十分重要的意义。

为了照顾纳税人的最低需要，使税收负担尽量合理公平，税法规定了纳税人的全部课税对象数额中的个税免征额度，个税免征额就是税法规定课税对象中免予征税的数额，其额度随经济社会发展，居民收入和物价水平等的变化而做适时的调整。

经过多方酝酿、论证，人们盼望已久的《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》（简称“个税法修正案”）终于在2018年6月29日出台了，并给予一个月的时间向社会公开征集意见，这是我国政府顺应时代发展和民意要求，深得民心的又一重大税制改革举措。

2018版“个税法修正案”（草案）最为引人关注的就是个税免征额由此前的3500元提高至5000元。关于这5000元的免征额度是高了还是低了，人们的看法不一，若考虑到近年来的物价变动和人民币购买力下降等因素，多数人认为5000元的个税免征额度还是太低，有人提出应调至8000元才比较合理。

笔者在这里不准备就5000元或8000元个税免征额的合理性进行辩论或发表意见，而是想从“个税免征额度标准”的地区差异性与居民个税负担的公平性提出一点不成熟的看法。

我国幅员广阔，人口众多，经济社会发展和民众收入水平存在着明显的地域和城乡差距，历史上形成的“北不如南，西不如东”的发展格局至今仍未得到实质性扭转，改革开放以来的沿海优先发展战略又在一定程度上进一步拉大了这种差距。但长期以来国家在居民个人收入所得税的免征额度上却执行全国一刀切的统一标准，并未考虑各地区经济发展水平和居民收入差距等方面的因素，从而导致在居民个税负担上存在的不公平或有失公允。

于是，在十三届全国人大常委会第三次会议分组审议“个税法修正案”时，有委员提出在制定个税免征额方面“不要搞全国一个标准”，要考虑地区发展的不平衡性。例如全国人大代表蔡毅就建议授权各省级人大常委会根据当地的实际情况，在法定的5000元幅度范围内具体确定适用标准，上报全国人大备案。不过，这些代表主张的个税免征额标准的地区差异性应按“东部发达地区调高，中西部欠发达地区调低”的原则，“例如广东、上海是否可以考虑8000元到9000元”。

笔者以为，考虑到中国各地经济社会发展的不平衡性，代表们提出国家在制定个税免征标准时“不要搞全国一个标准”的提法是合理的，也符合中国国情，但其遵循的原则却存在很大问题，如果照此实施，不仅不能保证政府财政收入的稳定，而且还可能导致甚至加剧东西部居民个税负担的不公平性。

在不考虑各地物价变动因素的情况下，由于事实上存在的东西部居民收入差距，如果按照5000元的免征标准，中西部地区居民个税免征额以上的应纳税收入总额显然就大大低于东部地区。表面上看，东部地区居民由于免征额以上的应税收入较高，按照比例累进制原则（“个税法修正案（草案）”规定5000元以上的个人收入按3%、10%、20%、25%、30%共五档税率累进），他们承担了比中西部居民为高的个税负担，虽然如此，东部地区居民的税后收入总额通常也会比中西部地区高。考虑到工资占GDP收入的比例，以及物价上涨和通货膨胀等情况，5000元的个税免征额，对于中西部地区的民众来讲并不算高，而是还“有点偏低”（李晓东委员），相反，对于东部地区居民来讲，则5000元个税免征标准相较于中西部地区居民而言还有点偏高。假定中西部地区居民平均收入6000元，而东部地区平均8000元，且都按5000元个税免征标准，中西部居民的应纳税收入只有1000元，东部地区则为3000元。即便按比例累进税制，东部地区居民的税后收入总额仍高于中西部地区。若这种税前收入差距越大，虽有累进税制的约束，税后东西部居民收入差距也不会有什么明显的缩小。所以，全国一刀切的个税免征标准不会对调节地区收入分配差距有多大实质性效应，也存在一定的不合理性。

那么，如果按有些委员说的“不要搞全国一个标准”，则其结果又会怎样呢？这就要看政府在制定各地的个税免征标准时遵循什么样的原则了。若是按“东部发达地区调高，中西部地区调低”的原则，不仅不能缩小东西部收入差距，反而可能加剧这一差距，使得居民税收负担更加不公平。我们仍假定中西部地区居民平均收入6000元，东部地区平均8000元。现在实行差异性个税免征标准，中西部地区按5000元标准，而东部地区则调高至7000元，此时，东西部地区居民的应纳税收入都只有1000元，且税率一样，但因免征额不等，收入差距也就显而易见。如果按有些代表建议的将广东、上海等沿海地区的免征标准调整为8000元到9000元，而其他地区按5000元的标准执行，则这种收入差距会进一步拉大。

但是，若按相反的原则进行操作，即“调低东部发达地区，调高中西部欠发达地区”的个税免征额，结果可能会大不一样。试想，如果中西部地区仍以5000元为标准，而将东部地区调低为3500元，这就意味着中西部地区进入应纳税的收入为1000元，而东部地区为4500元，在累进税制下，东部地区居民因应纳税收入提高而承担了较高的税负，而中西部居民承担的税负就相对较低了，这既符合税负公平原则，也有利于缩小东西部居民收入差距，真正发挥了税收制度的调节收入分配效应。

也许有人会说，虽然东部地区由于经济较发达，人均收入比中西部地区普遍为高，但与此同时，物价水平也普遍高于中西部地区，也就是说，居民收入高，但支出也大，尤其是购房支出占了居民家庭总支出的相当高比重，所以，调高东部地区个税免征标准有其客观合理性。然在笔者看来，东部地区居民家庭支出中虽然购房支出比重较高，但经济学常识告诉我们，购置房产乃为一种投资行为，房产本身会升值，预期收益会增长，在我国，房产还是人们预防自己的资产缩水，进行资产保值的重要选择。所以，当我们担心东部地区居民购房支出较高时，也要看到随购房而来的房产升值所导致的收入增长。若抛开购房这项不论，仅就日常生活必须品消费支出而言，我们发现东西部地区间的差别并不怎么大，事实上，近年来随着交通运输业的发展和各地物流的发达，居民基本生活必需品价格的地区差异在不断缩小，因此，以物价因素为托词而主张提高东部地区居民个税免征额是说不过去的。

由此，笔者主张，国家在制定个税免征标准时，一定要结合国情，充分考虑到我国地区经济社会发展的不平衡性和东西部收入差距这一实际，制定一条能充分体现各地差异性的个税免征标准，“不要搞全国一个标准”。在具体操作中，通过调高中西部、调低东部地区的个税免征额来缩小东西部收入差距，既可以保证国家财政收入的稳定，也体现了收入越高，税负越多的税收公平性原则，真正做到税负公平，税制规范，社会和谐。