GATS下国内规制谈判的困境与趋势

【摘要】在WTO多哈回合谈判的僵局中，发展非歧视性的国内规制纪律仍是《服务贸易总协定》（GATS）未完成的关键要素之一。本文通过观察WTO内的国内规制谈判，试图找出谈判的主要症结所在。同时，从成员方缔结的一些区域贸易协定来看，未来国内规制纪律会以具体部门纪律的制定为突破，朝规制一体化、透明化等方向发展。

【关键词】WTO服务贸易 国内规制谈判 必要性测试

当前形势下，全球服务贸易蓬勃发展，服务业成为了拉动经济增长的新动力。服务贸易无形性的特征，决定了服务贸易的壁垒主要来自于成员国内部的法律规制。有效的国内规制措施往往是服务贸易得以顺利进行的重要保障，但过度的规制又容易不合理地限制贸易的发展，成为服务贸易自由化的障碍。如何在贸易自由化与国内规制自主权之间寻求平衡是国际服务贸易领域的核心难题之一。因此对服务业的国内监管制定相应的纪律显得十分重要。

一、国内规制问题的产生和谈判路径

（一）GATS第6条下国内规制纪律问题的产生

GATS第6条Domestic Regulation，我国学者通译为“国内规制”，表示其既具有监管管理的动态含义，也有法律条例的静态含义。GATS第六条本身仅为统领性条款，其实体规则可操作性略显不足。因此GATS第6条第4款授予了服务贸易理事会以权力，建立适当机构以制定必要的纪律，表明在国内规制领域内，仅有GATS第六条这样简单的一般性条款难以达到有效规制成员方不合理监管的目的，须通过成员的后续谈判完善相关纪律。

国内规制紀律的制定是为了管束在成员国国内规制中存在的对外国服务提供者的歧视性措施，并修正一些非歧视性但限制贸易的措施。国内规制纪律的制定者面临的问题是，如何尽可能地消除这些规制对于贸易可能造成的负面影响，又不剥夺成员方对于服务业进行自主监管的权利。

（二）国内规制纪律谈判的路径

1999年4月，服务贸易理事会以国内规制工作组（WPDR）取代了WPPS。理事会要求WPDR“制定必要的纪律，以确保与许可要求和程序，技术标准和资格要求和程序相关的措施不构成不必要的服务贸易壁垒。”此后WPDR一直在积极地开展工作。在2004年至2006年期间，议员提出了一些具体建议，并进行了以规制纪律文本为重点的谈判。在2006年7月中止多哈谈判之前，WPDR主席制作了一份综合工作文件，总结了不同的建议，明确了协议和各方分歧的要素。最新公开的国内规制草案记录在2011年4月的主席进度报告中，其中包含未来可能的规制纪律内容的有用汇编。该报告提出了WPDR成员之间的广泛共识，同时也突显出存在重大分歧的领域①。

然而，从2011年之后，横向纪律（Horizontal Diciplines）具体文本的修订暂时被搁置了。WPDR成员转而开始讨论技术问题。对成员国和秘书处的投入进行了审查，并在优惠贸易协定（PTAs）中更详细地审视了国内规制纪律。2012年和2013年，WTO秘书处编写了关于一般应用措施，部门和供应模式的规制问题以及服务技术标准的三份实录，对各种议题以及部门研究进行了深度的讨论，还有一份关于发展中国家面临的挑战的说明。虽然WPDR讨论了这些记录的结果，但对于未来的纪律并没有继续以文本为基础的谈判。这似乎是因为“多哈议程”中关于服务部门没有进行具体谈判，以及WTO未来谈判普遍存在的不确定性。2015年，WPDR工作组专门就成员国在区域服务贸易协定谈判中的经验进行讨论，并将该项目列入今后的会议议程。2016年WPDR公开的报告主要是关于印度提交的《服务贸易便利化协定》草案的有关问题讨论，而国内规制横向纪律的谈判结果似乎一直悬而未决。目前还不清楚WPDR是否重新回到关于具体文本提案的谈判。

二、国内规制谈判障碍原因分析

（一）对WTO规制权的异议

对于国内规制问题谈判的困境，最根本的原因在于WTO对成员国监管自由侵犯的风险超出了GATS最初的意图，因此，在谈判早期成员方对于WTO的管制权利反对的声音不绝于耳。以下声明体现了一个极端的立场：“世贸组织不应该扮演除了非歧视性的监管以外的任何角色，这一（国内规制）举措是对贸易法、对国内重要公共安全法律的全面无理侵扰”②。因此有人认为GATS侵入监管领域甚至威胁到民主治理。

当然，现阶段主要观点认为GATS中的国内规制规则必须遵守协议规定的管理权，是对市场准入承诺必要的、甚至不可或缺的补充，以确保这些承诺不会因为仅用于保护主义目的的规定而被废除。但是即便接受GATS对国内规制纪律的要求，如何限制保护主义而不侵犯国家对于本国境内服务供应的承认权问题仍然是WTO成员所面临的巨大挑战。在国内监管服务领域制定有效的多边纪律是非常困难的，如何解决贸易自由化和自治监管之间的紧张关系，是国内规制工作组内进行的国内规制谈判的核心问题。

（二）成员立场冲突

国内规制谈判之所以停滞不前跟各成员方之间的立场冲突难以调和有分不开的关系。各成员方由于国内发展情况不同，因此对于国内规制的需求也不一致。

新西兰、香港等地区作为小型开放经济体，其服务贸易出口需求较大，在谈判中要求制定全面、严格的纪律。美国、欧盟等发达经济体则无意达成全面、高质量的纪律，并反对经济需求测试。美国强调国会立法不应受到国内规制，仅愿意讨论对政府监管的规制，并且仅希望增强规制透明度，反对涉及具体资质要求、资历程序、许可要求和程序等内容。欧盟及其成员国则大力倡导规范许可程序。

而巴西等广大发展中国家对国内规制的态度较为排斥，认为发展中国家服务监管体系相对落后，严厉的规制会侵蚀国内监管权，增加行政负担。因此纪律应注重保护成员国内监管权，仅就原则性问题达成一致。而印度作为在外包服务有优势的国家，积极主张在对工程师资质要求、资历程序等方面制定严格纪律。显然，处于不同发展阶段的成员对于国内规制的关注点也不同。endprint

（三）必要性测试争议

在影响国内规制谈判的问题上，必要性测试可算是一个最难突破的障碍。必要性测试是WTO通过必要性标准来审查成员方采取的措施与其追求目标之间的关系，从而确定其是否符合WTO协定的过程。尽管根据GATS第6条第4款的规定，必要性检验是应有之义，但由此产生了极大的争议。一些持强烈反对态度的成员国认为，必要性测试可能威胁到主权国家在其管辖范围内对合理的政策目标进行的考量。也有学者质疑WTO争端解决机制对国内规制利益进行必要性考核的能力。同时，一些发展中国家指出，这样的测试将会破坏他们监管的灵活性。

对于必要性测试的反对意见也影响了国内规制的谈判：国内规制前两个草案包含了必要性测试，而2011年最新版本并没有。在潜在的测试或替代性测试（如伪装的贸易限制测试、相关性测试或是服务供应限制测试）上，存在重大分歧。依WPDR主席的结论来说，大多数WTO成员对于必要性测试的概念是熟悉的和适应的，但对于其程度（即是否应是绝对的还是尽最大努力）以及其覆盖面（即是否应适用于所有服务部门，还是限于成员具体承诺的部门）上未能产生一致意见。

WTO必要性测试源于西方国家国内实践中的监管影响分析（RIA）制度。RIA对已制定和拟制定的国内规制进行系统评估，为政府监管制度的颁布和修改提供制度安排。但是，将一国宪政框架下进行司法判断的工作让WTO这样一个超国家机构承担，必然会加剧国内监管和国际监管之间的紧张关系。

三、国内规制纪律的发展趋势

在世贸组织内部规制纪律的发展停滞不前的时候，许多WTO成员转而寻求特惠贸易协定（PTAs）的谈判，包括跨太平洋伙伴协定（TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP）以及服务贸易协定（TiSA）等。而WPDR在讨论中也积极吸取各成员国在PTAs谈判中制定国内规制纪律的经验，大多数这些协议不超越GATS的框架，笔者认为，它们在某些方面体现了将来WTO国内规制纪律的发展趋势。

（一）以具体部门纪律的制定为主

在国内规制领域的谈判上，双边和区域贸易协定确实取得了一定的进展，从许多PTAs的谈判来看，在具体部门制定服务贸易规制纪律或许比横向纪律要更容易。

大多数PTAs处理具有服务贸易特征的独立章节——电信和金融服务，是按照GATS的模式建立相应的制度，但是一些PTAs超越了GATS，在其他的具体部门也创设了具体的监管标准。如邮政和快递服务部门，其涉及的规制问题与电信部门所探讨的有相似之处，许多PTAs都包含对于邮政和快递服务部门的承诺。普遍服务义务和监管当局的独立性等规制议题，在这个部门下都发挥了重要的作用。欧盟与加勒比国家的经济合作伙伴协定、欧盟与秘鲁、哥伦比亚的协定等在邮政和快递服务部门都包含了规制纪律。包括在快递部门采取防止不正当竞争的措施，提高涉及颁发许可证的监管标准，界定普遍服务义务的权利等。这些监管问题在WTO的谈判中也进行了讨论。笔者认为，在国内规制横向纪律的谈判难以达成一致的情况下，未来国内规制纪律的制定将以具体部门纪律的制定作为突破口。

（二）强调规制一致性

规制一致性的概念最早由亚太经合组织APEC提出，主要是为了化解国内规制差异所产生的贸易壁垒，从而加强各国的监管合作，制定国际标准，以实现各参与方之间的规制融合一致。在APEC下，推行规制一致性主要是通过开展“良好监管实践”，即通过学习良好的国际经验，引进RIA制度，推动尚未有相关实践经验的国家进行系统运用。规制一致性也是TPP以及TTIP談判的核心内容之一。从TPP公开的协议文本来看，其推行规制一致性的手段主要是：通过推行良好监管实践，对各方制定的规制措施影响进行评估分析，推动缔约方建立有效的跨部门磋商和协作机制等。同时，TPP要求成立一个“规制一致委员会”，定期开会讨论，改进和加强各方监管纪律，交流关于最佳监管实践的进展。TPP的签订是规制一致性发展的一个重大进步。

尽管WTO的各个成员国经济发展水平、管理体制等差异较大，对于涉及主权让渡的制度措施十分敏感，但强调规制一致性有利于逐步推动解决必要性测试的问题。WTO也在探索如何加强成员间的信息交流和对话，灵活处理国内规制的问题，推动监管主体之间的协作和融合。可以预见，在未来服务贸易国内规制的纪律制定中，必然也会强调规制一致性的作用。

（三）提高监管透明度

监管透明度的问题一直是以美国为首的发达国家在双多边贸易中所强调的。发达国家对于发展中国家国内规制缺乏透明度诸多诟病，在区域服务贸易谈判中也一直试图提高监管透明度。服务贸易协定（TiSA）2015年10月的透明度条例草案中，明确要求成员方必须提前公布规制和其他措施，并且提供足够的细节，以警示外国政府、企业和个人他们的贸易利益可能受到影响。一些国家认为这个要求应当以国外干涉不违背国内法为前提，但美国和加拿大则宣称国外干涉应当在“尽可能的程度”内执行。

透明度原则是GATS中的一般原则，但在国内规制议题中显得尤为重要。服务贸易壁垒主要存在于“边境后措施”，缺乏透明度的国内规制措施，对于离岸外包服务和国际交易来说都是极大的阻碍。在WTO最新通过的《贸易便利化》协定中，也规定了贸易法规的提前公布与评论的问题。尽管该协定主要是关于边境措施的协定，但也反映了WTO对于规制透明度的重视。可见，在未来国内规制纪律的制定中，提高监管透明度是一个必然的趋势。

从国内规制的相关谈判结果来看，国内规制纪律向部分发达国家制度靠拢的趋势较为明显。但一国国内规制是主权国家的固有权力，WTO国内规制的谈判要产生一致的结果，首先要尊重和保护主权国家的规制权。我国应该积极加入国内规制纪律的制定中，掌握国际贸易规则的话语权。同时，应当及时了解和掌握谈判的进程，关注谈判的进展和结果对我国服务贸易立法可能的导向作用，促进国内监管措施的改革，提高管制的透明度，促进服务业市场的开放。

注释

①Working Party on Domestic Regulation（WPDR）， Diciplines on Domestic Regulation Pursuant to GATS Article VI：4，ChairmanProgress Report，Room Document，14 April 2011.

②来自加拿大环境法律联合会2000年397号报告。

参考文献

[1]张磊，王茜著.多哈回合谈判的最新进展，法律出版社出版，2012.

[2]陈志阳，安佰生.多双边贸易谈判中的国内规制问题[J].国际贸易，2014（10）.

[3]赵瑾.WTO国内规制改革与国际服务贸易自由化发展趋势[J].国际经济合作，2015（11）.

[4]Krajewski M.Domestic Regulation and Services Trade： Lessons from Regional and Bilateral Free Trade Agreements[J].Social Science Electronic Publishing，2015.

{5}Muller G.The Necessity Test and Trade in Services： Unfinished Business？[J].2015，49（6）.

作者简介：何艺（1993-），女，汉族，广东东莞人，就读于暨南大学法学院/知识产权学院，研究方向：国际法学。endprint