地方政府融资平台贷款风险与对策研究

徐佳佳+张芳芳

【摘要】随着改革开放的不断深入，我国社会也与时俱进，为了赶上城市化进程的步伐，地方政府也在不断完善基础设施，但正因如此严重的资金缺口问题仿佛一双无形的手阻挡了改革前进的路。为解决这一系列问题，地方政府必须寻找新的融资渠道，因此通过组建地方政府融资平台来获取资金成了解决资金问题的不二选择。然而使用地方政府融资平台贷款就要面临一些风险，因为这个方式具有融资渠道相对单一和还款来源不稳定的特点。本文将针对地方政府融资平台贷款存在的风险进行探讨，并从中提出相应的防控对策。

【关键词】地方政府 融资平台 风险 成因 对策

一、引言

一直以来专家对地方政府融资平台的概述都存在争议。本文认为地方政府融资平台是指由地方政府发起的，充分利用国家土地、股权、规费以及国债等资产，必要时在辅之以财政补贴作为还款承诺所设立的各项资产符合融资标准的公司。根据地方政府投资平台投资项目的性质一般可将其分为单一融资平台公司、公益性融资平台公司、经营性融资平台公司、综合性投融资平台公司、转贷中介型平臺公司这五类。

在现有的法律法规的约束下，地方政府融资渠道并不多。地方政府融资平台大部分是公益项目提供的公共产品或半公共产品，地方政府融资平台所融得的资金大部分用于公共基础设施建设。尽管从财政中支出相当部分用于公共事业和市政建设，但是如此大量的设施工程，如此庞大的资金输出，对于地方政府的财政压力巨大。此时地方政府运用融资平台向商业银行进行融资能够解决，弥补了基础设施建设资金的缺失，改善金融环境的同时也扩大了内需。因此地方政府融资平台的建立有助于政府实现资金融通。当大量的经济投资投入到地方政府所负责的建设项目时，就会产生许多闲暇的资金。地方政府可以运用这些资金进行短期投资或者存入银行赚取利息。而对于商业银行而言也可以通过地方政府担保的方式打开一些商业银行所不熟知的投资领域，从而带来安全又客观的收入，并且在积极支持地方政府的公益性项目时也可为商业银行显示自己的社会责任。

地方政府融资平台的飞速发展在带来了众多积极影响的同时，相关问题也逐渐暴露出来，其隐性风险也引起了国家和地方政府的关注。地方政府融资平台的快速增长加剧了通货膨胀，将中央财政和银行方绑定，使得中央政府通过金融手段化解通货风险又加大了难度。同时，虽然地方政府融资平台促进政府多投入公共设施建设和投资，但也一定程度上遏制了民营企业进入相关产业，对于私有经济是一个阻碍。本文将对地方政府融资平台所存在的风险进行原因分析，提出能够化解地方政府融资平台贷款风险的相关对策。

二、地方政府融资平台贷款风险分析

（一）地方政府融资平台贷款的财政风险

从财政风险的角度来看，一般的融资平台都有较高的负债率。而政府的项目投资比较单一，缺少突出的主营业务和良好的收益。政府通常以划拨的土地和股权作为资产担保，而仅以财政收入作为还款来源（潘长风，2016），这样很容易导致“旧债未清，新债又起”的情况出现，从而引起贷款余额的积累。

地方政府融资平台所获得贷款多半用于投资基础设施建设，这类项目通常是投资回报率低、初始投资数量大但建设时间长，因此在项目建设的头两年融资平台很难从中获取利益，并且土地财政与地方政府融资平台贷款息息相关，一旦房地产政策出现变动将会严重影响地方政府融资平台的偿债风险。

（二）地方政府融资平台贷款的信贷风险

地方政府通过在融资平台提供担保从而更加容易取得商业银行的贷款。因其具有一定的权威与信用保障，商业银行也乐于将钱通过融资平台借给地方政府。但是这种行为是不受法律的保护的。地方政府融资平台贷款实质上属于政府的隐性负债，因此无法确定融资平台的直接债务人（郝绮丽，2011）。失去了法律的保护使得商业银行在与地方政府的交易中处于一种被动状态，这使得商业银行一旦在融资平台运转时出现问题时就会陷入巨大的信贷危机。

地方政府贷款业务都是由强大的政府背景所扶持的。在较长的贷款期限间，国家出台的有关于产业、环保之类的调整都会对地方政府融资平台的经营有所影响，甚至很可能会造成贷款无法如期偿还。有时地方政府一般会委任自己的人成为融资平台的负责人。从金融学理论中我们曾学到“不能把鸡蛋放在一个篮子里”，即通过资产分散化可以降低风险。但是大量将钱力投入到不具有收益高、见效快的公共基础设施和公共事业，仅仅想通过政府的财政预算收入和土地拍卖收益偿还贷款更是难上加难。

（三）地方政府融资平台贷款的经营风险

多数地方政府融资平台是通过整合国有企业或事业单位而成的，普遍存在治理结构不规范、市场化运作水平低以及风险防范措施匮乏的问题（胡林，2016）。平台公司采用非常规手段来获取足够的资本金，这就可能会触犯相关金融法律，从而带来相应的经营风险。许多地方政府融资平台并没有建立有效的公司管理机制，法人的责任主体并没有得到落实，无法真正做到风险收益一体化。而地方政府全盘掌握投资决策权和人事任免权，甚至于由部分政府官员担任公司决策的高层人员，这对于公司的市场经营存在经验上的不足，产生错误的市场判断。同时对于一个盈利性融资平台没有其市场自由度，没有独立的竞争机制，这都会让融资平台陷入难以持续经营的困境。

三、地方政府融资平台贷款风险的成因分析

地方政府融资平台的运作模式与其他的融资平台不一样，一般是由市场化和政策性相互结合而成的，有些地方政府也会存在和平台公司一样的情况，如出资不实、权责不清、信息不透明、监管及治理缺位等不规范问题（单克强，2011）。政府融资平台公司会通过将不能变现的公共基础建设作为资本用于贷款或金融投资，导致了资本金不到位或“抽逃”资本金的现象。很多针对政府公益性的融资项目更注重社会效益，但会导致现金流不足，无法满足偿债要求。地方政府融资平台的主体是资金管理部门，法定负责人以及相关重要业务岗位通常由政府部门人员担任或指派。由于法律的不完善，平台建立的条件和门槛缺乏统一的规定，大量融资平台的设立运作不规范（刘成萍，2013），一些领导人员缺乏风险控制意识，没有对平台运作进行高效的约束，这些原因都使得监管及治理缺位，贷款资金使用效率不高，资产使用方式不合规矩等情况的出现从而增加了银行收回贷款的风险。endprint

部分地方政府融资平台常常会有借款人与用款人分离的权责不清问题。部分借款人是地方政府，而用款人却是融资平台。融资平台能顺利从银行借得贷款源于政府对银行担保。这种担保只能强调政府与银行的债权债务关系，但是不具备法律效力。此外，以土地使用权作为抵押担保也会因为房地产市场出现波动引起土地交易市场的价格下调，这对银行贷款质量造成极大的影响。

实际上政府的财政能力信息是透明度不高的、难以估摸的，甚至是缺乏的，这对于银行来说从政府处准确获得融资平台的相关信息比较困难，更加难以确定政府融资平台的信用评价。在难以获取地方政府负债状况和准确的数据下，信息不对称对银行来说，就无法准确地去评估地方政府的整体债务水平。

四、化解地方政府融资平台贷款风险的对策

（一）地方政府融资平台体制的创新与改革

事权的实施需配以合理的财力，从调整中央与政府之间的税收比例入手，地方政府得到合理的熟手比例用于解决财力不足的困境。中央可将部分税收方面的立法权力下放到地方政府，让其以遇到的财政问题制定有效的政策，完善地方税收体系。为了使地方政府融资平台贷款的偿债风险越小，地方政府应大力发展新科技产业，进一步开源，提高财政收入，进而提高地方政府平台贷款的偿付能力。在官员创新制度上进行创新与改革，重新构建利于政府和整个经济发展的政绩考核体系，培养官员全方面考虑就业行情、社会保障、社会和谐等综合因素。

要明确地方政府债务管理部门的职责权限，明晰地方政府的债务审批职能和权限，规定确需举债的部门应由省级部门进行审核，对照是否符合国家政策和本地区经济发展规划（潘长风，2016）。中央和省级地方政府一方面适当加大中央对地方政府的转移支付比重，另一方面要对转移支付过程进行严格的监督。这些措施可以在成本效益范围内限定地方政府的支出，使得支出与收入相协调，不去无限透支。

（二）加强地方政府自身建设

建立由财务部、建设部门和规划部门组成的债务管理机构，让三个部门之间相互监督，相互协调，同时引进专业化的债务管理模式，及时跟进项目的建设情况，确保资金的使用符合各项规定。财政部门要实事求是根据政府的真实财力来确定贷款的规模大小，严格把控因地方政府偿债能力不足而造成的难以偿付债务的风险。地方政府想要通过融资平台从银行取得资金，就要提供真实的投入方向和使用情况。同时也应构建相关的财务债务披露机制提高其债务管理透明度，保障社会大众的知情权与监督权。

建立地方政府偿债机制，防止地方政府过度贷款。首先本年度的财政预算中要包含全部债务，为债务做好最低保障。然后可以构建偿债基金，将土地出让所得收益和地方财政的部分收入集中起来建立偿债基金，可以预防地方政府因债务集中到期而陷入财政困境。融资平台可以不仅仅只向银行贷款，积极创新融资方式，发展多样化的融资模式，例如股權融资、产权交易融资、信托融资等模式。

（三）银行内部管理建设加强

商业银行之间的恶性竞争和无序发展也是造成地方政府融资平台贷款的主要风险之一（凡晓俊，2012）。因此需要银监会加强对其的监督、严禁财政担保、国有资产抵押等现象，建立国家存款保障制度。做好贷前、贷后管理工作最好制定有关融资平台贷款授信制度，并严格按照此制度执行。在贷款期限上只考虑该地方政府本届任期内发生的贷款。按照各地政府的真实财政实力，严格把控贷款数量。地方政府融资平台在申请银行贷款时，也应遵守市场化准则，不可搞特殊化，银行也应以正常的贷款流程对其，切忌开设后门。贷款完成后，银行也应利用电子监控系统与实地考察的方式对资金账户进行监控，确保资金流向、用途的真实性和有效性。

（四）加强地方政府融资平台管理

地方政府不等同于地方政府融资平台，两者的责任互不相同，地方政府融资平台运营的机制和经营的领域不能超过地方政府。公益类项目由地方政府招投标、安排预算内资金。对于部分有稳定现金流收入的竞争性项目或基础性项目，坚决拒绝地方政府在投资上的插手，更不能让项目收益转入政府的财政，完全市场竞争，健康运营。

区别清理和规范不同类型的融资平台，再根据还款来源和项目类型，制定不同的整理方案。目前我国地方政府融资平台的信息披露途径较少也不到位，可以建立地方政府融资平台信息共享制度，让商业银行能够轻松地从官方获取有效的参照信息。

参考文献

[1]单克强.我国地方政府融资平台贷款及风险控制[J].海南金融，2011（03）：66-70.

[2]凡晓俊.地方政府融资平台的银行风险分析及防范对策[J].金融经济：下半月，2012（08）：119-120.

[3]郝绮丽.地方政府融资平台贷款的风险与防范[J].新金融， 2011（21）：37-40.

[4]胡林.浅议融资平台企业的债务风险[J].知识经济，2016（05）：5-6.

[5]刘成萍.地方政府融资平台贷款风险与对策研究[D].海南大学，2013.

[6]潘长风.地方政府融资平台债务风险的防范和化解[J].闽江学院学报，2016（01）：57-62.

作者简介：徐佳佳（1996-），女，浙江温州人，温州商学院学生，研究方向：财务管理学；张芳芳（1984-），安徽芜湖人，温州商学院，讲师，研究方向：公司金融学。endprint