浅析欠发达地区地方政府投融资平台贷款存在的问题和风险

近年来，各级地方政府融资平台发展迅速，融资规模、服务领域逐年扩大和增长，在当地基础设施建设和经济发展方面发挥了重要作用。总体来看，投融资公司这种由政府授权并代表政府进行公共项目投资、融资、建设和管理的法人主体，在拓宽政府融资渠道、提高国有资源配置效率、加快基础设施建设以及促进县域经济发展中发挥了积极作用。但与此同时，随着融资平台债务规模的不断扩大，增加了地方政府的偿债负担，在当前实体经济下行压力加大的背景下，其蕴藏的贷款风险也逐渐显现。本文从银行债权维护的角度出发，就融资平台贷款风险防控中面临的困难和问题进行了分析。

一、存在的问题和风险

第一，管理体制的先天性缺陷对银行信贷造成风险隐患。目前大部分地方政府融资平台未建立产权清晰、责任明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，公司治理结构不完善，董事会和监事会的作用未能有效发挥。部分公司工作人员多为兼职，工資及福利待遇基本与公司经营好坏无关，缺少正向激励机制。同时，地方融资平台出资人为地方财政，隶属于政府职能部门，主要人员均为政府官员，从实质上说是融资的中介和桥梁。内部财务除去名义上的资本、长期借款和借款形成的衍生存款外无其他财务数据。地方政府融资平台多以土地收益和财政资金作为担保，而土地的产权属于政府平台并不具备处置权利，尤其是在政府实行换届选举后，力推原先建设项目的政府主要领导变更，项目建设进度相应将出现变化，从而对银行债权造成不利影响。

第二，专业性管理人才缺乏，经营管理能力薄弱。目前，欠发达地区大部分融资平台未制定具体的人才引进和培养政策，专业技术类、经营类人才匮乏，对公司各项业务活动开展形成制约。同时，受制于公司治理结构的不完善多数融资平台没有明确的发展战略定位，经营模式和盈利模式不明确，尚未培育出有效的核心竞争能力。目前多数公司主要承担棚户区改造、易地扶贫搬迁等公益性、准公益性项目的融资和建设任务，缺乏土地开发、经营城市、产业投资等经营性职能。公司经营收益较低，债务偿还主要依靠财政性资金，抗风险能力弱，随着融资额度的不断增加，存在潜在政府性债务风险。

第三，监管主体不清、监管标准不明容易引发道德风险。目前，地方政府融资平台均由建设项目归口的管理部门进行日常监督，隶属的政府职能部门不同其监督主体各异，缺乏独立、统一的监管安排，容易出现内部人控制、监督弱化的问题。部分地区设立的融资平台分属于市政府、县区政府、发改委、国土局、交通局等部门，目前尚无统一的监管部门。同时，针对地方政府融资平台尚无统一的监管和统计标准。地方金融办、银行业监督管理部门等分别按照不同的口径对融资平台进行统计和划分，使得融资平台贷款的数量、规模信息差异较大。

第四，融资平台和银行之间信息不对称有碍风险识别及防范。一是地方政府融资平台资金运用情况难以有效管理。地方政府融资平台融资渠道较多，同时在经营管理上存在不规范、不透明的问题，造成贷款金融机构难以有效对资金用途、还款能力进行有效监督。二是多头授信和多头担保的问题较为普遍。地方政府融资平台融资渠道较多，可通过财政担保的形式从商业银行、政策性银行贷款，也可通过开发性项目投资基金获得融资，银行难以掌握地方政府的总体负债和财政担保承诺状况，信贷风险控制能力降低。

第五，还款责任人模糊，易生债务“悬崖”。政府融资平台充当了三种角色，既是政府的“企业”，又是银行的“助贷机构”，还是用款企业（或项目）的准银行，实质上是利用政府信用从事企业化的经营，其地位非常特殊。同时，它也没有稳定的经济收入来源，欠发达崎岖财政收入较小，因此，没有可靠的财力作为融资平台的还款保证。融资平台内部存在法人治理结构不合理、资本到位不及时、产权划分不明晰等问题，对平台融资所产生的债务清偿没有明确的最后兜底人。一旦真正发生偿还贷款风险，往往找不到具体的责任人，贷款本息的清偿将十分困难。

二、政策建议

第一，加强地方政府融资平台公司人才队伍建设。一是理顺管理机制，建立产权清晰、责任明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，充分发挥董事会、监事会在日常运行管理中的功能和作用。二是引入专业化的管理人才队伍。按照地方政府融资平台业务范围和投资项目的性质，按照竞争、开发的原则聘请专业化的管理团队实施运作和管理。三是加强专业型人才队伍的培养和储备，为融资平台公司持久健康发展奠定坚实基础。

第二，规范地方政府债务扩张，严格落实问责机制。一方面，地方政府应建立与其财政收支相匹配的负债约束机制，融资总额应与其财政收入的一定比例向挂钩。借款期限与投资项目建设周期相匹配，充分考虑政府任期因素，防止政府管理风险。清理和整顿政府性担保、承诺行为，对盲目扩张债务、恶意骗贷和逃废银行债务的违规违法行为，要严格追究相关责任人责任。另一方面，要根据制度安排、项目计划、借款约定等，做好信贷资金使用情况的监督管理。

第三，加强信息披露，采取市场监督和内控监督相结合的方法促进平台公司的合规经营。地方政府应建立公开透明的信息披露机制，各类政府融资平台公司要做好经营财务状况、投融资状况、项目建设情况等信息的公开工作，严格按照银行贷后管理要求定期向贷款银行报送数据，主动接受银行贷后管理和市场监督。

第四，银行机构要加大融资平台贷款风险的评估和处置力度。银行机构要转变传统观念，严把信贷准入关口，充分认识融资平台贷款的潜在风险。在信贷准入方面，要充分考虑平台公司法人治理结构及财务状况、地方财政收入、政府债务负担、项目风险等诸多因素，借助科学的风险分析方法，风险管理何控制。切实做好存量平台贷款项目的风险评估和风险分类工作，落实担保抵押措施，根据企业经营状况有针对性地分类处置并实施穿透性的风险管理；银行机构应守好系统风险底线。根据风险评估和分类情况，做好资本和拨备安排，防止大面积不良贷款集中暴露等极端事件导致的系统性金融风险。

第五，强化政策协同，确保金融资源更多地投入实体经济。一方面，要加强财政政策、货币政策、信贷和产业政策的协调配合，调整优化银行信贷资产结构和信贷投向，加大对金融资源对县域和实体经济的支持力度，充分发挥金融资源对实体经济的提升和推动作用，从而增强欠发达地区经济增长和财税收入的贡献率，从源头上解决欠发达地区政府公共投资的资金瓶颈问题，缓解政府对银行信贷资金的过度依赖。另一方面，要加强各级金融监管机构的监管协调，防止监管套利，填补监管空白，严防各类通过融资平台流向政策限制性领域的违规行为，确保宏观调控政策的有效性。

作者简介：祁涵柏（1987-），男，汉族，甘肃省陇南人，助理经济师，任职于中国人民银行陇南市中心支行，研究方向：风险防控、信贷管理等。endprint