关于民航基础设施建设投融资体制改革与创新探讨

邹莉

【摘要】随着国家加大对民航等基础设施的投资建设力度，机场建设资金缺口巨大，因此亟待革新投融资模式，建立多元化的投融资模式，以促进当前民航基础建设项目的发展。本文结合当前民航机场的发展前景及投融资现状，提出将PPP模式引入民航基础设施建设中，论证其可行性，并提出采用PPP模式的投融资在机场建设中存在的问题，并提出相应的解决方式与措施。

【关键词】民航基础设施 投融资体制 改革 创新

一、民航机场基础建设发展现状及融资需求分析

（一）民航基础设施发展现状

改革开放以来，民航事业发展迅猛。据统计，改革开放之初，全国用于民航运输的机场约78个，空管装备设施落后，技术水平低下。随着国家经济的快速发展，民航基础设施建设项目的发展极大的促进改善了运输业的格局，截止目前，全国已建成大型民用机场约142个，另有备用的停航、保留机场数十个。但是，当前的民航機场建设依然无法满足需要，如北京首都机场设计吞吐量为3500万，而截至2005年实际吞吐量已经超过4000万，使得首都机场经常处于超负荷运作。广州白云机场设计容量是2500万人，但建成通航后仅仅一年就达到饱和状态。因此，加大民航基础设施的建设迫在眉睫。

（二）民航基础设施建设投融资模式

1.现有融资渠道。当前，机场建设定义为社会公共产品，因此对于民航基础设施的投资主要依靠以政府为主导的投融资模式，随着市场经济的发展以及民航建设需求资金缺口过大，多元化的投融资模式应运而生。目前国家关于民航基础设施融投资渠道主要包括机场建设费、以政府主导的机场建设投资、银行贷款或者利用外国政府优惠贷款、证券投融资等途径。其中，机场建设是通过国家进行征收民航建设基金的方式用于大型民用机场建设的需要，此外国家及地方政府利用财政收入对民航机场进行投资建设是进行机场基础建设的主要方式。除政府机场建设基金之外，民航建设的资金常通过银行贷款，以建成后的机场收入进行还贷的方式进行融资，融资渠道便捷，逐渐成为当前的重要的机场建设融资渠道；此外，从国外机场建设投融资模式可以看出，一些特大的国际机场及枢纽机场都已上市，通过证券资本运作模式募集机场建设费用。

2.机场基础设施建设新思路的探索。随着国家加大对民航基础建设的支持力度，民航建设规模越来越大，资金缺口金额相当大，依赖以政府投资为主导的投资模式以及传统的银行借贷、证券投资等资本运作方式已经不足以应对民航事业的发展，因此必须革新民航建设投融资模式，促进民航建设的正常发展。

在全面深化改革的大背景下，政府逐渐放开行业准入制，加大与社会资本合作的政策扶持力度，吸引优质的民营资本参与到社会公共事业的建设中，从而促进民航事业的发展。根据民航总局印发的《关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》，提出放开机场开发建设运营市场，力推公私合作的PPP模式进入民航基础设施建设中，减少国有控股背景的机场建设数量，降低国有控股的民航投资比例，放开机场投资的企业投资限制，吸引符合条件的民营资本参与到民航建设、运营、维护等业务中。

二、推行PPP模式面临的关键问题

（一）关于PPP模式的相关法律法规有待于进一步完善

自改革开放以来，民航事业得到长足的发展，但是大部分的民航项目大多是以政府投资为主，缺乏政府与社会资本、民营资本合作的规范性指导文件，不利于保障社会资本方的参与利益，引起民营资本参与度不高，严重影响到PPP模式在民航事业中的应用，因此迫切需要建立健全ppp项目法律法规，以吸引民营资本参与热情。建立健全PPP特许经营权的合作框架协议中关于保障合作参与方准入和退出机制，从政策上扶持PPP民航项目的正常运作。

（二）机场运营过程中问题较为复杂

机场建设工程在我国属于准公共产品，因此政府投资项目在其中占比相对较大，具有公共产品具有的共性特点，一般民航机场盈利回收成本周期相对较长，经营风险相对较大，一般民营资本缺乏承担长期的风险的能力，导致民营资本进入民航基础建设领域缺乏动力。此外，机场在投资、建设、运营过程中，周期较长，牵涉地方部门相对较多，审批流程相当复杂，民营资本自主经营机场存在诸多困难，而且，按照PPP模式，机场基础设施建设一般需要成立PPP项目平台公司，拥有自主权及产权，依据我国现有的土地法规定，机场基础设施一般为政府划拨用地，PPP项目平台公司无法拥有产权及自主经营权，因此，采用PPP模式的机场基础设施建设应该首先解决土地产权制度问题，

（三）投融资渠道结构单一

当前规模较大的国际国内机场一般通过上市进行直接的投融资，利用股票证券的资本运作进行募集资金，但是大部分的国内机场市场份额低，上市后难以筹集建设资金，因此大多数采用政府财政担保、银行贷款的方式进行筹集资金，而采用PPP模式后，机场的投融资模式将多元化发展，投融资渠道将丰富多元化，为了提高吸引民营资本的能力，政府应尽量降低政府投资的占比，让民营资本能够受益，愿意投资民航基础设施项目，此外，现有机场投资及运营模式亟待改变，需要专业的PPP项目管理团队进行高效管理，但是PPP投融资模式必然涉及到股权分配及利益分配，如何设置合理的PPP投融资股权比例对于机场未来的高效运营产生深远的影响，同时也会影响到PPP项目的稳定性。

（四）建立合理社会资本退出机制

由于PPP项目从投资、建设到运营收益一般周期较长，民营资本缺乏风控能力，因此采用PPP模式的机场建设项目要切实建立合理的社会资本退出机制，真正做到让民营资本有信心进入PPP机场投资建设，获得项目理想的回报。

三、总结

综上所述，在我国民航运营的实际情况愈发复杂的今天，基础设施建设已经成为关乎民航服务质量和航空旅行综合体验的重要环节。本文结合当前民航机场的发展前景及投融资现状，提出将PPP模式引入民航基础设施建设中，极大地拓宽投融资渠道，在实施PPP过程中，应注意转变政府投资模式，建立健全引入民营资本进入的相关制度，理清政府与民营资本各自的主体权益及投资比例，达到高效吸引民营资本进入机场基础设施建设的目标，通过高效的施行PPP模式，可以优化民航机场的发展思路，建构更加良好的现代化发展理念，对于实现我国民航的高质量发展具有重要意义，同时也可以看到，通过在现实环境中促进民航基础设施建设投融资体制有助于深化民航的基建体系发展，无论是对于保障通航还是服务品牌的建设都具有重要意义，而完善这一改革，加强制度创新和工作方法的创新对于在实际过程中达成更优质的服务同样具有良好的作用。

参考文献

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[2]马瑞超.中国民航机场基拙设施的投融资方略探索[J].论坛，2008.7.6.

[3]戚悦.创新民航投融资机制研究—基于资本市场改革的思考[J].2015.6.6.endprint