行政事业单位引入注册会计师审计之探索

肖凌

【摘要】目前，我国行政事业单位审计监督基本上是实行以内部审计为主，政府审计和内部审计相结合的模式。而2017年1月1日起正式实施的《政府会计准则——基本准则》要求政府会计主体按权责发生制编制财务报告，这一重大改革将对我国行政事业单位的审计质量管理产生深刻的影响。审计监督体制的改革势在必行。为此，本文在对我国目前行政事业单位审计现状的分析的基础上，阐述了在行政事业单位引入注册会计师审计的必要性和将产生的积极作用。并以目前地方医院、高校等非营利性组织机构和本人从事的交通建设工程领域开展的试点工作为例，探讨了在行政事业单位引入注册会计师审计这一理念在实践中的可行性。并通过分析这一理念在实践中存在的问题，提出了在行政事业单位引入注册会计师审计的改进建议。

【关键词】行政事业单位 注册会计师 审计监督

目前，我国行政事业单位审计监督基本上是实行以内部审计为主，政府审计和内部审计相结合的模式。从2017年1月1日起，《政府会计准则——基本准则》正式实施，准则要求政府会计主体按权责发生制编制财务报告，向信息使用者提供全面的财务信息，用以帮助其评价政府的受托责任和做出相应的决算。这一重大改革将对我国行政事业单位的审计质量管理产生深刻的影响。而在行政事业单位引入注册会计师审计的新理念，建立财务报告注册会计师审计制度仍在试点和探索当中。

一、我国行政事业单位审计之现状

随着近年来我国国民经济快速稳定地增长，国家的政治体制改革和经济体制改革也在不断深入和发展，其中财税体制的改革取得的成果令人瞩目。随之而来的对行政事业单位经济活动的监督也日趋完善和深入，尤其是在中央的“八项规定”、《行政事业单位内部控制规范》等一系列规定制度实施以来，对行政事业单位的专项审计、经济责任审计等审计监督力度和手段得到了极大的加强和提高。但是，并不是所有的这些审计监督都有独立的注册会计师参与。政府审计是指政府审计机关对财政、金融、公共投资、政府行政部门等进行的审计，其主要目的是监督国家财政预算资金的使用是否合理有效，并对经济责任履行情况作出客观的鉴定与公正。由于各级政府部门都站在各自的利益上考虑问题，因此审计的独立性必然会受到影响，从而使审计效果大打折扣。内部审计主要依靠单位内部审计机构的力量，它监督的是单位是否违反相关的财经纪律和内部控制制度。由此看来，由独立的注册会计师参与的审计监督机制目前仍是一个需探索的领域。

二、行政事业单位引入注册会计师审计的必要性和积极作用

由于政府会计提供的信息是政府债务风险控制和宏观经济管理所需要的最基础、最重要的信息，但现有的政府会计制度却存在诸多缺陷，远远不能满足相关部门对于政府会计信息的需要，而在行政事业单位引入注册会计师审计监督的理念，利用会计师事务所业务和经验上的优势，可以推动我国政府会计改革，推动会计监督和宏观管理加快改进监管方式，形成监管合力，以适应我国经济结构调整和发展方式的转变，可以跳出原来束缚管理效益提升的框架，引入新的力量，对于建立政府审计、注册会计师审计、内部审计三者相结合的审计监督机制非常有必要，并具有积极作用。

（一）法规制度的日趋完善

近年来，我国陆续出台了一系列政策法规，政府会计制度的改革步伐大幅度提速，审计监督体系也在不断完善。比如2014年出台的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》、2017年起执行的《政府会计准则——基本准则》等等，都对行政事业单位的审计监督提出了更高的要求，特别是《行政事业单位内部控制规范》和全面贯彻《关于加快发展我国注册会计师行业的若干意见》的发布实施，又为加强行政事业单位内部控制建设和权力制约，进一步规范会计审计行为，提高会计信息质量和审计执业质量，促进与注册会计师审计工作相融合，提供了指导意见。深入引入注册会计师审计迫在眉睫。

（二）引入注册会计师审计的积极作用

1.打造公开透明、廉洁高效政府的必要因素。在现行的政府行政管理中，打造满足民众需要的高效政府、透明政府、廉洁政府是政府职能转型的一大重点，这就要求政府会计不仅要通过披露财务信息提高政府管理绩效，实现公众及相关利益者对政府的监督，还要设定审核政策、预算执行等具有经济型、效率性的评估指标，对完成情况进行审计鉴证与监督。由此，引入注册会计师审计变得十分必要，且具有积极作用。一方面，它可以改变政府审计和内部审计独立性较弱的现状；另一方面，它又可以改变由于政府审计和内部审计面对的服务对象不具有普遍性、财务报告信息不透明、不公允，造成的公众对政府执政公信力的信任度。而实施独立的注册会计师审计将改变这一状况。

2.完善审计体系的重要内容。注册会计师审计，独立性是它的灵魂。它能以独立第三方的身份，客观、公正地对政府财务报表进行审计，发表恰当的审计意见。它有效地弥补了内部审计独立性不足的缺陷。另外，拥有优质专业能力的注册会计师一方面可以解决内部审计机构审计力量不足、难以完成日益繁重的审计任务的矛盾；另一方面还可在业务水平提升上给予内审人员以指导。所以说，它既是政府审计、内部审计强有力的补充剂，又是完善审计体系的重要内容。

3.深化行政事业单位改革，加强内部控制管理的重要保障。加强内控管理是深化行政事业单位改革的一项重要内容。自从2012年《行政事业单位内部控制规范》实施以来，各行政事业单位积极推进内控建设，取得了初步成效，但也存在部分单位重视不够、制度建设不健全等问题。将注册会计师掌握的丰富的会计、审计和管理知识运用到日常管理工作当中去，则能指导和提高单位的管理水平。

三、非营利机构组织开展注册会计师审计试点工作正在逐步推进

为了探索在行政事业單位引入注册会计师审计的可行性，我国先后在地方医院、高校、基金会等非营利机构组织中开展了注册会计师审计的试点工作。经过初步的摸索，在经济管理工作中取得了一定的成效。2011年7月，中国注册会计师协会印发并实施了《医院财务报表审计指引》，该指引是医院财务报表引入注册会计师审计的突破。因此，医院可以借鉴企业先进的管理理念和方法，充分利用具有丰富的会计、审计、税务等管理知识的注册会计师，对医院管理中存在的“顽疾”、进行“诊疗”，并对症下药，提出改进意见，进而提高医院的管理水平。endprint

又如本人从事的交通建设工程领域，为了控制工程管理风险，改变过去内部审计事后诸葛亮的弊端，我们借助于社会中介咨询公司的力量，对工程项目进行了全过程的造价控制和跟踪审计。把工作重点从过去的事后补救上改为现在的事前预防、事中控制上。当问题和风险冒出苗头时就立即介入，实施审计调查，摸清症结所在，对工程项目进行全方位、全过程的监督评价，防患于未然，取得了很好的效果。

四、引入注冊会计师审计存在的问题

（一）配套的政策体系不完善

在国家颁布的现行行政事业单位审计工作法律法规中，还没有详细的审计准则和实施细则。政府会计核算体系也不健全，没有一个统一的框架和基本的指导原则，尤其是对于如何规范注册会计师对行政事业单位审计的相关细则，目前仍处于空白阶段。这种法规滞后的状况，必将使政府会计改革重新走回各自为政的老路，导致审计风险的加大。

（二）人才储备不充分

从目前内审队伍来看，在数量上，仍处于供不应求状态；在结构上，大多数年龄偏大且多为转岗或兼职，对审计工作也不够熟悉。从外部注册会计师队伍来看，具备行政事业单位审计能力的人才也不多。一者因为行政事业单位系统相对封闭，外部很难了解其内部的情况；再者，注册会计师涉及行政事业单位的业务较少，对相关制度不够熟悉。

（三）推广的力度欠缺

目前，推行注册会计师审计只是在很小的领域中试点，主要还停留在学术研究、制度的制定和执行等范围内，相关的实践经验和成功案例不多，推广的宽度和广度都有待于进一步提高。

五、行政事业单位引入注册会计师审计的改进建议

（一）完善相关的制度体系

尽管目前在行政事业单位推行注册会计师审计还存在诸多需要解决的问题，但仍可在现有的试点积累的经验中继续探索之路。

一是尽快制定一部注册会计师业务指导目录，用于指导和规范注册会计师参与政府审计和政府会计咨询业务。

二是完善现有政府管理体系，制定《基本准则》下的各项具体准则。

三是继续探索引入注册会计师审计的配套管理办法，加快政府会计制度改革的步伐。

（二）培养高素质的审计人才，充实注册会计师储备库

培养适应我国政府职能转变和全面深化财税体制改革要求的审计人才队伍是目前审计工作的紧迫任务，我认为可从以下几方面进行探索。

一是在现有的行政事业单位内审部门中培养，特别是新入行的审计人员，通过加强继续教育和各种专项培训的方式进行。

二是在现有的注册会计师队伍中培养。加强注册会计师对于行政事业单位涉税业务、管理会计咨询、法务会计服务等新型业务的学习。

三是积极开拓注册会计师队伍人才流动的渠道，充分利用非执业会员的潜能作用。据统计，目前我国拥有的注册会计师非执业会员约有12万之多，这些人员中很大一部分在行政事业单位工作。如何充分利用好这部分资源，使其发挥最大的潜能，我认为目前必须打破人才流动的禁锢，并辅以激励机制，吸引这些非执业会员在不影响本职工作的前提下，积极参与到注册会计师审计工作当中来，或者为非执业会员加入到执业会员队伍提供政策的支持。

（三）加大推广和运用试点领域的经验和成果，使其发挥更好的经济效益和社会效益，进而在行政事业单位全面引入注册会计师审计

参考文献

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