对日本介护保险的SWOT分析

李慧敏+曾嘉

【摘要】千禧年初，日本颁布《介护保险法》促使护理保险制度的强制性推行。经过多年运行与不断完善，日本介护保险制度已日趋成熟。本文通过对日本介护保险的SWOT分析，总结该制度的优劣之处以及未来发展面临的挑战和机遇，结论发现该国的护理保险制度虽并非尽善尽美但相较于欧美等发达国家的相同制度更具东方特色，对我国建设长期护理保险制度有着现实借鉴和学习意义。

【关键词】日本 介护保险 SWOT分析

目前，我国一方面正加速进入老龄化社会。第六次人口普查数据显示，2010年我国60岁以上老年人口已占总人口13.26%。除了老龄人群的增加，我国人口基数大，存在着许多残障人士、失智或失能人士及其他生活无法自理的人群。该两类人群存在着被护理的需要，但护理费用及形式的问题目前尚未得到解决。有效处理护理问题，是发达国家和新兴市场的必过难关。针对长期护理难题的有效解决方案将是未来几十年社会面临的最大挑战之一。因此，我国建设长期护理保险制度需要向在相关领域建设较为成熟的国家学习。而日本相较于欧美等发达国家，与我国有着相似的养老习惯和文化，较为值得我国借鉴学习。

一、日本介护保险与养老服务的发展历程

自上世纪七十年代步入老年化社会以来，日本人口老龄化迅速。2010年，日本65岁以上人口占总人口的23%，预计到2050年将达到36%。日本是较早进入老龄社会的国家之一。面对如此形势，日本政府采取一系列“政府养老”的举措。在老年人护理保障这一方面，日本近五十年的举措如下：上世界六十年代初出台老年福利法，标志老年者福利受国家保护。八十年代，颁布《老年人保健法》并建立对应设施。九十年代中期，医疗卫生及社会保障的责任部门中增设了老龄者看护对策部。千禧年初，《介护保险法》的颁布促使了护理保险制度在日本的强制性推行。该制度促进老年国民的护理问题得以有效处置。可以看出，这是一个循序渐进的过程。由此，日本也是一个拥有健康的养老金体系和一个更健康的老年保健系统的国家。

二、日本介护保险的SWOT分析

（一）内部优势

1.法律基础。《介护保险法》。1963年日本就以法律的形式保障了老年人的生活健康福利问题。日本的长期护理工作始于20世纪80年代末，当时的日本已经进入老龄社会，老年人口高达总人口的14%～15%。面对如此形势，日本政府采取一系列“政府养老”的举措。千禧年初，《介护保险法》的颁布促使了护理保险制度在日本的强制性推行。该制度促进老年国民的护理问题得以有效处置。《日本介护保险法》不仅对长期护理保险在日本的实行作出了全面的制度安排和规范要求，还确立了覆盖面广、具备政治保障的长期护理保险制度。为国民更好地享受介护保险运行的成果提供了强有力的法制保障。

2.护工管理和培训机制完善。实行介护保险后，日本政府同步建设了护理从业人员的培训和管理体制。

日护理从业人员必须学习相关医学知识，遵循严密的护理培训规范性计划。日本已经培养了50万名专业人员，每年新增5万多名“介护士”。有受过训练的“介护士”在正式从事工作之前必须考取国家资格证书。日本的护工还呈现年轻化现象，政府鼓励新生代参与护理行业，促使年轻一辈对护理行业产生信心。“介护士”这一从业人群的职业被视为一项崇高、中产阶级和相当稳定的工作。

日本专业护理人员的管理机制和培训机制是其介护保险发展历程中一个重要的人力支撑，为其长期护理服务、长期护理保险事业源源不断地注入新鲜血液。

（二）内部劣势

1.未广泛惠及所有需求人群。日本的《介护保险法》明确了日本介护保险的福利由40岁以上的人群所享有，但也使得未满40岁、有护理需求的国民难以参与介护保险制度。尤其是残疾人、失智或失能群体、重疾患者以及其他需要被护理的人群。

2.未改善老龄孤独化。日本和中国属于东亚文化，推崇尊重和重视老人深厚的儒家传统文化。在介乎保险从商讨、建设到稳步实操的过程中，日本的家庭结构越来越“核心化”：老年人更多地独居或夫妇同住，远离子女。日本老龄孤独化，老龄者缺乏家庭温暖。原本，日本政府运行的介护保险也承载着改善这一状况的梦想，可现实与梦想却南辕北辙。如果此趋势无法得到遏制，新生一代的日本国民将逐步漠视从前尊老养老的传统，使得家庭养老更难以被接受。制度需要根据国情制定，也要根据国情的变化而调整。日本介护保险未能改善老龄者孤独化的情况，也未针对这一方面进行改革，

（三）外部机遇

1.政策放宽吸引国外护理人才。近年来，日本国对护理人才的需求缺口日渐加大，预计到2025年将出现38万介护人才的缺口。为解决这一问题，自2017年9月起，日本政府实施的《出入过管理难民认定法（入管法）修订案中》新增加了“介护”在留资格，规定新成为“介护福祉士”的在日外国人最高可获五年在日签证。该项修订案将推动外国护理人员大幅增加，有利于缓解日本未来护理人才的严重缺乏难题。此外，为了吸引更多發展中国家青年人赴日从事介护、护理工作，日本政府也在积极为赴日介护人员提供充分的培训指导和就业保障。这一系列相关政策的利好，将极大促进日本介护保险与服务产业的良性发展。

2.案例分析：私立机构参与将促进市场化。日本是世界上医疗体系服务质量、运营效率最高的国家之一。其中，日本提前进行医疗行业私有化，在医疗服务机构体系中，私立医院是占据主导地位的。

在日本，不仅私立医院的发展水平高，私立的养老护理机构的水平也已经达到了较高水平。本着实事求是的原则，本人采访了广东省康复医学会秘书长张靖慧博士。张秘书长曾于2016年8月带领广东省康复医学会专家组赴日本调研，调研期间取得日本多家私立护理机构的一手资料。据张秘书长介绍，以日本梦之湖照护中心在日本千叶县市川市的一家分店为例，这家分店是支持社区护理的大型私立机构，有三百多个老龄者在此进行日间护理，九十多个老龄者在此进行全天护理，皆有专车接送。这所私立护理机构以作业治疗（作业治疗是让病人参与不同的作业，参加一定的生产劳动，来治疗疾病的一种方法。）为主，护理项目大致分为体检、康复以及文娱项目。梦之湖营造了一个虚拟社会，让老人在这样的环境里重塑社会劳动行为能力。除此之外，梦之湖的时间表可以由老人自己确定，即老人可以自己选择梦之湖疗程版上的项目来自主决定每天进行什么样的活动。这极大程度地促进了老人的参与主动性，积极提高了康复护理效果。而这所机构的工作人员只有三十个人左右，甚至包括接送专车的司机。由此可见，老人的自主性非常强。张秘书长介绍，梦之湖是极具创新文化理念的日本先端护理机构，日本政府和护理行业都对这个机构予以较高评价。endprint

张秘书长还介绍了另一家以运动治疗为主的护理机构——Pokara。广东省康复医学会小组同时走访了Pokara位于东京都的一家分店，Pokara主要为失能老人提供身体运动机能短时间的康复强化治疗。这家分店一个月达到200万日元的利润，约达人民币13万元。但其主要运营成本却是以人力成本为主，人力成本占到了60%。这家分店的护理人员一共50人左右，专业人员16位，其余是家庭主妇兼职，一小时工酬为100日元。Pokara按照20个患者配备7位护理人员的比例提供护理人员，且每位患者拥有至少3平方米的活动空间。由此看出，日本的私立护理机构遵循一定的运营规则。除此之外，Pokara的医疗设备并不是自己购置的，而是从专门的医疗设备租赁机构租赁的。在日本，医疗设备租赁产业发展也有相当专业的规模。有需求才有供给，医疗设备租赁产业的发展从侧面说明了日本私立医疗机构在设备方面的需求，进而说明了日本私立医疗机构的发展水平。

除了以上详细介绍的“梦之湖”和“Pokara”，太阳会私立综合医院、倍乐生集团（Benesse）与日医学馆（Nichiigakkan）都是在日发展势头较好的私立养老护理机构。日本老龄者可以根据自己的情况到不同类型的机构里进行养老护理。私立护理机构高水平的发展为老龄者的自主选择提供可能性。

私立医院的主导地位及私立护理机构的迅速发展，表明将会有更多的社会力量丰富社区老年人护理服务。全社会力量参与到护理保险服务中，有利于日本护理服务社会化、市场化。

（四）外部威胁

1.费用高企恐带来财政风险。依据《日本介护保险法》，该险种在日依靠政府贴补一半的保费。截止2016年初，日本该险种总费用已达10兆1110亿日元。而随着老龄化和国民对护理需求进行投保意识的提高，相应的介护保险总费用必定会呈逐年递增趋势，将为日本财政增加极大压力。综合日本近年经济发展不景气，日本的國债目前又有850兆左右，未来日本社会在10年内将面临更加严峻的财政压力，政府继续贴补国民购买该保险的费用负担不容小觑，势必会对其运行带来一定风险。

2.老龄化加剧将加大事业难度。日本老龄化严重，护理保险需求人群增加。首先，护工缺口进一步扩大，出现“一工难求”的局面，护理人力成本上升；其次，财政补贴难以满足激增“胃口”，财政高负荷难以支持护理服务事业的全面协调发展，无法保障到护理服务的方方面面；进而影响国民享受该险种护理给付的体验，导致国民误会该险种的可能产生，加剧护理事业的难度。此外，还有可能产生因工作量大，主管部门难以及时做好处理申请、认定审查及其他基础性的工作。如果政府无法解决介护保险制度存在的弊端，那么介护保险的事业难度必定加重。

三、对我国的学习意义

（一）加大农村及低收入人群护理保险支持力度

我国农村老年群体增加，而农村年轻人口外出打工，农村的现有状态已不能服从原有的家庭养老模式。我国建立长期护理保险，要避免轻视农村地区。政府财政应该增加补贴农村长期护理保险资金支持，保证农村养老保险的财政支持。

根据国家卫生计生委在2015年5月公布的《中国家庭发展报告2015》，“我国收入最高20%家庭的收入是最低20%家庭的19倍。”收入分配影响着经济社会发展。汲取日本介护保险制度运行经验，我国建立长期护理保险制度，更需要解决低收入群体保费缴交的问题，避免加重低收入群体的负担。

（二）加强护理人才管理和培养

目前，试点工作进行形势有良好表现，但是护理服务提供机制上有较大弊病。主要体现在以下三大方面：第一，还没有制定科学合理的服务需求评估标准和服务标准；第二，还没有完成护理队伍的管理机制；第三，还没有建立专业护理人员的培养机制。根据我国学信网院校库数据显示，中国（不含港澳台地区）只有10余所院校在养老护理范畴设置了相关专业，从教育资源的匮乏，不难看出我国在护理人才的培养方面缺乏先见之明。我国护工队伍的整体专业水平状况差强人意，护理服务人才现状难以满足市场。因此，必须重视对护工的管理，加强对人才的培养，从而进行护理人才队伍的建设。

（三）重视有护理需求的不同群体

该险种在日本实操的局限性之一在于未能广泛惠及有护理需求的人群。而在我国，除了老年人需要护理，还有残障人士、重疾患者、失智人士以及其他人群有着被护理的需求。以残障人士为例，残障人士家庭因为需要护理残障人士，家庭中健康的劳动力受抑制，而残障人士的劳动力更加无法发挥，残障人士家庭收入少，“因残致贫”，而此类家庭所在地区的政府又必须对其提供帮助，从而加重政府的财政负担。我国的长期护理保险制度必须保障这部分群体参与长期护理保险，扎实做好残障人士照护服务，加大残障人士托养力度，开展残障人士日间照料，从而解放残障人士家庭劳动力，提供残障人士辅助性就业，促进残障人士家庭就业增收。

我国长期护理保险的被保险者不能局限于老年人，而应该考虑到残障人士、失智人生、重疾患者以及其他需求人群，扩大护理保险制度的覆盖面，增强护理保险的普惠性。

（四）注重家庭护理观念

我国护理保险还是在实验期，在该保险还未在我国成熟运行之前，家庭养老毋庸置疑是国人年老后的首要选择。但基于我国传统文化和老年国民养老偏好，即使我国的养老体制高度发达，中国人还是会更愿意选择传统方式，即在家安度晚年，接受家人护理。即使家庭成员的护理水平并不专业。如何将社会护理资源投入到传统家庭护理模式中，这是一个十分值得详细研究的问题。

我国建立长期护理保险制度，要注重家庭护理观念，原因除了是吸取邻国日本的教训，更是遵循我国传统家庭文化。家庭文明建设对于国家发展、民族进步、社会和谐有重要作用

参考文献

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