我国物有所值定量评价方法有效性检验

【摘要】文章详细介绍了我国公共部门和社会资本合作关系的物有所值定量评价方法，包括概念的解析和具体的公式计算，并运用成功的PPP项目案例对所提到的定量评价方法进行检验。结果证明我国的物有所值定量评价方法在一定范围内是有效的，可还存在计算主体不清导致的计算因素虚增和潜在风险识别不足等问题，建议在实务中要谨慎运用，必要时可借助定性和定量、VFM和其他评价方法相结合的方式来进行决策判断。

【关键词】PPP VFM PSC

一、引言

公共部门和社会资本合作关系（PPP，public private partnership）最早起源于英国，因为PPP存在缓解政府财政支出压力、提高公共基础设施建设效率及效果的突出优势，在全球受到了广泛的关注。我国从上世纪80年代开始正式引入PPP项目，其间出现了不少成功的PPP项目，如北京地铁四号线项目、合肥市王小郢污水處理厂资产权益转让项目以及深圳大运中心项目等。一个PPP项目能不能成功，事前的判断是关键，并不是所有的公共基础设施项目都适合采用PPP模式，运用物有所值评价方法可以帮助公共部门作出最优选择。Ismail和Taki（2011）等人认为在确定一个项目是不是真正物有所值和选择有能力实现项目的投标人的时候都需要进行物有所值评价。[1]相反，如果项目不进行物有所值评价就可能带来资源浪费、建设工期超时、运营期难以维持等诸多不利后果。

二、VFM评价方法的介绍

根据2015年财政部发布的《PPP物有所值评价指引》，物有所值是用来判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。[2]物有所值不同于一般的评价方法，Yescombe（2007）认为在运用物有所值来进行选择时，不应局限于初始的成本，而应考虑通过PPP模式转移给私人部门的风险、整个生命周期的成本和最终项目所提供的的产品和服务。[3]物有所值评价包括定性和定量两种评价方式，我国现阶段以定性评价为主，同时鼓励开展定量评价。物有所值指引中提出定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性六项基本评价指标和补充评价指标。袁竞峰（2012）等结合我国国情在六项基本评价指标的基础上，设计了VFM定价评价问询表。[4]定量评价一般采用公共部门比较值（PSC，public sector comparator）与PPP模式下全寿命周期下政府方净成本进行比较的方法。下面重点介绍我国公共部门比较值法的定量研究方法，并对这种常用方法的应用提出了几点质疑。

三、VFM的定量评价方法

（一）PSC定量评价

根据我国试行的PPP物有所值评价指引，PSC是由参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值以及项目全部风险成本这三项成本组成。参照项目的建设成本是指政府部门在设计、建造等方面投入的直接成本，运营维护成本是指项目在运营过程中所发生的运营和维护所需的材料、设备以及人工的成本，扣除项目在运营过程中所能得到的使用者付费的收入之后的净现值。假定项目全周期支出成本的净现值为C1，使用者付费的这部分净现值收入定为R，参照项目的建设和运营维护净成本为C1-R。

政府部门在参与竞争中会存在某些优势，使得采用政府传统投资的方式会比采用PPP模式要少支出部分费用，为了促进公平，在计算采用政府传统方式投资时应当将这部分的少支出的费用加入传统政府投资的成本中，这部分费用就是竞争中立调整值。这部分费用通常包括少支出的行政审批费用和有关的税费等，将其值用C2代替。

项目全部风险成本包括可转移给社会资本承担的风险成本和由政府部门自留的风险成本。政府自留的风险是与法律和政策变动等有关的风险，可以转移给社会资本的风险是与市场有关的风险。政府自留风险成本与PPP项目中政府部门承担的自留风险成本相等，可在计算时直接对等扣除，将其假定为C3。可转移风险一般可以根据市场环境情况，按项目总价值的一定百分比来计算，用C4表示。项目全部风险成本为C3和C4之和。

（二）PPP模式下政府财政支出责任

PPP项目全生命周期中政府部门的财政支出成本主要包括股权投资成本、运营补贴成本、风险承担成本以及配套投入的成本等。股权是政府方参与PPP项目时的初始直接投资P1。运营补贴成本P2根据合同约定的付费模式分政府承担全部运营补贴的支出模式即政府购买、政府承担部分运营补贴、政府不承担运营补贴即全部由使用者付费这三种方式来定。在PPP模式下，风险能够分配给最适合承担的主体，所以此处政府所承担的和政策变动相关的风险应与上文PSC中政府的自留风险相同，可直接用C3表示。配套投资的支出应依据合理方法进行评估，确定合理价值，并减去社会资本为此项投入所支付的费用，这项费用可用P3表示。同时，在计算PPP模式下政府部门所承担的成本时也应扣除未来将从使用者得到的收入R（R为R的一定百分比，根据政府未来所能得到的收入比例来定）。

综上所述，VFM=PSC-PPP模式下政府部门承担的成本

=（C1+C2+C3+C4-R）-（P1+P2+C3+P3-R）

=C1+C2+C4-P1-P2-P3+R-R （1）

四、案例分析

本文所选的案例是国家发展改革委选取的13个PPP项目典型案例之一的北京地铁四号线项目，北京地铁四号线是众所周知比较成功的PPP项目，可用来检验物有所值定量研究方法的有效性。

北京地铁四号线项目的建设投资分A、B两个部分：A部分是由北京市政府国有独资企业京投公司成立的全资子公司来负责，主要负责建设洞体和车站等这些土建工程，投资额约为107亿元，约占整个项目投资额总数的70%；B部分是由PPP项目公司北京京港地铁负责的，负责内容主要包括车辆和信号等设备，投资额大约为46亿，约占项目总投资的30%。另外，京港地铁是由京投公司、首创集团和香港地铁公司按2：49：49的出资比例组建的。该项目完工验收后，由京港地铁通过租赁的方式取得四号线公司A部分资产的使用权，通过地铁票款收入和站内商业经营收入收回投资并取得收益。特许经营期为30年，结束后，京港地铁将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给四号线公司。endprint

依据前文所述的物有所值定量评价方法，下面依次来计算采用公共部门传统投资的成本PSC和在PPP模式下的成本，需要注意的是本例中公共部门是指国有企业京投公司。本例中项目总投资约为153亿元，即C1为153亿元。本案例中竞争中立调整的内容主要包括印花税和营业税，印花税可以按照按合同价款的万分之五来贴花，而营业税则应依据票务收入的3%，以及非票务收入的5%来计算。为简便计算，在此便不区分票务及非票务收入，总的营业税暂以收入R的4%来计算，所以可以得到C2=0.0765亿元+0.04R。可转移的风险费用的计算需要比较完备的历史数据来做估计的标准，各国根据各国的实际情况采取的估值比例也各不相同，像英国PPP项目的转移风险费用的计算的平均估值约为12%，而澳大利亚的对应数值则为项目总价值的8%左右。在本例中可以参照国外数据，运用百分比的计算方法，比值用一个较为保守的比例5%[8]，那么C4就为项目总投资的5%，即7.65亿元。

在PPP的模式下，公共部门的初始投资包括A、B两部分，A部分的投资额是107亿元，B部分的投资额是46亿元与京投公司在B部分的出资比例的乘积，即0.92亿元，所以P1=107+0.92=107.92亿元。由于本例中并没有指出公共部门在项目达到预期运营情况下所需支付的补贴，同样也并没有强调配套支出，故认为P2=0，P3=0。

因此，本例中VFM=C1+C2+C4-P1-P2-R-R=52.8065亿元-0.92R （2）

北京地铁四号线于2004年8月份时正式开工，于2009年9月28日正式通车运营，截至到2015年国家发展改革委发布这一案例时，日均客流量100万人次。现将票价统一以2元定，取轨道交通项目的财务基准收益率3%作为贴现率，特许经营期为30年。用上述数据不难做出一个收入的简单估算，代入上式结果正好表明VFM大于0，说明该项目运用PPP模式在上述估算的情况下是符合物有所值的，与我们所认知的情况相同，说明我国物有所值定量评价方法是有效的。

五、我国VFM定量方法应用存在的问题

在利用案例进行检验性分析的过程中，可以发现我国VFM定量评价方法在具体应用中还存在一下三个方面的问题。第一，从上述VFM的计算式中可以看出，收入的估算对项目物有所值的评价非常重要，即倘若本例中的R大于52.8065/0.92时，就有可能得出完全相反的结论。本例PPP项目对应的行业是轨道交通行业，若是其他难以估计收入的行业，那么这种物有所值定量评价方法就有可能难以发挥其效果。第二，由于我国目前的物有所值定量研究方法是政府這一公共部门为主体出发的，那么不管是传统政府投资模式还是PPP模式，都是政府和政府的比较，因此在实际计算时也可不计算竞争中立调整项。第三，预期情况并不一定会出现，未来需求的不确定导致成本的不确定政府可能需要承担需求不足的风险，本例中就是指项目运营时客流量达不到预期或是票价收入低于预期。对于这种情况公共部门常常会在合同中作出相关承诺，如本例中就有“如果实际票价收入水平低于测算票价收入水平，市政府需就其差额给予特许经营公司补偿。”和“当客流量连续三年低于预测客流的80%，特许经营公司可申请补偿，或者放弃项目。”这样的承诺。公共部门所承担的这种或有成本往往难以估计，同时也难以在物有所值定量评价中体现，故会给公共部门带来较大的潜在风险。

六、结语

由上述我国PPP项目物有所值定量方法的介绍和案例分析可知，我国的物有所值定量评价方法还存在一些问题，一方面是没有全面考虑定量评价方法所服务的主体的问题，另一方面是目前的物有所值定量评价方法本身还存在着风险成本难以较完整计算的问题。这启示我们在运用该方法时要合理估计未来的收入及存在的潜在风险，另外，在做出决策判断时也不可过分信赖这种定量研究方法，要结合定性的物有所值研究方法和其他适当的方法来做决策，才能显著降低决策失误的可能性。

参考文献

[1]Ismail K，Takim R，Nawawi A H.The evaluation criteria of Value for Money （VFM） of Public Private Partnership （PPP） bids[C]//International Conference on Computer Communication and Management（icccm.2011.

[2]财政部.《PPP物有所值评价指引（试行）》[R].2015-12-18.

[3]Yescombe E R.Public Private Partnerships：Principles of Policy and Finance[J].Butterworth-Heinemann，2007.

[4]袁竞峰，王帆，李启明，等.基础设施PPP项目的VfM评估方法研究及应用[J].现代管理科学，2012（1）：27-30.

作者简介：戴露瑶（1994-），女，汉族，湖南岳阳人，毕业于中南财经政法大学，研究方向：会计学。endprint