基于PPP模式的我国养老产业发展的路径研究

沈芷薇+杨裕澄

一、什么是PPP

PPP（Public-Private-Partnership）模式，即“政府和社会资本合作”模式，可分为外包、特许经营和私有化三大类。财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中指出：“政府和社会资本合作模式（PPP）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，即由社会资本承担设计、建设、经营、维护基础设施的大部分工作，通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”即PPP模式强调在政府和社会资本之间建立起一种长期、全过程、利益共享、风险共担的伙伴性质的合作关系，以提高公共产品服务质量和供给效率。

近年来，国家支持推广PPP模式的政策导向在国内掀起“PPP热潮”，当下“PPP”模式正作为一种新型的重要融资渠道，逐渐渗透到政府、社会资本家、民营企业家的融资观念中。目前主要投资集中在基建、交通运输、房地产等项目上，而养老类PPP项目中投资热度较高的领域是医疗、老年社区服务及医养结合。

2015年“供给侧改革”的思路提出后，政府和社会资本合作模式成为改革的重要抓手。李克强总理在谈到供给侧改革时，明确提出“必须从供需两端加大结构性改革力度，以扩大有效需求倒逼供给升级，要深化改革，尤其是投融资体制改革，充分运用公私合营（PPP）、特许经营等改革方式。”2017年3月16日，国务院印发《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》，提出制定社会力量进入医疗、养老、教育、文化等领域的具体方案，明确工作目标和评估办法，引导社会资本以PPP模式参与医疗机构、养老服务机构、教育机构等领域的建设运营，开展PPP项目示范。

二、我国养老产业发展的困境分析

目前我国人口老龄化加剧催生“养老危机”，“少子化”、“空巢化”等核心问题愈加凸显：截至2016年，60岁以上老年人口已达2.2亿，而80岁以上老年人口已达1300万，约占全国老年总人口的9.7%，且每年增加4.7%。预计到2020年，我国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人，占总人口比重提升到17.8%左右。由于我国出生率的大幅下降和预期寿命的不断增加，老龄化进程呈现加快趋势，人口老龄化已成为我国面临的最重要的民生问题之一。然而，与之相对的是我国养老服务业发展的滞后。我国养老产业发展的困境是：养老需求旺盛但给付能力不足。我国养老机构由于被定性为社会福利机构，其经费完全由财政拨付。然而作为“未富先老”的国家，在中国目前的经济发展水平和政府职能转型缓慢的条件下，中国很难拿出大量资金投入到养老机构的建设中，从而导致了养老机构数量少、设施陈旧、服务质量低、无法满足老年人需求等问题。目前我国养老事业尚处于起步阶段。2016年，我国60岁以上老人每千人床位数29.4张，仅为国际标准规定的一半左右，存在较大差距。

目前比较盛行的养老模式主要有三种：居家养老、社区养老和机构养老。居家养老指老年人居住在自己或血缘亲属的家庭中，由其他家庭成员承担提供养老服务的费用；社区养老是老年人居住在自己或血缘亲属家中，由政府向社会购买服务并上门提供给老人；机构养老则是老年人集中居住在养老机构中，养老机构为老人提供专业的医疗及养老服务。这三种养老模式在我国最为盛行的是居家养老模式，目前我国约有96%的老年人使用该模式。这是由我国的国情与传统文化决定的，自古以来儒家文化、养儿防老、世代同堂的观念便根植在国人的思想中，老人享受在家中的大家长地位，更愿意与子女一起生活。这种家居养老的模式实际上减去了一部分政府的养老负担，然而却加重了青年人的经济负担。由于独生子女政策，一对独生子女夫妻将来要承担四位老人的养老压力，而目前二胎政策的全面放开，使夫妻承担的赡养成本愈发增多。加上目前社会贫富差距扩大、房价激增、工作市场竞争力强等问题，青年一代终究会不堪重负。因此，家居养老向社会养老过度势在必行。

社会养老包含社区养老和机构养老两种模式。然而，我国是未富先老的国家。美国在跨入老龄化国家时，其人均收入在5000～10000美元，而我国步入老龄化阶段的人均收入仅为1000美元。考虑到我国目前的经济发展水平，并且处于经济转型的重要时期，政府难以投入大量的资金在购买社区服务上。同理，在建设福利院等养老机构时，政府也无法拨出更多资金。目前社区养老和养老机构的服务数量和质量堪忧，资金匮乏已成为我国养老业发展的主要阻力。而一些高端的养老机构，价格则为多数人所承担不起。据统计，天津一家高级养老机构一年所需的花费是40万人民币。

三、基于PPP模式的养老现状分析及路径构建

将PPP模式应用于我国养老是基于我国当前国情得出的可行之策。PPP模式是政府与私人利益共享、风险共担、全程合作的共同体关系。在这种模式下，政府的财政负担减少，而私人组织的投资风险也大大降低。在当前我国養老服务业发展停滞不前的情况下，引进PPP模式可以有效地改善现状。首先，私人组织与政府共同出资，可以有效解决政府单方面推行养老项目的资金瓶颈，且有利于促进政府职能的转变，通过鼓励社会资本的介入，活跃市场资本，且政企双方建立长期合作伙伴关系能够提高运营效率。其次，一些对于养老产业望而却步的私人组织，通过与政府合作获得坚实的保障，大大降低投资风险，从而得以跨入养老产业的领域，并能发挥其在资金、技术、管理和运营方面的专业优势。养老是为我国民生做服务，解决我国民本问题，对树立企业的形象，弘扬社会正能量，都有良性的效果与示范。因此，“PPP+养老”模式能实现“双赢”，有效扩大我国养老产业规模数量，缓解和改善因养老资源欠缺带来的社会压力，有利于养老机构提供不同层次的服务，满足多元化的养老需求。

然而，在PPP养老模式的路径构建中，应注意避免过度重视融资。如果是以弥补财政赤字、资金短缺为主要动机，顺应政府的资金需求导向，以PPP之名行债务融资之实，造成重引资轻效率，这样的合作伙伴关系极不稳固，实际上偏离了PPP模式对伙伴关系的定义。PPP模式的推行应当基于提升国有垄断经营模式下养老服务业的运营效率这一初衷。endprint

同时，在PPP养老项目的具体实践过程中，政府和私营机构在合作伙伴关系的构建上会面临诸多问题。第一，政企双方的权责划分缺乏科学权威的参照标准。PPP模式中构建的合作伙伴关系强调的是“公平和效率”，发挥双方各自禀赋的优势。而在PPP项目运营期间，双方的权责界限往往会变得模糊，例如演进为由政府部门主导、私人部门从属的关系。第二，养老产业具有资本回收周期长的特性，要求建立风险监控体系，进行合理的风险分配。在风险分配上，政府和私人机构应当以寻求“最佳”风险分担为立足点，将风险分配给最有能力承担风险的一方。第三，PPP养老模式中，竞争压力的匮乏会导致服务质量降低，在PPP养老项目投标过程中建立竞争机制才能确保私营部门提供有效的投标。第四，公私合作伙伴关系难以保持长期稳定，存在长期契约短期化趋向，随着时间推移，公私双方的分歧如不能得到及时调解，其伙伴关系便可能背离“共享利益、共担风险”的初衷。

四、PPP养老模式的实施路径及对策建议

为确保PPP养老项目有效落地，促进政府和私人部门构建长期稳固的合作伙伴关系，应当注重权责分立、风险管理计划、竞争体制等多项体系的建立。首先，政企双方必须认同该交易不是一个买卖合同而是一种合作关系，双方要共同分担风险和责任。明确双方各自的职责，对所有权的分配、权利和责任的识别、商业模型的构建等进行商议，并且在互动过程中应遵循公平、适当的原则。其次，构建风险分担战略。先识别项目中所有风险，检验每个风险，交予哪一方控制更为妥当，政府可将合适的部分风险转移给私营部门，私营部门不具相应能力管理的风险则应由政府回收风险。风险分配遵从成本—效益原则，力求达到“最佳风险分担”。同时，竞标过程中需要引入竞争机制，激励私人机构以最大限度的提高设施服务效率以及增加可维护性、降低项目寿命周期成本为目的进行设计。通过建立充满竞争的合格竞标者市场，鼓励养老产业差异化、多元化的服务，激发社会资本的创造力和活力。最后，要建立长期稳固的公私合作伙伴关系。在许多市场条件下，在PPP模式中，政府和私营部门在许多重要的商业问题上双方还存在很大的分歧，政府通过PPP项目和市场进行对话的价值便得以彰显。公私双方需制定标准化的PPP养老项目管理合同，同时，政府应当转变观念强化契约精神，强化平等意识，只有在公司双方处于平等地位的前提下才可以成为伙伴，也才有真正意义上的合作，双方应始终将“效率—公平”取向确立为项目全生命周期中的核心价值取向。

对于中央政府层面，則应鼓励私人部门进入该领域，加大资金支持力度，设立中央层面的PPP引导基金，为社会资本、参与PPP项目的股权投资。“PPP+养老”模式将为我国养老产业这一成长型朝阳产业注入新的生机。

参考文献：

[1]曹远征，付晓建.PPP：政府和社会资本合作的制度经济学分析[J].对外经济贸易大学，2016（08）.

[2]周正祥，张秀芳.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软件学，2015（01）.

（作者单位：南京师范大学。指导老师：李金生）endprint