云南省农田水利设施建设的社会融资方式探析

【摘要】投入不足、融资渠道单一制约了云南省农田水利设施建设的发展，应积极鼓励引导社会资本参与农田水利建设，突破农田水利建设资金瓶颈。文章分析了农田水利项目吸引社会资金面临的困难和障碍，提出了云南省农田水利建设的社会融资方式。

【关键词】云南省 农田水利 社会融资

云南省农田水利设施发展滞后，投入不足是关键。长期以来，云南省农田水利建设投资渠道比较单一，主要以财政和农户投入为主，缺乏社会资本和信贷资金等新的融资渠道，难以满足现实资金需求。2015年云南省人民政府办公厅发布了《关于鼓励引导社会资本参与农田水利设施建设运营管理的意见》指出要积极吸引社会资本投入农田水利设施建设、运营和管理，努力破解农田水利“最后一公里”的瓶颈制约，为加快全省高原特色农业现代化建设提供水利保障。

一、新时期云南省农田水利建设巨大的资金需求量需要社会资金广泛参与

2017年云南省的目标是完成水利投资550亿元，新开工50件以上的重点工程，完成100万人农村饮水安全巩固提升任务，建成30万件山区五小工程。十三五期间，云南省将新增供水能力42亿立方米，实施农村饮水巩固提升工程覆盖受益人口将达到1783万人，其中覆盖贫困人口197.2万人，农村自来水普及率要达到80%以上，农村集中式供水工程的供水力要达到85%以上，新增有效灌溉面积500万亩，有效灌溉面积将达到3150万亩以上，发展高效节水灌溉507万亩，重要的江河湖泊的功能区水质达标率提高到80%以上，新增水土流失综合治理面积2.36万平方公里。然而，资金匮乏仍是困扰各级政府的主要难题。因此，在当前国家财政投入水利建设资金有限的条件下，积极开辟新的投资渠道，广泛吸引社会资金参与农田水利建设十分必要。

二、农田水利项目吸引社会资金面临的困难和障碍

（一）农田水利项目补偿机制不健全，对市场融资缺乏吸引力

农田水利设施按性质不同可分为纯公共产品和准公共产品。大中型农田水利设施具有非排他性和非竞争性，是纯公共产品，如以防洪为主的水库、大型的排涝工程、灌溉工程等，其具有投资规模大、投资回收期和建设周期长，以及共同受益、联合消费的特征，产品呈现较强的公益性和正外部性。而小型农田水利设施包括农村供水、水库养殖等，兼具经营性和公益性，属于准公共产品。纯公共产品理所当然应该由政府投入，而大量的准公共产品，由于功能定位不准，政府投入不足、管理缺位，公益性服务补偿机制尚不健全，公益性成本得不到合理补偿，项目对市场融资缺乏足够的吸引力。

（二）价格形成机制不完善，无法调动社会资金的积极性

由于农业比较效益差、水费水价低、工程投资风险高却回报少以及外部性内部化的难度大等诸多因素的影响，农田水利建设资金、运行成本费用无法足额得到补偿，农田水利项目的投资回报率达不到社会平均水平，无法调动社会资金投入农田水利建设的积极性，致使社会资本和银行资金不愿意介入农田水利建设领域。

（三）“一事一议”的农村办水模式降低了民间投资的意愿

农村税费改革后，原本由乡统筹和村提留开支的农村水利基本建设资金，不再固定向农户收取，而是采取“一事一议”的筹集办法。这种农田水利设施供给的组织管理体制，本来应该有利于汇集农民的偏好，反映农户的真正办水需求。但在现行的家庭承包体制下，农户的地块多而散，加之云南山区特殊环境使农户居住分散，农户之间合作难度大，“一事一议”制度难以顺利推行，实践中往往存在“事难议、议难决、决难成”的问题，降低了民间投资的意愿。

三、探索云南省农田水利设施建设的社会融资方式

（一）PPP融资方式建设农田水利

对于用户较多，特别是一些跨村或跨乡的小水渠、小塘坝、小泵站等小型水利工程，应当按照水系或区域范围，组建用水户协会等多种形式的管理体制，按PPP（public-private-partnership）模式经营农田水利。PPP即公共部门与私人企业合作模式，该模式上的合作主体可以由政府、企业和农户三方组成。政府负责水利设施的规划，从宏观上对水利设施进行总体规划，统筹水资源的分配。企业则参与农田水利设施的建设，对于具有经营性质、能够产生投资回报的项目，企业可通过政府特许的经营权利，利用水利设施从事养殖业、种植业；对于不具有经营性质的项目，政府则采用招标的方式选择施工企业，通过财政拨款进行建设。农户则拥有水资源的使用权利，利用水资源进行灌溉。2011年7月云南泽达农村水利建设农民专业合作社成立，并采用PPP融资模式建设和管理农村水利设施，创新了云南农田水利设施的融资模式。

（二）BOT、BT融资方式建设农田水利

BOT（Build—Operate—Transfer）即建设-经营-转让，主要适用于通过收费可以获得收入的设施或服务项目。对于一些经营性农田水利项目，如向乡村企业、果园、种植园、养殖场等供水为主的小型农村供水工程可采用BOT的融資运作模式。BOT是项目融资的一种特殊形式，其具体含义是：政府就某个基础设施项目与社会投资者（项目公司）签订特许权协议，授予签约方的社会投资者（项目公司）来承担该项目的筹资、建设、经营与维护，并在协议规定的特许期限内，由该项目公司通过经营该项目，偿还项目债务并回收投资，获取收益。特许期届满，项目公司将该项目无偿转让给政府。此外，还可以采用BT方式融资。BT，即建设—转让，是BOT的演化模式，其与BOT不同之处在于项目建好后，政府立即回购并进行经营管理，私人企业或者社会投资者通过政府回购款回收投资并获取投资收益。“十一五”期间云南省安宁市运用BOT、BT融资方式进行农田水利建设。如新建青龙打金甸小（一）型水库工程，采取BOT投资方式进行建设，由安宁市水务局、青龙镇人民政府和安宁宏腾供水有限公司组织建设，建设资金以社会集资和贷款为主，政府补助为辅，总投资5076.6万元；新建太平龙箐水库工程，该工程总投资4134.61万元，采用BT模式建设。

（三）探索农田水利项目的TOT融资方式

TOT（Transfer-Operate-Transfer），移交—经营—移交，是指通过出售现有投产项目在一定期限内的产权，获得资金建设新项目的一种融资方式。具体来说，就是政府部门将建设好的项目的一定期限的经营权，有偿转让给投资方，由其进行运营管理；一次性从投资方获得一笔资金用于建设新项目，投资方则在约定的期限内通过经营收回全部投资并获得合理的回报，特许经营期满后，投资方再将该项目交还政府部门的一种融资方式。与BOT方式相比，TOT方式省去了建设环节，结构相对简化，运作方式主要涉及项目融资问题以及投资方在经营期内的权力和义务等。同时，投资方承担的风险大大降低，有效回避了项目建设中的超支、停建、现金流量不足等问题。

参考文献

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[2]鲍春生.基于PPP融资模式的农村水利设施建设创新机制研究[J].中国水利，2012（15）：42-43.

[3]张琰，叶文辉，等.近年来农田水利设施建设问题的研究——以云南为例[J].经济问题探索，2011，（5）：180-185.

作者简介：桂丽（1973-），女，云南个旧人，云南师范大学经济与管理学院副教授，硕士生导师，研究方向：农村经济。endprint