完善地方金融管理问题的思考

王剑

一、地方金融管理存在的主要问题

（一）地方和中央关系不顺

随着金融办逐步在向统领地方金融、整合地方金融资源、牵头新型金融业态、组织直接融资的角色转换，金融办的地位进一步凸显。为处理好与地方的关系，基层央行有时不得不根据金融办的安排处理一些具体金融事务，独立行使中央银行职能受到牵制和约束。此外，地方实施金融管理多从地方利益出发，选择性地配合中央的宏观调控政策，使得央行的货币信贷政策传导职能受阻。这表现在片面强调贷款投放对经济的支撑作用，给金融机构甚至是基层央行、银监部门设定信贷目标并对完成情况进行考核。

（二）管理多头，政出多门

地方法人金融机构（城商行、农信社、农商行、村镇银行等）和准金融机构（小额贷款公司、融资担保公司、投资咨询公司等）的管理实行归口管理，行业机构分属于地方不同部门管理。如村镇银行和城市商业银行、农村信用社等金融机构属银监部门管理，小额贷款公司为地方政府金融办管理，典当行由政府的商务部门管理，投资咨询公司由证监部门管理，而融资担保公司则实行省级人民政府属地管理，由省级政府确定监管部门具体实施机构管理。由于机构分属不同行业部门管理，各部门根据自身需要，制定相应的管理办法，这些办法侧重不同，难免出现职责不清或管理空白等问题。

（三）央行调控覆盖不足

在地方金融改革和试点上，地方政府急于弥补金融服务的不足，增加信贷供给，往往注重鼓励发展，对于央行宏观调控是否覆盖并不重视，一些地方准金融机构的设立、变更也不邀请当地人行参与，不咨询人行意见，使央行的利率、结算、征信、反洗钱等调控职能难以覆盖，部分准金融机构甚至抵制人民银行调控职能的发挥，给央行准确监测、评估地方信贷规模、资金流向、利率水平造成障碍，使央行信贷政策不能得到有效传导，调控手段失灵，部分资金流向限制性行业，地方信贷结构失衡，增加了风险隐患。

（四）业务监管机制不规范

一是金融监管的非专业化。一些准金融机构管理部门在金融监管手段、工具和经验等方面的不足，难以避免监管真空问题的出现。据调查，商务部门对典当行的管理主要依靠准入审核和年审两个手段，对其日常经营活动缺少监管，业务不合规问题较为突出。二是不同部门运用的监管标准不一，引起地方金融业出现无序竞争和发展失衡问题。

（五）地方政府对金融业务存在干预

金融部门作为市场经济的重要组成部分，理应通过市场化手段进行资源配置。而目前一些地方政府利用对地方法人金融机构所持有的股权，手中掌握的资源如财政性存款、重大项目金融服务、财政性资金补贴等对金融机构进行“诱导性”干预，甚至通过选择性执法等手段，促使当地金融机构增加对地方政府所推荐的行业和项目的投入。此外，为维护社会稳定，对一些本应市场退出的企业，部分地方政府采取设立应急专项资金协助企业办理贷款转贷、要求银行维持对企业的信贷资产质量分类、不减少授信总量等措施，维持其运转，干扰市场正常调整进程。

（六）对准金融机构管理不到位

小额贷款公司和农民资金互助组织等拥有放贷功能的准金融机构快速发展，但对这些机构的监督管理与风险防范还不到位。各主管部门还未能结合这类机构的特点形成较为专业的监管标准。特别是对农民资金互助合作组织的管理，多限于机构审批，少有涉及业务经营、资金使用合规性等。正是由于管理不到位，这些具有融资功能的准金融机构，普遍存在贷款投向不合理，内部风险控制不到位，发放贷款高利化、大额化倾向突出，违规经营較为普遍，加大了正规金融机构的风险。

二、完善中央与地方金融管理体制建设的思路

中央和地方金融管理体制改革的原则，是要始终坚持市场配置资源的改革方向，处理好促发展和保稳定的关系，处理好政府与市场的关系。既要坚持金融服务实体经济的本质要求，该放的坚决放开，充分发挥市场在金融资源配置中的决定性作用，又要加强监管，该管的坚决管好，积极稳妥推进改革，切实维护金融安全与社会稳定。充分发挥中央和地方两方面积极性，把握好改革、发展、稳定的平衡，在风险基本可控的前提下大力支持推动创新发展。

（一）尽快启动地方金融管理立法

国家层面应制定出台有关地方政府金融管理工作的指导意见，规范管理，完善制度，明确职能。确定中央政府和地方政府在金融管理方面的分工合作机制，要坚持发挥中央金融管理部门的主导作用，维护金融业改革发展战略、宏观调控管理政策、监管职责标准的一致性和权威性，避免地方金融管理的越权与控权。同时，也要强化地方对一些准金融领域的监管以及对地方中小金融机构的风险处置责任，发挥好地方政府的作用。

（二）建立中央与地方金融管理部门的协调配合机制

现行金融监管部门实行的是垂直领导，具有相对独立性，而各地金融发展水平迥异，防范和处置金融风险又需要地方政府参与配合。建立金融协调机制是现实需要，应成立由地方金融办和“一行三会”分支机构共同组成的金融监管协调平台，通报情况，信息共享，分析问题，形成共识，化解风险，促进发展。中央金融管理部门的分支机构应积极配合地方金融办的工作，共同研究解决推动地方金融发展的问题。地方金融办也应加强与中央金融管理部门分支机构的沟通和协调，在推动地方经济发展与落实国家宏观调控政策中寻求共同点，达成一致目标；在履职中，维护中央金融管理部门分支机构行使职能的独立性，确保国家宏观调控政策在地方有效落实。

（三）明确中央与地方金融管理部门各自的履职定位

依法履职是中央与地方金融管理部门履职的基础和依据，应避免因职责重叠而造成资源浪费和效率低下现象的发生。中央金融管理部门的分支机构要认真履行各自的法定职责，维护金融稳定，保持金融秩序，为地方经济建设创造良好的金融环境；从维护大局和支持地方经济发展出发，发挥各自职能优势，对边缘性和交叉性金融业务明确边界并加大监管力度，确保国家宏观调控政策在地方得到有效传导和落实。地方金融管理部门应立足地方经济金融统筹发展、和谐发展的目标，积极推动地方法人金融机构的改革和发展，解决弱势群体和中小企业贷款难的瓶颈，加大县域经济发展支持力度，扩大金融机构和服务覆盖面，提供符合和满足市场需求的金融服务产品，缩小城乡收入差距，促进经济金融协调发展。endprint