改开再出发：上市公司治理面临新变革

吴国鼎 鲁桐

改革开放四十年，中国经济发展取得了巨大的成就。公司治理作为推动经济发展的微观基础，发挥了重要的作用。中国现代公司治理正是在改革开放的背景下产生和发展的，本身也是改革开放的产物。在国家进一步扩大改革开放新的历史起点上，我们需要什么样的公司治理？时代以及现实需要，都要求我们做出明确的回答。

改革开放四十年，公司治理从建立到逐步完善

回顾中国现代公司治理的发展历程，中国的公司治理，正是伴随着改革开放以及资本市场的发展进程而产生、发展的。

1979年末国家允许乡镇企业出售股权、1980年代中期第一批证券公司成立、场外交易市场建立、沈阳开设中国第一家证券交易所、深圳发展银行进行IPO等一系列事件，为我国现代公司治理的产生提供了孕育土壤。1990年代初上海证券交易所、深圳证券交易所的相继成立，以及逐步开展的国有企业改革为我国现代公司治理的建立奠定了基础。在这一时期，现代企业制度逐步开始建立起来，一些企业IPO，国家制定了一系列规范企业运营的法规，这使得我国的公司治理制度开始逐步建立。这一期间内发生的其他主要事件包括：1992年5月，政府发布关于国有企业公司化和上市的规范意见。1992年10月，中国证券监督管理委员会（证监会）成立。1993年12月全国人大通过第一部《公司法》;1998年12月全国人大通过第一部《证券法》。

21世纪前十年则是我国的公司治理制度逐步完善的阶段。这一时期，我国逐步解决了非流通国有股的流通问题;为了加强对国有企业的监管，成立了国务院国有资产监督管理委员会、各级地方国资委。这十年的主要事件包括：2001年4月，证监会要求强制性季度报告;2001年8月，证监会出台《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》;2004年，国务院国资委开始在中央企业进行董事会试点;2005-2006年，《公司法》和《证券法》相继修订并生效;2006年，深圳证券交易所发布上市公司社会责任报告指引;2008年，上海证券交易所发布上市公司社会责任报告指引;2009年，《刑法》修订案（七）对内幕交易制定更严格的处罚，证监会、上交所和深交所随后相继出台了相关规定打击内幕交易。需要强调的是，2002年1月，证监会和经贸委发布《上市公司治理准则》，阐明了上市公司治理的基本原则，成为指导上市公司改善公司治理的纲领性文件。准则的发布，为规范我国上市公司治理、提高上市公司治理，保护中小投资者权利起到了很大的作用。2005年，中国银监会首次发布商业银行公司治理指引。这些工作都促进了我国公司治理的逐步规范和完善。

2010年以后，则是我国公司治理制度进一步完善以及更加强调中国特色（中国化）的阶段。在这一时期，国家开始进一步深化国企改革，在国有企业和其他包括私营企业在内的企业中加强党组织的建设。这一时期的其他改革基本上是之前政策的延伸。例如，2011年证监会公布《信息披露违法行为行政责任认定规则》，加强了对违规信息披露的处罚力度。在这一时期，随着我国资本市场的进一步发展以及国内外社会经济形势的变化，上市公司的治理面临很多新问题、新挑战。为适应新的变化，2018年9月，证监会发布修订后的《上市公司治理准则》，用以指导在新的历史阶段的公司治理实践，环境、社会和公司治理（ESG）成为对上市公司的新要求。

总的来看，改革开放四十年来，中国的公司治理从建立到逐步完善，取得了很大的成就。概括起来，主要包括三个方面。一是建立了比较规范的公司治理体系。《公司法》《证券法》等法律法规以及上市公司治理准则等的颁布和实施，为我国上市公司治理的建立和完善奠定了基础。二是我国企业，尤其是上市企业的公司治理状况得到了明显改进。企业自觉遵守相关法规和按照公司治理准则进行运营，促进了资本市场的健康发展，也促进了企业自身的发展。三是公司治理的理念得到了普及和强化。广大投资者开始按照法律法规赋予的权利，维护自己的合法权益，这反过来也促进了上市公司治理的进一步规范和完善。

但是，毋庸讳言，现阶段我国的公司治理还存在一些问题。

首先，公司治理理念以及公司治理体系和制度需要进行检讨。例如，公司治理的目的是什么？是为了监督公司大股东以及管理层还是为了创造企业价值？公司治理是以董事会为中心还是以股东大会为中心？公司治理机制中各个治理机构的权责该如何划分？现阶段对于公司治理的功能以及相应的公司治理制度的制定还存在一些不明确之处。

其次，公司治理制度尚需完善。比如企业党组织在公司治理体系中的作用以及如何发挥作用，企业非财务信息的披露及范围，对投资者的民事救济等都需要进一步制定制度。另外，现阶段的公司治理制度更强调的是内部治理，而对外部治理强调得不够。

再者，公司治理的形式大于实质。从形式上看，我国已经制定了比较完备的制度，但是很多流于形式：制度執行时的变通性不够，刻板僵化，这容易对企业正常的运营造成束缚;有些规定得不到严格执行，有法不依甚至明知故犯的情况时有发生。

所有这些问题，都导致现阶段的公司治理已经不能完全适应形势的需要，需要进行新一轮的变革。

新历史起点，多维改进、提升公司治理质量

在现阶段，中国经济由高速发展转入高质量发展，国家进一步扩大改革开放，国有企业改革进一步加快。同时经济全球化不断加深，但保护主义、单边主义为世界经济增长蒙上了阴影。在新的历史起点和时代背景下，如何改进和完善我国的公司治理，成为资本市场面临的一个重大课题。证监会2018年9月发布的修订后的《上市公司治理准则》，为未来的公司治理发展指出了方向。基于文件精神以及我国现阶段公司治理存在的问题，我们认为，我国的公司治理需要在以下几个方面做出进一步完善。

首先，公司治理要体现中国特色。由于西方资本市场的发展已经有上百年的历史，包括公司治理在内的各项制度非常成熟，因此中国的资本市场发展之初，公司治理制度基本上是按照西方的制度来制定和运行的。现阶段我国的资本市场已经有二十多年，需要重新审视我国的公司治理制度。中国有自己的国情，中国的资本市场有自己的特殊条件，那么中国的公司治理也应该有自己的特色。与其他国家的公司治理制度相比，主要特色有：

一是大量国有企业的存在导致国有企业的治理问题。国有企业的特殊性导致了其治理规则和民营企业有所不同，而且中国国有企业的公司治理，是伴随着国有企业的改革而不断发展变化的。中共中央2013年11月通过的文件确定了国有企业的改革思路。包括“以管资本为主”加强国有资产监管、明确界定不同国有企业的功能、完善法人治理结构、积极发展混合所有制经济等。遵循上述改革思路，不同的改革举措、不同阶段的改革进程，必然要求有不同的公司治理规则来配套和保障。这就决定了我国的公司治理必须是适应形势变化而不断改进的，不能一成不变。

二是党的领导在公司治理中的作用以及如何发挥的问题。在中国，党是领导一切的，这一点在上市公司中也不例外。尤其是自2010年以来，党中央、国务院先后出台了一系列政策，明确党组织在国有企业当中的领导地位、国有企业党组织在公司治理结构中的法定地位。从2015年底开始，越来越多的中国上市公司開始修改公司章程，以将党的领导这一原则纳入其中。现在的问题是如何在企业中体现出党的领导？这是一个新课题，需要在实践中逐步摸索解决。新发布的公司治理准则也对上市公司党建工作提出了原则性的要求，重点规范了国有控股上市公司的党建入章工作。但是在公司治理中如何具体体现和贯彻党的领导？比如是否有必要在公司治理结构中明确增加党组织以及明确党组织的权责？党组织的决策与股东大会的决策如何协调？党管干部原则与董事会聘任管理层如何协调？党组织决策这一环节是否需要进行公开披露？这都是需要明确而又谨慎处理的新课题。

当然，这里还存在一个中国特色如何与全球规则相包容的问题。毕竟，在西方乃至全球普遍流行的公司治理体系中，是不存在党组织这一治理结构的。在中国的企业尤其是国有企业中强调党的领导，有必要使中国的治理体系和全球治理体系接轨，让全球的投资者也理解党的领导这一特征，否则会导致中国企业“走出去”面临困难，以及国外的投资者对中国市场望而却步。对于不同类型的企业如混合所有制企业、外资企业、民营企业中党的作用如何发挥，仍然是个新课题。改革开放的经验是摸着石头过河，在公司治理中党建的作用问题也需要采取不同形式和不同策略。

其次，要进一步规范和完善我国的公司治理。现行的公司治理制度已经比较完备，但在某些制度制定的细节以及执行方面还有所欠缺。一是我国的公司治理实行的是以哪个治理机构为中心的问题。公司治理应该以股东大会为中心还是董事会为中心？如果是以董事会为中心，那么现行的公司治理制度是否体现了以董事会为中心？现在的制度还没有真正体现以董事会为中心。在很多企业，董事会就是橡皮图章，公司权力主要掌握在股东大会（大股东）或高管手中，从而导致了严重的代理问题。要实行董事会中心主义，必须要从制度上以及权力划分上给予董事会充分的权力，同时在董事会的组成上予以保证。二是股东大会、董事会和监事会等公司治理机构之间权责的划分问题。中国上市公司章程中关于股东会、董事会和监事会等机构的权力划分在很多方面是重合的。权责划分的不清楚，导致在实际运行中出现很多问题。三是独立董事作用的发挥问题。现阶段我国上市公司董事会中的独立董事发挥的作用有限，远远没有达到各界对其预期。最明显的表现就是在一些引起资本市场轰动的事件中，很少听见独立董事的声音。在中国还没有形成一种独立董事文化。大家比较认同的是和气生财，而对于所谓的独立董事声誉很少重视。四是信息披露的问题。信息披露一直是我国资本市场的一个顽疾。不完整、不真实、披露方式缺乏个性等问题，容易导致信息对投资者形成误导、投资者对公司披露的信息缺乏信任。这种环境下，投资者不得不通过各种渠道打探消息，导致整个市场缺乏诚信。上述问题，需要下大力气解决。

新颁布的公司治理准则在这些方面做出了一些新的要求。新准则对控股股东、实际控制人的诚信义务提出新的要求，对实际控制人与上市公司之间的独立性提出新要求;进一步明确了独立董事针对相关事项的特别职权，同时对其履职行为提出新要求;明确规定上市公司董事会应当设立审计委员会，并对审计委员会的职责做了进一步明确和强化。新准则进一步完善了信息披露相关要求。明确要求上市公司制定董监高对外发布信息的行为规范，对上市公司以外的其他信息披露义务人进行了约束，对自愿性信息披露作了规范。

再次，要强化对中小投资者合法权益的保护。保护中小投资者的合法权益一直是公司治理的核心作用之一。上市企业作为公众公司，其股东包括了成千上万的中小投资者。由于大股东往往在公司经营和决策中处于主导地位，而中小股东往往处于弱势地位，因此中小股东的合法权益需要得到保护。现阶段我国公司治理规则、实践中对中小股东权益的保护不够，大股东侵害小股东权益的事件时常发生。要加强对中小投资者合法权益的保护，一是需要上市公司合法合规运营，严格按照公司治理规则行事，对于公司的各种决策以及发生的重要事件都需要及时披露。二是要积极发挥机构投资者的作用。和普通的中小投资者相比，机构投资者具有专业能力强、资金实力强、投资经验丰富等特点。机构投资者积极参与公司治理，一方面能够以自己的专业能力为公司经营提供咨询和建议，另一方面能够对公司大股东以及管理层形成有效监督。三是需要充分发挥中介机构的作用。中介机构包括券商、律所、会所等。这些机构具有专业能力以及行业经验，其在为公司提供专业服务的同时，也可以对公司形成有效的监督，从而有利于对公司中小股东权益的保护。

新公司治理准则在这些方面也做出了一些新规定。例如上市公司不得通过公司章程、股东大会决议或者董事会决议等剥夺或者限制股东的法定权利，上市公司控制权变更过渡期内出现重大问题应及时报告。新准则明确上市公司对股东进行积极回报，明确股东大会以现场与网络投票相结合的方式召开，以便利股东参加会议行使股东权利。新准则还要求中小投资者保护机构在上市公司治理中发挥积极作用，鼓励机构投资者参与公司治理，依法行使股东权利等。

此外，要顺应时代潮流和贯彻新的发展理念。随着国内、国际形势的发展，公司治理的发展要贯彻新的发展理念，体现时代特色。加强生态文明建设、倡导绿色发展理念已经成为时代的要求和发展理念，因此，公司治理必须体现这一时代特色。另外，从国际来看，鼓励公司保护环境、积极参与公益事业、履行社会责任并进行相应的披露已经成为公司治理新的要求和发展趋势。在这一方面，包括OECD公司治理原则在内的众多国际组织标准已经关注并将有关环境、社会和公司治理（ESG）写入了相关的原则和标准。国际资本市场也正在大力推行这一理念。中国正处于改革开放的关键时期，引入ESG发展理念，有利于我国生态文明建设以及绿色发展理念的实施，有利于社会稳定，有利于与国际社会接轨，有利于我国的资本市场更好地融入国际资本市场。新公司治理准则紧扣时代主题，提出上市公司应当贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，为未来上市公司治理工作定下基本基调。新准则要求上市公司将ESG经营理念融入公司发展战略，并且制定了上市公司ESG信息披露的基本框架。这些都贯彻了国家新的发展理念，也符合国际和时代发展潮流。

作者系中国社会科学院公司治理研究中心研究员