京津冀地区生态共建共享机制优化

摘要：建立京津冀地区生态共建共享机制，是新时期京津冀解决重大突出生态环境问题及区域协同发展的重要保障。京津冀地区生态共建共享机制建设成效突出，但存在未彻底突破行政分割、注重具体问题的合作、地市级协作较少、尚未覆盖生态环境系统、生态惠益共享机制缺失等问题。应进一步彻底打破行政分割，增强政府主导作用机制，提高市场经济运行效力机制，保障生态惠益共享，扩大和创新社会治理机制，有效促进公众参与机制，为京津冀协同发展生态环境保护奠定基础。

关键词：共建共享;生态环境;区域协调;京津冀地区

中国分类号：F120，3 文献标识码：A 文章编号：1009 - 5381（2018）06 - 0012 - 06

京津冀协同发展是国家重大战略之一，建立京津冀地区生态共建共享机制，是京津冀地区社会经济发展与脆弱生态环境之间尖锐矛盾的客观诉求，是着力解决重大突出生态环境问题的重要保障。因此，梳理京津冀生态协作治理进程，客观面对生态环境问题，探讨生态共建共享机制优化，对于新时期京津冀生态环境保护及其区域协同发展具有重要意义。

一、京津冀生态共建共享现状与问题

（一）生态环境协作治理进程

随着国家推进京津冀区域协调发展，相继提出了大北京、首都经济圈等概念，京津冀地区生态环境协同治理的理念已形成，建设生态共同体将促进京津冀协同发展[1]。2014年，京津冀协同发展正式上升为国家战略，生态共建共享也成为重要任务之一。在2006年国家经济与社会发展“十一五”规划中提出了京津风沙源协同治理重大工程;2011年“十二五”规划提出继续京津风沙源治理;2017年“十三五”规划明确提出推动京津冀环境治理协同发展。在生态环境保护五年规划中，2005年，国家环境保护“十一五”规划提出了区域经济与环境协调发展的理念，要求提高京津冀等沿海城市群区域环境综合整治力度;2011年国家环境保护“十二五”规划提出加快京津冀环境管理体制机制创新，对京津冀大气污染协同治理提出了具体要求;2016年国家“十三五”生态环境保护规划要求在京津冀地区开展环境污染防治和生态修复技术应用试点示范，打造京津冀等区域环境质量提升和创新科技工程，提出2020年京津冀地区生态环境保护协作机制有效运行，生态环境质量明显改善。2016年12月，国家发改委和环保部发布《京津冀协同发展生态环境保护规划》，从京津冀层面进一步推进了生态共建共治的进程，京津冀地区城市经济与生态环境协调发展水平不断提升[2，3]。

在地方层面，北京市、天津市和河北省在经济与社会发展“十一五”、“十二五”和“十三五”规划中均对京津冀生态共建共治形成了共识。主要从京津冀水源保护、风沙源治理和生态屏障区建设三个层面探索建立环境保护区、水资源补偿、生态建设长效合作机制。2015年12月，京津冀三地环保厅局签署《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》，分别制定了生态环境保护规划，聚焦大气、水、土壤污染防治，京津冀协同推进环境污染防治。同时，出台了有针对性的专项规划和地方性政策。2016年，国土资源部、国家发改委联合出台《京津冀协同发展土地利用总体规划（2015-2020）》，提出以空间格局优化统领京津冀协同发展各项土地利用任务。水利部出台《京津冀协同发展水利专项规划》，确定了2020年和2030年京津冀水利建设目标和控制性指标。同时，三地也相继出台了一系列生态环境治理的地方性政策法规，从京津冀生态环境共建共治的角度提出了要求和措施，有效保障了京津冀生态共建共治。

（二）生态共建共享主要内容

在京津冀协同发展推动下，围绕生态建设和环境保护的一些重点领域，京津冀联手协同推进了一系列项目，重点围绕大气污染、风沙源治理、河湖湿地、生态红线划定、耕地体耕、储备林、土壤污染、生态清洁小流域等进行了项目协同，取得了良好成效。

1.生态项目共建。京津冀地区生态共建主要集中在水源涵养林的建设和保护、风沙源治理和大气污染控制相关的生态建设项目。水源涵养项目重点有北京、张家口、承德林业部门共同制定水源涵养林建设规划，共同设计工程布局，在密云水库和官厅水库上游开展水源涵养林建设。北京市在张家口地区推广节水农业，以国家公园作为区域生态红线划定的载体，协同建立国家公园，如河北国家级自然保护区、北京雾灵山自然保护区、河北六里坪国家森林公园。风沙源防治项目重点由北京市和张家口市双方共同出资，北京提供技术支持，张家口负责项目实施，合作共建防风固沙林。大气污染共建项目主要有根据三地市新能源产业发展规划，重点推广新能源产业，如北京市八达岭新能源产业基地、天津市绿色能源产业基地、保定市国家新能源与能源设备产业基地。

2.生态环境共治。京津冀地区生态环境共治主要集中在大气污染治理和水污染治理方面。2010年，国务院发布《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见的通知》，明确将京津冀区域确定为开展大气污染联防联控工作的重点区域。2013年，出台《大气污染防治行动计划》和《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，三地协同推进淘汰燃煤小锅炉，燃煤锅炉清洁能源改造，积极推进清洁能源替代，搬迁重污染、重耗能企业，治理汽车尾气污染和面源污染为重点。

3.生态共享。京津冀地区生态共享主要体现在生态补偿、劳务合作、人才培训等几个方面。比如，针对水源涵养，京承双方达成协议，对于额外提供生态补偿产品和服务提供资金补偿;张家口地区为了保障官厅水库的水质，关停部分工厂，造成的损失在政府指导下进行市场补偿机制，京张双方协商水源供给量和水质修正系数;京张承政府给予水源涵养林建设企业一定政策优惠，企业负责解决部分劳动力就业问题;北京市选派张家口技术骨干来京学习绿色种植、节水农业等实用技术;以经济补偿的方式，支持张家口和承德市实施“稻改旱”工程;建立京承大学生村官交流制度，帮助水源涵养地居民转变观念、转换生产方式。针对风沙源防治，北京市为坝上地区牧民和农民提供就业岗位，减少当地以牧业和种植业为主的人口，减轻生态环境压力;针对大气污染防治，对购买清洁能源车型的车主，按一定的标准给予经济补贴;针对水环境污染防治，北京市每年安排资金支持张家口和承德两市的水资源环境治理项目，编制了《引滦入津上下游横向生态补偿实施方案》，共同出资建立引滦人津工程水环境补偿基金。2018年，天津市政府印发了《天津市水环境区域补偿办法》，该办法提出了对本市地表水水质改善情况的跨区横向补偿，并作为各區地表水环境质量的月度评价依据，

二、京津冀生态共建共享机制建设成效与问题

（一）京津冀生态共建共享机制建设成效

生态环境是京津冀协同发展的三大重点优先领域，目前已基本形成了生态共建共享机制。2014年8月，国务院成立了“京津冀协同发展领导小组”，是继2000年的“西部开发领导小组”、2004年的“振兴东北领导小组”之后，国务院成立的第三个以特定区域发展为指向的“小组”。“京津冀协同发展领导小组”设置了相应的办公室，为京津冀生态共建共享机制给予了最顶层的设计和支持。北京市、天津市、河北省三地成立了相应的协同发展领导小组。有些重点领域成立了协同协作机构，比如，建立“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”，成立“京津冀协同发展林业生态率先突破工作领导小组”等。

京津冀生态共建共享机制建设成效显著，一是打破了过去“一亩三分地”格局，共同推出了生态建设、环境保护协同发展规划、计划、细则等，实施跨区域协同;二是重点针对民生最重视的环境问题、生态系统突出问题，加大了共建共治力度，实施了系列跨区域协同建设项目;三是针对重点项目，尝试构建跨区域的生态建设成本共担、生态惠益共享机制。

（二）京津冀生态共建共享机制问题

反思京津冀生态环境协作治理[4]，从区域生态创新协同影响因素来分析[5]，京津冀生态协作机制还尚需完善[6]，主要体现在以下几方面：

1.行政分割仍然制约生态共建共治进程。京津冀三地经济发展水平、公共服务水平、社会保障政策差异大，生态资源条件存在较大差异，行政区域与生态区域不相一致，地方经济发展需求与生态功能存在冲突，经济发展与生态环保不能有效平衡，行政分割现状还未彻底打破，“一亩三分地”思维愦性依然存在。

2.注重具体问题的合作，长效性机制欠缺。京津冀生态环境领域的共建主要以解决大气污染、水污染等具体的环境问题为主要导向，联防联控、联合执法等措施的成效突出。但是，尽管出台了京津冀协同发展生态环境保护等规划，京津冀地区环境质量整体改善、生态服务功能整体提升的长效机制仍然缺失，制度化、法制化建设任务还比较艰巨。

3.省级层面协作较多，地市级协作较少。京津冀三省市签署了大气污染治理、水环境应急等协作协议，明确了生态环境协作治理的主要内容、基本手段，提出了系列的共建措施和共享办法。但是，这些措施与办法主要依托北京、天津市级层面、河北省域层面，各地市级层面的协作相对较少。北京市、天津市的郊區，冀北、冀西与冀东、冀南，地级市层面的区域差异、功能定位差异明显，地市级跨区域生态环境协作较少，生态共建共享的纵横向层级联动均不足。

4.重点领域尚未覆盖生态环境系统。京津冀生态建设重点集中在林业、水资源两个领域，环境保护重点集中在大气污染治理、水污染治理。近年开展了土壤污染治理，但是还很不足。对于森林保护、农业面源污染等重点问题的协同建设较弱，对于生态系统全域全局性规划建设还亟待加强。

5.着力生态共建，生态惠益共享机制缺失。京津冀协同发展生态环境保护规划，以及相关专项规划频繁推出，重点领域重大问题项目合作也相继推进。但是，对于跨区域生态系统服务价值测算、生态资源保护和环境保护的直接成本、发展机会成本等理论研究和实践探索很不足，京津冀生态共享长效机制不够完善，这影响到区域发展的公平与正义，也将制约京津冀生态共建共享的持续发展。

三、健全京津冀生态共建共享长效机制

针对京津冀生态共建共享机制问题，当前重点应增强政府主导作用，提高市场经济运行效力，扩大和创新社会治理机制，加快健全京津冀生态共建共享长效机制。

（一）彻底打破行政分割，增强政府主导作用机制

在既有成立的京津冀协同发展领导小组体系下，各区、地级市相应设立市区级领导小组，加强统筹地级市层面的生态共建共享，切实保障生态共同建设、共同担责、共同受益。

1.完善立法及监管执法机制。生态共建共享需要在政府主导下充分发挥市场的资源配置作用，调动一切积极性。这需要健全法律规范，有统一、协调的法治作为保障[7]。其一，加快建立健全生态环境保护协同立法机制。现已通过了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》（2015）《京津冀区域环境保护领域率先突破合作框架协议》（2015）《京津冀人大立法项目协同办法》（2017），明确了三地“联合立法”。在此基础上，积极探索北京、天津、河北和中央的京津冀生态环境保护协同立法机制，建立含北京市、天津市、河北省及其设区市的协同立法机构，协调中央法规和三地地方法规，确保生态环境保护法律法规政策的和谐一致。其二，科学合理确定生态环境协同的立法项目。进一步理清需要京津冀一致性的法律法规，对于不一致的法律法规进行调整，对于缺失的法律法规要进行补充。2015年修订出台了《中华人民共和国环境保护法》规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。”目前，京津冀主要以《大气污染防治条例》为抓手推进法治协同，三地在修订地方环保条例，以及大气污染、水污染治理防治条例中，增加了京津冀协同发展内容。当前，亟待出台《京津冀生态环境保护法》，并针对重要生态建设环境保护领域制定出台相应的法规条例，如《京津冀大气污染防治条例》《京津冀水污染防治条例》《京津冀土壤污染防治条例》《京津冀生态用地保护条例》《京津冀自然保护区条例》《京津冀农药管理条例》等。

此外，加强生态环境监管执法协同机制建设。在京津冀协同发展推动下，联合推出了《京津冀环境执法联动机制》，2018年，全国生态环境部印发了《2018-2019年蓝天保卫战重点区域强化督查方案》，将持续开展大气污染防治强化督查。重点督查“散乱污”企业综合整治情况、工业企业环境问题治理情况、工业炉窑整治情况、露天矿山综合整治情况、运输结构及方式调整情况、扬尘综合治理情况、错峰生产落实情况、重污染天气应急措施落实情况等。京津冀地区大气污染监管执法的协同力度大，机制相对比较健全，而水、土壤污染以及林草、耕地等监管执法协同力度较小。应制定《京津冀生态环境监管执法行动计划》，严格环境督查执法，结合地方生态环境部门成立，层层设置生态环境协同监管执法机构，落实监管执法工作，统一执法力度，协调区域之间纠纷。 2.完善生态建设协同规划机制，确保生态环境保护的系统性。京津冀生态环境保护在区域层面、要素层面的专项规划尚未形成，地区之间、部门之间的规划协商协调机制尚不健全，还需要加快完善协同发展规划机制。重点要健全综合规划与专项要素规划衔接机制。在生态环境保护规划基础上，加快细化、分解目标、任务、指标，拟定分区分类的标准，保障规划目标、任务、指标、标准的一致性、协调性、差异性。并制定专项要素规划、重点区域规划，整体推进生态环境保护规划落地。重点针对生态系统恢复重建、耕地资源保护、水资源保护等，大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治以及风沙源治理、太行山绿化、水源地保护、流域治理等，制定京津冀要素层面专项规划，完善规划体系。

流域生态问题和区域生态问题的复合治理不足，联防联控的重点领域、重点区域仍然较少。当前，要加快研究生态系统功能性的空间格局特征，尽快全面联防联控重点区域、重点领域。优先开展水污染防治、土壤污染防治、固体废弃物处理等领域的联防联控，环京津生态过渡带、京张水源地保护、永定河和潮白河等重点流域、冀北沙化土地治理、太行山绿化、生态景区等重点区域加强联合治理，加快促进环境保护和自然生态系统恢复保育。

3.完善环境评价与绩效考核机制。京津冀地区要更加重视生态环境容量的区域划定，形成常态化的京津冀地区综合环境风险评估。当前要进一步加强生态环境承载力、环境容量研究，明确区域内土地、水、能源等最大消耗量，可排污物种类与其排污量的区域划定，严格控制各个地区生态的超标占用、超标排放，构建京津冀地区综合环境风险评估指标体系，定期进行评估，定期将评估结果进行公报。同时，加快建立健全生态环境绩效考核体系，实施环境问责制度，形成常态化的地区发展及领导干部生态环境绩效考核，实施京津冀地区环境损害协同问责机制。

（二）健全提高市场经济运行效力机制，保障生态惠益共享

有效的市场经济运行机制是跨区域生态共建共享的重要基础，是实现区域生态公平与正义的重要保障。跨区域生态共建共享要充分运用市场化手段，完善资源环境价格机制，形成常态化的生态补偿机制。

1.完善区域生态补偿机制，形成常态化补偿。一是针对大气环境、水环境、三北防护林、北方沙化土地治理、自然生态保护区等重点领域，设计国家——省市——地市之间的纵向生态补偿，积极争取国家生态建设资金和补偿政策支持。二是建立健全跨区域横向生态补偿机制。按照区域之间生态关系，以直接效益、间接效益、发展权机会成本等为依据量化生态惠益，确定区域生态角色，制定跨区域生态补偿长效机制[8 9]。同时，在长效机制框架下，围绕水资源利用、水生态环境保护、自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、土壤污染防治与保护等领域，设计跨区域横向生态补偿长效机制。设立京津生态补偿专项基金，优先常态化补助冀北地区、太行山地区生态建设、循环经济发展，补助京津冀南部地区耕地资源保护。

2.创建京津冀地区资源能源环境产权交易体系。尽快对京津冀地区跨地市行政区域的森林、草原、河流、湖泊（水库）、滩涂，以及自然流域等进行自然生态区域划分，进行统一的确权登记，总结天津市排放权交易所的污染物排放总量有偿转讓的经验，北京环境交易所的环境权益类综合交易的经验，构建京津冀地区资源能源环境产权交易体系平台。重点优先搭建排污权交易、节能量交易、跨区域水权、林草权、耕地权等生态资源资产权交易，在钢铁、电力、石化等重污染行业推行排污权交易。同时，尽快完善跨区域的资源能源环境产权交易的技术规范、交易规则及实施细则，进一步强化自然资源产权与用途管制制度的合理规范性。

3.建立京津冀地区环境保护税收协调机制。环境税是实现绿色发展、跨区域生态共建共享的重要手段。按照环境税法要求，县级以上地方人民政府应当建立税务机关、环境保护主管部门和其他相关单位分工协作工作机制，应当建立涉税信息共享平台和工作配合机制。京津冀地区应制定《京津冀地区环境保护税法实施条例》，率先建立分工协作机制，统一纳税、统一管理。建立京津冀地区环境涉税信息共享平台，定期监测、定期公报。此外，制定京津冀地区环境保护税管理办法，发挥税收返还的激励作用，充分利用税收手段促进跨区域的生态共建环境共保，保障区域利益的公平。

（三）扩大和创新社会治理机制，有效促进公众参与机制

京津冀生态环境协同，要进一步创新社会治理机制，推动全社会广泛参与生态建设和环境保护，形成政、企、公众合力共治的新局面。

1.健全京津冀地区生态建设社会组织体系。京津冀协同发展推动下，2018年由首都文明办、天津市文明办、河北省文明办共同启动并成立了“京津冀志愿服务联盟”，包括“蓝天”志愿服务行动、“清水”志愿服务行动和“冬奥”志愿服务行动在内，围绕城市运行、绿色环保、大型活动、应急救援等领域开展志愿服务。京津冀三地司法局（厅）2018年1月12日共同成立了“京津冀服务北京冬奥会和冬残奥会、雄安新区法律服务团”。相比较而言，京津冀地区社会组织参与生态建设的程度、广度还很不足。当前，应借京津冀协同发展国家战略、生态文明建设国家战略机遇，三地民政部门联合成立生态研究会、绿色企业家协会、社区环保协会、生态建设志愿服务联盟、环境保护志愿服务联盟等社团组织，形成京津冀地区——省——市——县（区）——乡镇（社区）——村纵向生态建设社会组织体系，建立政府引导的区域联盟的生态建设横向社会组织体系，给予鼓励和支持政策，着力培育发展成为京津冀生态建设的重要生力军。

2.健全生态建设全社会多元投入机制。在发达国家，社会团体已经成为环境保护的重要力量。在生态建设社会组织体系构建下，建议设立京津冀生态建设基金，制定基金筹措规则和基金管理细则，出台企业、社会组织生态投入鼓励政策，鼓励国内外企业、社会组织、个人捐助，包括资金、技术、人力、物力的捐助，形成全社会共同参与的生态建设成本分担机制。

3.强化生态建设公众参与和监督机制。生态环境是关系民生的重大社会问题，是民生的优先领域，公众是生态建设的责任者、分担者。建议政府完善生态建设公众参与平台，通过政府官网、企事业主管部门、街道社区主管部门，以及媒体宣传等，形成健全的生态建设公众参与机制。如常态化的重大环境政策和生态建设项目的昕证制度、民意调查制度，公民或第三方机构对环境执法的监督、举报制度，完善环境公益诉讼制度，支持各类生态建设、环境保护活动，加强生态文化、环境保护的宣传，提高居民的环保理念和生态知识水平。

参考文献：

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[3]王淑佳，任亮，孔伟，唐淑慧.京津冀区域生态环境、经济、新型城镇化协调发展研究[J].2018（10）.

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[8]彭文英，李若凡，生态共建共享视野的路径找寻：例证京津冀[J].改革，2018（1）.

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