文化创意产业：政府与市场如何协同发力

刘众

[摘要]我国快速发展的文化创意产业，对国民经济的贡献显著，但政府驱动的发展模式，带来不少弊端，创意不足、人才匮乏、融资艰难、知识产权保护疲软等问题，将制约产业的可持续发展。处理政府与市场的关系，关键在厘清政府作用的边界。政府与市场在文化创意产业发展中协同发力，需要将产业纳入法制化轨道，理顺体制机制，建立政府与社会资本相结合的融资体系，营造良好营商环境，切实保护知识产权。

[关键词]文化创意产业 政府 市场 协同 改革

[中图分类号]F264 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2017）05-0057-07

近十年来，我国文化创意产业从低水平起步，发展速度一路追高，成为经济社会发展的强劲动力，为国家的稳增长、调结构做出了重要贡献。与此同时，其发展模式也出现了不少新情况和新问题，深入剖析其症结，探讨充分发挥政府与市场协同作用的机制和路径，对于新常态下文化创意产业的健康发展，具有十分重要的意义。

一、我国文化创意产业发展现状和主要特征

相较一些发达国家和地区，我国文化创意产业起步较晚，2006年才成为令世人关注的热门产业，其高增值性、高渗透性、高融合性，为转变经济增长方式，有效提升国家产业竞争力和增强国家软实力，做出了显著的贡献。深入分析我国文化创意产业发展的现状和特征，可以看到，调整其发展模式，充分发挥政府与市场的协同作用是势所必然。

（一）发展速度快，对国民经济的贡献率高于其他许多产业

文化创意产业以其对调结构、稳增长具有良好促进作用的独特优势，为各地方所高度重视。近十年来，我国文化创意产业发展速度很快，不仅快于GDP的增速，对国民经济的贡献率也高于其他许多产业。从2012年开始，我国文化创意产业的贡献率就连续保持在5%以上，2015年达到了6.5%，2016年为5.5%。这揭示了文化创意产业在我国经济增长中日益上升的地位和作用。

據国家统计局最新发布的数据，2016年我国文化产业增加值为30254亿元，首次突破3万亿元，占GDP的比重为4.07%，也是第一次突破4%。据国家统计局对全国规模以上文化及相关产业5.4万家企业的调查，2017年上半年，上述企业实现营业收入43874亿元，比上年同期增长11.7%（名义增长未扣除价格因素），增速提高3.8个百分点，继续保持较快增长。文化及相关产业10个行业的营业收入均实现增长。其中，实现两位数以上增长的6个行业分别是：以“互联网+”为主要形式的文化信息传输服务业营业收入3397亿元、增长32.7%，文化休闲娱乐服务业640亿元、增长16.8%，文化艺术服务业169亿元、增长14.7%，文化用品的生产16626亿元、增长13.2%，丁艺美术品的生产、文化产品生产的辅助生产分别为8503亿元、4593亿元，均增长10.5%。

这表明，在全面推进供给侧结构性改革的新形势下，我国文化创意产业正持续加快发展，已经成为经济社会发展的新引擎。

（二）不平衡问题显著，发展空间广阔

文化创意产业整体同其他许多产业比较，近十年来发展速度喜人，但发展不平衡现象比较突出。

1.地区之间差距较大

我国文化创意产业的快速发展，主要集中在东部，尤其是北上广深等一线城市，表现为发展速度较快，规模不断扩大，结构也持续优化。而广大的中西部地区，发展速度、体量和效益，都远远落后于东部地区。2015年，北京文化创意产业实现增加值3179.3亿元，占GDP的比重达到13.8%，比上年提高0.6个百分点，在全国占比最高；上海文化创意产业2015年实现增加值2820亿元，同比增长8%，占全上海GDP的比重为12%左右；2016年，深圳以创意设汁业为龙头的文化创意产业保持着快速发展态势，实现增加值1949.7亿元，同比增长11%，占GDP的比重达10%。而内蒙古2015年文化产业实现增加值仅为432亿元，占同期GDP的2.42%。

2017年上半年，分区域看，东部地区规模以上文化及相关产业企业实现营业收入32857亿元，占全国74.g%，中部、西部和东北地区分别为7039亿元、3494亿元和484亿元，占全国比重分别为16.0%、8.0%和1.1。

2.产业内发展不平衡

在文化创意产业发展中，“互联网+”得到了最为鲜明的体现，文化信息传输服务业以抢眼的两位数增长速度令人瞩目。而广播电视电影服务业，则成为我国文化创意产业中唯一一个不在增长之列的行业。人们愈来愈认识到，随着电子信息技术的迅猛发展和移动设备的空前普及，互联网几乎涵盖了人们丁作、生活、消费、娱乐的各个方面，对传统媒体的冲击大大超乎世间常态，以至众多纸媒的生机遇到了前所未有的挑战。

我国文化创意产业尽管近些年发展速度很快，但是发展水平还大幅度地落后于世界平均水平，也难以与我国快速发展的整体经济相适应。根据国际权威机构的有关统计，到201 1年，文化创意产业在GDP的比例当中，美国为25%，日本是20%，韩国高于15%，欧洲整体占比水平也在15%左右，但我国文化创意产业在GDP中的比例只占3%左右，这种发展现状与我国经济整体发展极为不对称，整个产业还有相当大的发展空间。

（三）产品具双重属性，体制改革任务艰巨

文化创意产品的属性可以分两个方面：一是文化创意价值属性，二是经济价值属性。前者主要是指文化创意产品所表达的人类精神活动内涵及其影响；文化创意产品按照价值规律，在市场上通过定价和销售，把产品中的无形资本转化为商品有形的货币价值，为社会带来直接以及间接的经济增长、就业增长，则为文化创意产品所体现的经济价值。

有相当一部分文化创意产品中的创意价值属性，实质是意识形态属性，承载着社会主义的核心价值观，应以人民为主体，满足人民群众日益增长的精神需求，促进人的全面和自由发展，为实现提高民族凝聚力和国家的综合实力而做贡献，因而必须坚持党的正确领导，弘扬中国特色的先进文化。endprint

这样，文化创意产品的双重属性中，商品属性决定其具有的价值和使用价值，必须经过市场的交换而实现，并实现再生产；意识形态属性则要求其为社会主义的经济基础服务。这种双重属性即表现为经济效益和社会效益。文化创意产品的双重属性和两个效益，关系着中国特色社会主义的大业，需要正确认识并准确把握。然而，在实践中并非能轻而易举。常常出现的问题，一是经营者容易发生导向偏移。随着文化体制改革的深入推进，众多的文化机构逐渐与计划财政相脱离而走上市场，自主经营、自负盈亏的生存压力骤然增大，不少经营者的思维和行为都发生了与文化产品两个效益兼顾相悖的情况，片面追求经济效益而损害社会效益，有的甚至产生了危害社会、污染人们心灵的恶劣影响。二是管理者容易出现职责错位。文化产品的多重属性决定了文化创意产业的管理，尤其是意识形态属性更为突出行业的管理，必然涉及不同层次的管理部门和管理者，如报刊、广播、图书出版、影视业等，就既有政府行政部门的管理，也有党委主管部门的管理。因此，在一些地方常常出现产业管制部门众多，管理分散，而管理职责划分又不够清晰的问题，致使职责交叉重叠、管理界限模糊、越位争权和监管空白等情况往往同时存在，给体制改革增添了不同于其他经济领域的艰巨性。

（四）政府驱动型模式成效显著，副作用也相伴而生

我国文化创意产业的发展，政府驱动的特征十分明显。

作为一种新兴的产业，文化创意产业所具有的高附加值、高知识性、强融合性，以及资源消耗低、环境污染小、市场前景广、需求潜力大等重要特点，是许多其他经济产业所不完全具备的。在国际经济不景气的背景下，文化创意产业犹如异军突起，横空出世，凭借创意衍生品价值链、价值提升模式，促进经济发展方式转变的作用，大容量的就业机会，令各地方政府高度重视，纷纷制定建设“文化大省”、“文化强省”的目标，不少地方都相继出台了文化创意产业指导意见，通过相关政策、法律、制度、规章等宏观措施来引导和促进文化创意产业的快速发展。

政府驱动型发展模式，可以发挥社会主义集中力量办大事的优越性，在较短时间内，运用行政权力迅速集聚产业发展所需的一切资源，排除产业发展中可能遇到的大大小小的困难和问题，促使文化创意产业快速发展。这也是我国文化创意产业在十年左有时间，取得令世人瞩目成就的根本原因。

这种以政府驱动为主的发展模式，脱胎于市场发育不成熟的时期，是众多地方在产业发展初期所广泛运用的，具有一定的必然性。但是随着市场经济的不断发展和完善，文化创意产业所面临的条件发生了很大变化，政府驱动型产业发展模式在国内外发展环境越来越复杂的情况下，所不可避免的“政府失灵”现象也越来越严重。㈩现的问题主要表现在，不少政府及相关管理部门对文化创意产业的发展直接干预过多，往往忽视法律制度、市场调节、政策引导等管理方式的运用，没有重视文化市场准入机制和退出机制，文化创意企业正常运营中所必须建立的监管机制、奖励机制和约束机制不很健全，政府部门、文化企业、社会力量等多方面力量的协同联动，也还没有形成。这一系列问题导致政府文化管理部门层面的政策创新不够，内容衔接不到位，产业管理在一定程度上呈现无序化、非理性化现象。因此有必要深入剖析目前我国文化创意产业发展模式带来的诸多问题，以认识和选择对产业发展更为合适的新型模式。

二、从产业发展瓶颈看“政府与市场双失灵”问题

我国文化创意产业在迅速发展过程中，积累了不少矛盾，以至形成了产业进一步发展的障碍。仔细分析这些现象，背后都可以看到“政府失灵”与“市场失灵”的影子，可以看到当前文化创意产业驱动模式存在的弊端。

（一）创意不足：文化建设滞后，创新环境不如人意

原创力是文化创意产业的核心。整个文化创意产业赖以安身立命的灵魂是创意、创新和创造。在经济洪流的冲击下，我国文化创意产业发展面临的突出问题是创意不足。一些出版传媒、影视艺术、广告创意、视觉图像领域的产品思想浅薄，艺术苍白，粗制滥造现象相当普遍。不少地方的城市规划、古镇复原、乡村旅游、非遗保护等工作，缺乏审美的、艺术的、精神品格和文化哲学的品位。一些时尚、新兴的产业形态如視频直播、网红经济、VR/AR、B站弹幕、网剧与网络大电影等，也都严重缺乏与中国五千年文明相匹配的文化格调。

我国电影年产超过400部，在世界上排第三位；电视剧每年的产量已达14000多部集，居世界第一位；10万分钟的动画年产量，也在国际上居前；而电视节目的数量更是全世界任何国家都难以比肩。从一定意义上说，中国已经是文化制成品的大国。但是，我们数量如此巨大的产品，在世界上却缺乏应有的影响，甚至在国内也影响寥寥。究其根本，创意不足已经成为我国文化创意产业可持续发展的最突出的瓶颈。

文化创意产业创意不足，文化缺失，原因是多方面的。我国市场经济发展时间短，市场发育欠充分，法制化程度不高是其中重要的原因，而与产业模式相联系的则是“政府失灵”和“市场失灵”问题。改革开放以后，国家以经济发展为中心，人们专注于经济建设，往往对文化建设重视不够充分；政府部门对文化建设的投入不够，对文化创意产业中的重大问题，尤其是创新环境营造同经营主体的需求尚有相当大的距离；企业和其他社会组织受急功近利思想的羁绊，更多时候把经济效益放在首位；整个社会对人文价值缺乏足够的重视，等等，都是比较重要的因素。

（二）人才匮乏：培育人才的土壤有欠丰厚

文化创意产业发展中创意不足的实质是人才问题。目前我国文化创意产业发展中两类人才最为紧缺：一是内容创意人才；二是将内容同市场嫁接并推进产业化的人才。以北京为例，文化创意产业人才在全市从业人口的总比例中不到l‰，人才的储备从数量上看远远不够，人才的结构也同实践需求很不相适应，尤其是缺乏足够数量具有影响力的创意领军人物。而在美国的纽约，文化创意人口占到了该市从业人口的12%，英国伦敦这一比例是14%，日本东京更是达到了15%。从以上比较，可见我国与一些发达国家及周边国家在文化创意人才方面还存在着很大差距。endprint

人才队伍建设跟不上文化创意产业发展的实际需要，与国家的软实力建设不到位有着紧密的联系。我国教育制度长期存在的严重缺陷，致学生的创新思维能力和动手能力远远跟不上实践的需要；人才激励政策的力度和有效性仍然值得深入检讨；人才队伍的产业化与专业化还没形成气候；社会创新氛围不如人意，企业创新动力和压力不充分，也是对人才重视不够的重要因素。

（三）融资艰难：健全的社会投资体制尚未形成

文化创意产业的健康发展离不开金融杠杆的作用。当前我国许多地方文化创意产业的发展资金主要来源于政府投资，然而这种投入非常有限。文化创意产业资金需求量大，产业发展的不确定因素较多，对于企业的无形资产，如技术、知识产权等仍缺乏有效的评估办法，因而银行系统对文化创意产业的融资显得非常谨慎，往往大型商业银行不愿贷款，中小型金融机构又无力融资。

在目前我国社会资本庞大的情况下，文化创意融资艰难成了一种情理相悖的现象，问题在于我们体制机制上的改革还有待深入，社会投资门槛过高，一些地方政府开放意识不强，缺乏动员社会资本，建立健全的市场化文化创意产业投融资体制的责任感和紧迫感。

（四）知识产权保护疲软：执法不严，社会对侵权制约乏力

个人的创造性、技能与才干是文化创意产业之源，知识产权是文化创意产业发展的核心。强有力地保护知识产权，就是保护文化创意产业的健康运行与发展。而很长一段时间以来，我国一些地方文化创意产业的知识产权问题似愈来愈严重，模仿随处可见，盗版肆无忌惮，山寨遍于国中。对知识产权保护力度不足，相关从业者的权益得不到应有的保障，既削弱了创意人员的研发动力，不利于创意群体的形成，又阻碍了创意衍生产品的开发和产业链的完善。

当前文化创意产业知识产权保护存在的问题，与我国市场经济建立的时间不长有关系，最重要的还是体制改革、制度建设不到位，法律的权威尚未完全树立起来，政府与市场需要改进和加强的丁作还很繁重。一是法律制度包括实施细则有失全面科学。二是政府执法部门不作为现象不在少数，对互联网条件下知识产权保护面临的新情况新问题，缺乏深入研究。三是整个社会的知识产权保护意识薄弱，社会制约力量软弱无力。四是知识产权保护路径选择缺乏科学性，以至一些领域的取证难、投诉难、执行难问题长时间得不到有效解决。

三、关键在厘清政府作用的边界

政府与市场的关系是我国改革开放的一个核心命题，也是发展文化创意产业的核心命题。处理好政府与市场的关系，发挥二者在文化创意产业发展的协同作用，关键在于明确政府作用的边界。

政府拥有强大的行政权力，有着其他社会组织所不具备的丰富资源，而且独此一家。在文化创意产业发展初期，政府发挥主导作用，可以有效地调动一切必需的资源，解决产业发展中遇到的困难和障碍，因而这种发展模式具有一定的必然性和积极意义。

然而，保障政府主导的正确性也是有条件的，超越了这些必要的条件，必然会产生“政府失灵”问题。这是由政府行为自身的特点所决定的。市场经济复杂多变，文化创意产业发展面临的问题千变万化，政府决策的理性也只能是相对的，失误往往难以完全避免；不少政府部门工作成本高、效率低，很难符合文化创意产业在瞬息万变的市场中快速应变的迫切需求；政府的宏观调控如果不准确，将不可避免地导致市场的不公平竞争，以致严重损害市场的經济效率。

正是因为政府地位的这种特殊性，在一定意义上可以说，拥有丰富资源和强大权力的政府，在政府与市场的关系中，是起着支配作用的。政府边界明确，营商环境优良，市场就可以充分发挥在配置资源上的决定性作用；反之，市场的一切积极因素则只能受到遏制。

正确处理政府与市场的关系，要充分发挥市场在资源配置上的决定性作用，同时，也要更好地发挥政府的作用，二者相辅相成，缺一不可。

关键是更好地发挥政府的作用，一定要明确政府该做什么，不该做什么，凡是市场能做的事情，就尽量让市场去做。要进一步简政放权，继续减少政府对资源的直接配置，毫不松懈地解决政府职能可能存在的越位、缺位和错位问题，用政府权力的减法换取市场活力的加法。归根到底，发展文化创意产业，政府应主要做好五件事：一是注重文化创意产业的发展质量，改善和创新宏观调控方式，更加科学地引导其调整发展结构，提升市场预期管理，加强与市场主体的交流沟通，提高政府政策的透明度，增强各级政府部门在复杂局面下引导预期、管控风险的能力。二是改革不适应文化创意产业发展需求的方式方法，强化优化市场监管路径，以事中事后监管为主，注重产品（服务）质量和生产经营行为的监管，实现各部门联合联动监管，切实加强各部门信息资源整合和联动协作机制。三是放开文化创意产业的市场准入，全力提供良好的公共服务，凡是社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由有条件有信誉的企业和社会组织来承担，实现公共服务提供主体多元化。四是以人为本，切实加强社会管理，以实现人的全面发展为目标，提高社会管理的科学性和有效性，充分发挥各种社会组织在文化创意产业发展中的积极因素。五是致力于维护良好的经营环境和消费环境，保障文化创意产业的健康和可持续发展。

四、政府与市场协同发力若干要点

政府与市场是文化创意产业发展不可或缺的“两只手”，各自发挥优势，相互密切配合，才能实现有效市场和有为政府的高度协调。力求政府与市场协同发力，要坚持问题导向，在影响文化创意产业发展的重点问题上，下大气力有针对性地探索解决问题的新思路新对策。

（一） 以制定《文化创意产业法》为基础，健全相关法律制度，将文化创意产业发展纳入法制化轨道

我国文化创意产业发展，在相关的法律法规尚未出台、相关民事基本法不能反映文化创意活动内在规律的状态下，政府驱动模式具有一定的优势，政府行政手段的直接性、广泛性、灵活性等，在初期阶段不失为一种良好的选择，但是行政手段可能发生的随意性，则容易强化“政府失灵”的后果。在文化创意产业大发展的今天，一定要建立健全关于文化创意产业的法律制度。首要的是制定《文化创意产业法》及其实施细则，用以规范文化创意产业发展的全过程，规范政府和企业各自的边界，明确规定政府应该做什么，不应该做什么，规定企业和其他社会组织在文化创意产业中的地位、作用和行为规范，用来弥补文化创意产业法律制度不健全的缺陷，解决文化创意产业发展中普遍存在的法律依据不足、规范不到位问题。endprint

（二）以落实“放管服”为契机，深入推进改革创新，理顺政府的管理体制和市场的运行机制

改革是文化创意产业发展的根本动力。更加深入地推进体制机制的改革和创新，需要政府与市场协同发力。一是加快政府文化创意产业管理职能变革。要彻底改变政府既是文化市场的所有者，又是经营者和管理者的状态，政府各个部门不再直接投资各类文化产业项目，介入文化产业市场竞争，以及直接干预和参与文化产业经营单位的日常管理工作；通过产业政策引导文化创意产业的发展方向和产业的结构调整，实现政府从文化产业的微观管理向宏观管理的职能转变；探索和建立符合文化产业发展规律的行政管理模式，实现政府从主要面向直属单位向面向全社会的职能转变；要积极推动文化产业管理职能部门与直属文化产业经营单位的剥离，逐步实现政企分开、政事分开；建立科学、有序、高效的文化市场大部门行政管理体制，避免管理体制中长期存在的职能交叉和管理缺位等问题，做到分工明确，各司其职而又联系密切，要针对新情况新问题加强监管、理顺关系。二是创新文化创意企业内部的体制机制。文化创意企业的改革要坚持从实际出发，对企业产品的公益性和经营性进行科学界定，公益性强和经营性强的企业改革应有所区别，一企一策，体制的建立不搞一刀切。三是建立综合执法的工作机制。整合执法资源，创新监管机制，在文化市场领域实行统一综合执法。四是建立和完善文化产业市场准入机制和退出机制，以及政府、社会、企业等多元力量协同联动的机制，构建统一、权威、系统、长效的文化创意产业管理体系。五是探索文化创意企业经济效益和社会效益业绩考核办法，建立系统量化和综合评估的考评指标体系，以实现二者良性统一。

（三） 以放开市场准入为方向，保障民间投资健康发展，建立政府与社会资本相结合的融资体系

近十几年来，我国民营经济创造了60%左右的国内生产总值，以及80%左右的社会就业。民间投资占全社会固定资产投资比重早已突破50%，民间投资在我国经济整体格局中处于十分重要的地位。面对众多地方文化创意产业融资举步维艰，而大量社会资本闲置、无处可投的奇异现象，当前亟需解放思想，放开市场准人，保障民间投资健康发展，着力推进政府与社会资本的紧密合作，建设政府与市场相结合的融资体系。这种新型的文化创意产业融资体系对各类投资主体要一视同仁，当务之急是鼓励民间投资进入文化创意产业，重点是破除民间资本的进入障碍，要严格实施市场准入负面清单制度，除市场准入负面清单明确的领域和业务，民间投资均可依法平等进入。政府在融资体系中要严格依法办事，坚持平等、公平、公正原则，与投资人、企业签订的各种类型的协议、合同，必须信守承诺，遇有因公共利益问题确需改变承诺和约定的，应严格按照法律程序进行必要的合理的调整。

（四）以完善服务平台、树立社会信用和建设人才队伍为重点，营造良好的营商生态环境，促进创新资源集聚和高效整合

良好的营商生态环境是创新资源集聚的重要条件，当前要突出解决三大问题，一是完善公共服务平台。政府在平台建设中应发挥主导作用，同时注意整合现有产业园区、企业等搭建的平台资源，以发达的信息技术、先进的文化内容、现代的产业功能和丰富的平台加盟资源，在研发、孵化、营销传播和信息交流、资本援助、政策支持、产权保护、人才培训上，为企业提供全产业范围和生命周期上的支持。二是加快社会信用体系建设。要发挥社会和市场的力量，对整个社会各个领域的信用记录进行全面收集和整合，形成广覆盖、深融合的信用信息大数据资源。三是创新人才队伍建设的政策体系。实施文化创意创业创新人才扶持计划，营造有利于创新型人才脱颖而出的制度环境；深化教育制度改革，扶持高等院校重点培育创意研发、设计、营销和管理人才；利用各类引才引智计划，引进文化创意产业的领军人物；优化顶层设计，在户籍管理、住宅、子女教育、医疗卫生、素质提升等公共服务方面，为优秀的创意人才排忧解难。

（五）以严格执法为抓手，全方位加强知识产权保护，维护公平公正的市场秩序

保护知识产权，是当前推进文化创意产业发展的一大重要任务，这项工作做不好，“侵权易，维权难”的问题不解决，文化创意产业不可能有更好的发展。要不断完善知识产权法律体系，与时俱进地适时修正专利法、版权法、商标法等与知识产权相关的法律，健全具有可操作性的法律细则，对文化创意产业发展中涉及的所有知识产权问题，要运用著作权、商标权、专利权、商业秘密权、反不正当竞争等多种保护手段提供全方位保护，在实践中选择最合适的知识产权保护路径，大幅度提高知识产权违法成本；切实加强执法队伍建设，建立严谨的执法考核指标体系，实行严格的执法责任制，坚决遏制执法部门不作为现象，大力提高执法力度，严厉打击知识产权犯罪行为；提高政府相关部门知识产权的服务能力，适当增加工作人员，理順工作流程，积极探索网络服务提供者侵权责任认定的方法，提升网络审查的效率和水平；运用现代发达的信息技术，在全国范围内建立跨地区、跨部门的沟通机制和执法机制，有节奏地针对文化创意成果转化的重点领域和重点环节展开专项行动；广泛有效地运用宣传、教育等各种途径，培养公民保护知识产权的意识；将知识产权保护作为实施现代企业制度的重点内容，支持企业加强自我保护，增强法律意识，坚持自重、自警、自律，使专利、品牌等产权成为企业一个不可逾越的“红线”；采取适当措施，加强知识产权保护的国际合作，共享数据资源，卓有成效地联合打击盗版等犯罪行为。endprint