国际自然保护区内矿业权处置的十大特点

陈丽萍，赵晓宇,陈 静，汤文豪，杨 杰,刘 伟，张迎新，曹庭语，吴初国，马永欢

(1.国土资源部信息中心，北京 100812；2.国土资源部国土资源战略研究重点实验室，北京 100812)

自然保护区内矿业权处置是一个世界性问题，背后反映的是如何处理资源开发和环境保护的关系。十八大报告提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局，是对实现什么样的发展以及怎样发展这一重大战略问题的科学回答。如何在“五位一体”总体布局处理资源开发和环境保护关系是我国经济转型所须解决的问题，而自然保护区内矿业权是其中一个重要问题。梳理分析美国等其他国家处理自然保护区内矿业权的做法及背后考量，其充分考虑经济、政治、文化、环境、社会等多重因素的处置模式值得我们借鉴。

1 妥善处置自然保护区内矿业权是很多矿业国面临的问题

截至2017年9月底，全球有超过23万个自然保护区，其中21万个以上自然保护区位于陆上，占陆地面积15%左右。据世界资源研究所等机构估算，全球现有约75%的探矿和采矿区位于自然保护价值高、流域压力大的地区；25%以上的矿业项目位于自然保护区10 km半径内；世界遗迹保护区中有25%受矿业项目影响。很多矿业国存在自然保护区与矿业权重叠现象。比如墨西哥国家公园中有1 600多个矿业权，自然保护区中有10%左右的面积与矿业权重叠[1]；巴西亚马逊自然保护区中30%的面积与矿业权重叠；秘鲁亚马逊自然保护区中17%与油气矿业权重叠；菲律宾有一半以上的勘查和采矿特许权与高度生态敏感区重合等[2]。就如何处置两者关系各国始终存在争论。以2017年为例，美国总统特朗普要减少自然保护区面积，解除某些类别的自然保护区采矿禁令；巴西总统发布政令允许亚马逊森林采矿，因多方反对撤回；菲律宾环保部门决定禁止露天采矿；加拿大拟修改《油气资源法》，允许在海洋保护地内进行油气开发；哥伦比亚要大幅增加自然保护区面积且终止新建自然保护区内的矿业权；澳大利亚政府也迫于工业界压力，搁置建立西澳大利亚州海岸海洋保护地计划，签发了地震勘测许可证等。这些抉择的背后既有党派竞争因素，也有经济、环境等其他因素。

2 自然保护区内采矿问题决策的权力呈阶梯式且程序公开

自然保护区内限制或禁止采矿是普遍性规定。就哪级政府可设置自然保护区、哪个自然保护区可以进行矿业活动根据影响大小，决策部门也会由高向低呈阶梯式排列。以美国为例。美国国会、总统及内政部长均有权限制某些土地内的矿业活动，以保护该区域的科学、风景、历史、生态、环境、空气、水或考古资源的价值，或用于特殊用途或为特定的公共目的或方案预留该土地。只有国会有权通过立法规定哪些土地永远禁止采矿；只有国会有权决定保护区内矿业权退出。总统可根据《遗迹法》决定收回哪些联邦土地禁止采矿。内政部一旦授予了矿业权，其只有暂停执行矿业权的权力，通常没有收回矿业权的权力，这种暂停涉及到比如保护区的敏感期，或政府需要时间评价矿业活动对环境生态的影响等。内政部最多可暂停20年对某些区域发放矿业权(美国联邦法典第30章209条)。

在权力阶梯配置的同时，要求程序公开。一是自然保护区信息公开。公示自然保护区及其限定条件是自然保护区主管部门的义务。如加拿大不列颠哥伦比亚省规定，公园设立要在土地登记簿、有测绘局长签字的文件或通过法令、官方公告公布。澳大利亚等国建立自然保护区信息系统，可网络查询到每个自然保护区的范围、坐标、地形图、禁止事项及法律依据等，自然保护区监管部门要提供咨询服务。

二是在进行自然保护区内矿业活动决策时要公开征求意见。以美国为例。就美国黄石公园周边是否允许铀矿开采的决策中，评价过程涉及广泛的公众参与，包括部落、环境组织、矿业界、州和地方政府及其他利益相关人等，收到来自全球92个国家的81 000余份建议。其发布的环境影响声明草案收到297 000份建议。这些建议都需要在环评报告中考虑。完成环评后，2012年，美国内政部部长肯萨拉萨尔宣布20年内暂停在大峡谷周围100万英亩的范围内新设铀矿请求权，以后可根据情况延期。

3 以对自然保护区和矿业活动进行评估为基础来决策

自然保护区建设代表的是环境生态保护公共利益，在自然保护区内禁止或限制矿业活动是国际自然保护区立法的总体趋势。然而因矿床位置的不可移动性、矿产资源稀缺性和不可再生性，矿业涉及前期投资额巨大、勘查投资项目成功率极低(不及1%)以及矿业用地的有限性和临时性(通常占全部土地面积的1%左右，我国居民点和工矿用地占地表面积3.3%)，加之矿业承载着为国家提供资源保障、增加收入、提供就业、促进偏远地区发展等公共利益，因此自然保护区建设作为一项公共利益决策，需要考虑矿业的公共利益。美国、加拿大、澳大利亚等国家在进行自然保护区划定时，要对压覆矿床及正在进行的矿业活动情况进行评价。综合美国、英国、加拿大、澳大利亚、芬兰、南非等国家的情况，其评估主要包括根据现有资料，对拟建自然保护区的矿产资源潜力、矿业权属状况及已发生的勘查开发投资进行分析；对矿产资源潜力及矿业开发对经济社会的影响进行详细评价，作为衡量自然保护区建设的机会成本依据；对自然保护区内涉及战略性和稀缺性的矿产项目进行评估；对自然保护价值进行评估并与矿业公共利益价值进行对比分析。

4 根据矿产资源和矿业权分布进行保护区调整和补偿

国际自然保护联盟将自然保护区分为严格自然保护区、荒野区、国家公园、自然遗迹、生活环境/物种管理地区、陆地海洋保护景观和资源管理保护区等六类，并建议各成员国在立法中禁止在前四类自然保护区中从事矿业活动，在后两类自然保护区中遵守严格规定从事矿业活动[3]。美国、加拿大、澳大利亚等国家在自然保护区划定及是否允许采矿决策中，根据自然保护区功能个案决定是否允许进行矿业活动及允许哪类矿业活动。在自然保护区的划定中，会根据矿产资源赋存状况和经济社会价值的评估结果对自然保护区进行范围或级别方面的相应调整。比如澳大利亚西澳州环保局成立后，对拟建保护区评估的结果是，在454个保护区中，有123个有矿业或石油权益，通过调整保护区边界或更改等级解决两者兼容，最后只剩8个矿业权仍位于保护区。此外，还对B级和C级保护区进行调查，将936个保护区中672个无矿产资源潜力的升为A级保护区。澳大利亚北领地的游侠铀矿是南半球最富的铀矿，澳大利亚在建卡卡杜国家公园时，就把该矿排除在国家公园外。1983年，西澳大利亚州在卡里基尼山脉国家公园授予了金矿采矿租约。1984年，澳大利亚西澳大利亚州就其对这些租约上的冲击型金矿开采投资发布报告，规定在国家公园宣布后，只有在采矿租约涉及战略矿产以及矿产资源稀缺且价值高的情况下，才允许从事矿业活动[4]。

如果政府在矿业活动中对环境会产生较大的负面影响，但权衡各项公共利益后仍决定进行矿业开发而终将对环境造成较大破坏的情况下采取措施，将会确保自然保护区面积占补平衡及相应提高其他自然保护区级别。比如在芬兰，自然保护区内能否采矿的决策主要涉及芬兰政府、环保部和主管矿业的贸工部。如果评估和征求意见表明矿业活动不会对自然保护区生态价值产生较大负面影响，贸工部可授予矿业权，批准建立采矿区；如果结论是将产生较大的负面影响，则贸工部需将此提交给上级政府。政府可通过全体大会决定是否出于必要的原因允许项目进行[5]。在自然保护区开发对生态环境有较大影响的情况下，如果政府出于社会经济利益比如就业等的考量，确需损害一部分生态价值允许采矿，则需要对破坏的生态予以补偿，补偿方式可有很多种，比如扩大保护区面积、提高栖息地级别或提出建立新的自然保护区等[5]。

5 多措并举严格监管，减少自然保护区内矿业权

为切实保护自然保护区，美国、加拿大、澳大利亚等国采取多种手段尽量减少自然保护区内矿业权的数量，其结果是尽管未明确规定矿业权退出，但也实现了大幅减少自然保护区内矿业权的目的。这些手段包括实行更严格的环境标准、清理无效矿业权、鼓励和劝说矿业权人放弃矿业权或缩减矿业权面积、由环境公益机构补偿矿业权人投资后放弃矿业权、置换他处矿业权、对自然保护区内矿业权征收更高的权利金等。比如根据澳大利亚昆士兰州提议作为国家公园和地区公园的地区勘查许可的更新政策，矿业权人可在任何时间自愿削减矿权地，包括放弃重叠区内的矿权地。地热矿权人可在任何时候提出自动放弃在提议的保护区内的矿业权[6]。该法也鼓励权利人主动同政府联系，协商解决方案。如果能在变更前提出自动放弃矿业权，政府部门将考虑对由同一矿权人持有的该区域外类似矿业权一个放弃假期(relinquishment holiday)[6]。2014年，澳大利亚西澳州设立澳大利亚最大的国家公园金伯利国家公园，该公园所包括的米切尔地台区涉及5亿t铝土矿储量和14个采矿租约。2015年，力拓和美铝主动放弃西澳大利亚州新矿山开发计划，同时同意支付约75万澳元用于复垦。力拓、美铝出于树立企业社会责任形象及项目经济情况本就不好的原因，主动放弃了矿业权。2014年，美国通过《北福克流域保护法》，将从蒙大拿州撤出43万英亩联邦土地，永久禁止矿业活动和其他自然资源开发[7]。在美加合作进行北福克流域自然保护区建设中，加方探矿权人在获得环境公益组织加拿大保护协会资助的勘查投入补偿后放弃探矿权，而美方探矿权人也在议员的劝说下很快退出80%以上的探矿权[8]。美国公司之所以放弃，有自然保护因素，但更主要原因是美国此前法院裁决说明，如果不进行充分环境分析，这些租约难以持续，既然如此，还不如主动退出。而置换是用保护区外矿业权置换保护区内矿业权，比如Crown Butte矿业公司放弃其在黄石公园矿业项目，政府置换一块价值6 500万美元的联邦土地作为补偿。正是采用各种手段，使保护区内矿业权大幅减少，比如美国1990年规定30万英亩国家森林土地不许新设矿业权时，有5 000多个有效矿业权，而目前只剩下少数矿业权。

6 自然保护区内设矿产保护区以避免项目压覆矿产资源

在已建自然保护区中划定矿产保护区，保护矿产资源免遭贫化。如英国在保护区中还有矿产保护区，主要为免于受地表项目限制。国家规划政策框架要求当地矿产规划机构划定矿产保护区并采取合适的政策。专门设立国家公园矿产规划局，该局的工作并不是去判断是否最终要进行采矿，而是要说明该区域存在重要矿产资源，进而确保在土地相关规划中，矿产资源情况得以考虑。如其2010年采用了湖区国家公园核心战略，政策CS30规定了政策原则是要保护国家公园内的矿产资源。指出“我们将保护矿产资源，避免因其他形式的开发使矿产资源不必要地贫瘠化”，这些工作将会使用最佳可获得的地质和矿产资源信息，比如英国地质调查局的矿产资源划线数字化信息等。其划定了对国家和当地具有重要意义的特殊矿产，包括砂砾、石灰石、火成岩和变质岩、页岩等。每年有监控报告并监督开发计划实施效果[9]。英国在管理机构的设置上多数公园局就是矿产规划局。在矿产保护区进行某些非矿活动需要得到规划许可，确保这种非矿活动不会减损矿产资源的整体价值。在所有土地利用和空间规划决策中都将考虑这个问题。如此做的主要原因是，因矿业活动的位置是不可选择的，只能在有矿的地方开采，因此矿产必须受到保护，避免非矿开发使其贫化。为确保矿产资源得到保护，英国规定了很多具体工作步骤，包括使用最佳可得信息、向矿产机构和其他相关部门咨询划定矿产保护区；在政策图件上划定矿产保护区；采纳明确的开发管理政策，说明需要如何处理矿产保护区的非矿开发建议，需采取何种行动申请建议，解决失去开采资源能力的风险。

7 矿业权处置注意信赖利益保护但仍存在大量此类诉讼

美国、加拿大、澳大利亚等发达国家在自然保护区相关立法中均规定自然保护区设立前存在的矿业权继续有效，而且在矿业权人满足法定条件时予以续期和变更。比如澳大利亚《环境保护和生物多样性保护法》规定，“对联邦保护区的优先使用权继续有效”，在联邦保护区设立前的土地或海床上的矿业权将继续有效，而且在满足“经部长书面同意；并服从部长决定的任何条件”的情况下，可更新或延期。

由于资源开发和环境保护利益冲突明显，因此无论政府如何决策都可能导致行政诉讼，涉及外商投资企业的情况下，还可能引发国际仲裁申请。从国外发生的诉讼看，主要涉及：一是对自然保护区创设和划界的程序非法之诉；二是对政府取消矿业权之非法征收之诉；三是政府发布在某些自然保护区内停发矿业权之任意行政之诉；四是矿业权人无法获得林业等其他许可之变相征收之诉；五是自然保护区采矿导致的环保失职之诉等。各国正是在这些诉讼中不断完善相关立法。

比如美内政部暂停发放黄石公园附近新设矿业权就引发美勘查采矿协会、国家矿业协会、核能机构、亚利桑那-犹他地方经济联盟，Quaterra资源公司等企业对内政部提起诉讼。这些案子最后被合并成一个案子Yount v.Salazar (933 F.Supp.2d 1215 (D.Ariz.2013))。其主要基于美国地质调查局和土地管理局未准确评估矿业权撤出区可采矿床的数量和规模，因此对其环境影响评价的分析基于有缺陷的假设；环境影响评价分析对铀矿开采会引发大型环境影响缺乏结论性证据，反而发现影响可忽视或不能确定；根据原著民部落在保护区中宣布传统文化财产或圣地的权利，联邦政府违宪地将这些原住民部落的权利凌驾于所有其他宗教的权利之上。2014年9月30日，法院作出有利于内政部的裁决后，原告又提起上诉。通常，国外的裁决不会直接决定是否撤销矿业权或者撤销矿业活动。比如在2016年爱达荷州保护联盟对美国林务局因其批准美国独立矿业公司(AIMMCO)发放采矿许可(批准采矿计划)一案中，在该采矿计划中，森林服务局允许其在3年中，每个夏季571次卡车出入荒野。该公司还将使用自卸卡车、推土机、钻机等。原告指责其违反了《荒野法》(要求对国会指定的荒野采矿作业进行特殊保护)、《国家森林法》和《国家环境政策法》，希望法院裁决公司的采矿计划无效，美国地区法院裁决森林管理局没有满足法律规定的标准，需要进一步努力工作，以保护公众权利和荒野价值。

因各国立法精细程度不同，自然保护区内矿业权处置有关的裁决涉及行政自由裁量权和司法裁决之间的权力分配等复杂关系也不同。在这些诉讼和仲裁中，共同特点也是争议的焦点主要集中在决策支撑的科学依据是否充分。具体包括比如某采矿是否对环境生态造成不可恢复的负面影响；要保护的自然保护区的生态价值是否大于矿业活动带来的综合价值等。

8 必要情况下进行征收但分情况补偿

因自然保护区划界定级已考虑矿业利益，以及国外自然保护区并不绝对禁止矿业活动，加之矿业权征收涉及动用公共财政，程序复杂且易导致纠纷等，所以因自然保护区设立而大范围征收矿业权的做法易被认为过于僵化、政策没有针对性及无谓提升自然保护的成本等，所以并不多见。尽管如此，由于在严格的自然保护区严禁采矿，因此征收之事时有发生。美国、加拿大、澳大利亚、南非等通过司法裁决及立法规定自然保护区的主管部门或更高层次政府有权对自然保护区内的矿业权进行征收，对征收补偿有粗细不一的规定。

直观上，矿业权征收补偿决策面临的主要是权衡公共利益与私人利益，但因私人利益过度侵害会导致公共利益损害，因此本质上仍是两项公共利益间的权衡。政府要在矿业权征收带来的公共财政支出、自然保护价值以及未能充分补偿对社会公平效率的损害所带来的公共利益损失之间权衡。实际处理这些问题较复杂且争议很大，涉及终止限制矿业权是征收还是管制；对矿业企业来说终止矿业权风险属于矿业高风险题中之意还是为公共利益做出的牺牲进而应由纳税人买单；探矿权是公共资源之行政合同还是受宪法保护的财产权；未发现的探矿权是否是财产权；征收标准应是重置成本还是公平市价等。从目前掌握的资料看，未见千篇一律的标准，总的看，低级探矿权不受保护，比如美国规定未导致发现的探矿权不属于宪法保护的财产权，澳大利亚也有类似规定，但实际操作中，探矿权人多少能得到些补偿。采矿权征收补偿上，加拿大不列颠哥伦比亚省采用公平市场价值，而美国主要是寻求矿业权人私益与环境保护公益之间的平衡。

9 积极促进自然保护和采矿代表之间的对话和协调共赢

过去人们普遍认为自然保护利益在划定自然保护区时较随意、程序上缺少咨询且更新速度太慢，保护手段也过于僵化，认为矿业界是破坏生态环境的坏典型。因自然保护与环境利益集团利益分化严重进而矛盾也很大，各自推动工作都很困难，导致两败俱伤。近年来两种利益代表正在可持续发展的共识中从不同层次上增进对话与合作。

一是全球层面上，分别代表自然保护区利益和矿业利益的两个最大的国际组织即国际自然保护联盟与国际采矿金属理事会从2003年开始就矿业与生物多样性等议题展开正式合作，并于2014年底合作发布《生物多样性绩效评价》《国际采矿金属理事会采矿和生物多样性最佳实践指南》等文件，两者合作逐步深入；二是国家层面上，矿业部门越来越多和越来越深入地参与自然保护区划界、政策制定过程；三是在科研界，随着生态地质学等学科的兴起，地质调查和矿产资源勘查为自然保护区研究提供支撑，也弥补了自然保护区调查经费不足等问题；四是企业层面上，矿业企业资助自然保护区建设或通过定制性复垦协助创设自然保护区案例时有发生；五是金融机构方面，如HSBC决定不给位于世界遗产地的能源项目提供金融支持。国际金融公司所制定的标准也使得在自然保护区进行开发的项目很难获得贷款；六是废弃矿山因其独特地貌和地下数百米深的空穴、露天采矿后形成的锅状湖、留下的矿山设备设施等，已成为景观、生物栖息、探险运动、游乐、教育科研等地点，为自然保护区增添了新的色彩。英国威尔士的雪墩国家公园就曾是废弃矿山，因其特殊地貌而成为动植物栖息地以及地下探险点。

10 自然保护区内处置矿业权考虑国家安全文化延续因素

国际上存在很多跨境自然保护区，因各国在这类区域中安全利益不同，因此在处置这类自然保护区内矿业权问题时更多地着眼于国家安全利益。另外在原著民地区，则考虑哪一种选择更利于文化的传承。比如挪威和俄罗斯交界处的北极小镇斯瓦尔巴，早在冷战时期，苏联就担心该地区被挪威或其北约盟国用作军事基地，苏联外交部和该国在矿业城巴伦支堡的领事工作就是监控形势，报告任何可疑行动。冷战结束后，俄罗斯在斯瓦尔巴的政策没有改变，仍是让斯瓦尔巴去军事化。2001年，挪威公布《斯瓦尔巴环保法》，提出在该地区建立荒野保护区，所提议的科尔斯贝自然保护区内有大量煤炭储量，与俄罗斯特拉斯特阿克提库格国有煤矿公司要新建的煤矿山恰好重叠。俄罗斯方面认为挪威是希望通过自然保护区建设制止俄罗斯在该地区的存在，而俄罗斯之所以在该地区开采煤矿就是一种应对手段[10]。另外，在智利等国家，因原著民地区缺乏就业机会，导致人口不断流出，从而威胁到文化传承，在这样的自然保护区允许采矿，有利于为原著民提供工作机会，进而提升经济活力，促进文化传承和发展，这种情况下，矿业活动就成为保存原著民文化的抓手。

以上分析表明，国外在处置自然保护区内矿业权问题中，在坚守生物多样性保护优先的战略方向的同时，要充分考虑矿业活动的特点及其所承载的公共利益，决策中综合考虑社会、经济、文化、国家安全等多方面因素，程序上遵循公开透明及依法。

[1] Mexican conservation success threatened by wave of mining concessions[EB/OL].[2016-04-29].https:∥news.mongabay.com/2016/04/mexican-conservation-success-threa-tened-wave-mining-concessions.

[2] M.Miranada,P.Burris,J.F.Bincang,etc.Mining and Critical Ecosystems:Mapping the Risks,2003:17.

[3] Protection and conservation of biological diversity of protected areas from the negative impacts of mining and exploration,code WCC 2000 REC 2.82,Recommendation[R/OL].https:∥portals.iucn.org/library/resrec/search?field_resrec_all_codes_value=2.82&field_resrec_all_titles_value=&field_resrec_type_value=All&sort_by=title&sort_order=ASC.

[4] William M.B,Carr,Frank E.Batini.Exploration and mining in national parks and conservation reserves in Western Australia[J/OL].1993:511.http:∥www.asmr.us/Portals/0/Documents/Conference-Proceedings/1993/0505-Carr.pdf.

[5] Ministry of trade and industry.Exploration and mining in Finland’s protected areas,the Sami Homeland and the Reindeer Herding Area guide[R/OL].http:∥www.euromines.org/system/files/publications/finland.pdf.

[6] Department of Narural Resources and Mines.Operational policyrenewal of exploration permits in areas proposed for national parks and regional parks[R/OL].https:∥www.dnrm.qld.gov.au/?a=109113:policy_registry/operational-policy-exploration-permit-parks.pdf.

[7] We’ve helped stop the threat of mining in the pristine North Fork[R/OL].https:∥www.nature.org/ourinitiatives/regions/northamerica/unitedstates/montana/north-fork-now.xml.

[8] Scott McMillion.How?cMillion.Howonure.Saved?Montana,British Columbia,Canada,and the United States work out a remarkable deal that protects the pristine North Fork of the Flathead region[R/OL].http:∥fwp.mt.gov/mtoutdoors/HTML/articles/2012/flathead.htm#.WXx9VoSGOUk.

[9] Guidance on the planning for mineral extraction in plan making and the application process[R/OL].[2014-10-17].https:∥www.gov.uk/guidance/minerals.

[10] G.Hoogensen,DR.Bazely,M.Goloviznina,et al.Environmental and Human Security in the Arctic[R].2014.