关于生产建设项目水土流失防治标准体系的探讨

牛崇桓，程 复

(水利部 水土保持司，北京 100053)

1991年我国的水土保持法正式颁布，建立了生产建设项目水土保持方案和水土保持设施验收制度。1994年水利部、国家计委、国家环境保护局联合发布《开发建设项目水土保持方案管理办法》，启动实施生产建设项目水土保持方案制度和水土保持设施验收制度。2002年水利部颁布《开发建设项目水土保持设施验收管理办法》，明确了生产建设项目水土保持设施验收的任务、程序和标准。2008年水利部发布《开发建设项目水土流失防治标准》(GB 50434—2008)(以下简称《标准》)和《开发建设项目水土保持设施验收技术规程》(GB/T 22490—2008)两个国家标准，进一步规范了生产建设项目水土流失防治的目标体系和验收要求，为建设项目水土流失防治和水行政主管部门开展监督管理提供了有力的支撑。随着经济社会发展，新时代对水土保持工作提出了新任务新要求，完善生产建设项目水土流失防治标准体系已成为当前紧迫的任务。

1 现行生产建设项目水土流失防治标准体系的应用实践

《标准》建立了水土流失防治标准二类别、三等级、三阶段、六指标体系，为有效预防和治理生产建设活动导致的水土流失，减轻对生态环境可能产生的负面影响，减少水土流失危害等起到了重要作用。

1.1 生产建设项目水土流失防治标准体系设计

(1)生产建设项目二类别设计。《标准》将生产建设项目按建设和生产运行情况划分为建设类和建设生产类两个类别。建设类项目包括公路、铁路、机场、港口码头、水工程、电力工程(水电、核电、风电、输变电)等水土流失主要发生在建设期的项目。建设生产类项目包括矿产和石油天然气开采及冶炼、建材、火力发电等水土流失发生在建设期和生产运行期的项目。

(2)防治标准三等级设计。《标准》按开发建设项目所处水土流失防治区和所处地理位置、水系、河道、水资源及水功能、防洪功能等确定水土保持工程建设按照一、二、三级标准三个等级设计防治指标值。

(3)防治标准三阶段设计。《标准》将生产建设项目在二类别设计的基础上，按工程建设进度将其划分为施工期、试运行期和生产运行期三个阶段，不同阶段内规定不同的防治指标值。

(4)防治标准六指标设计。《标准》设计了六项水土流失防治指标，包括扰动土地整治率、水土流失总治理度、土壤流失控制比、拦渣率、林草植被恢复率、林草覆盖率。

1.2 六项指标体系的应用

(1)水土保持方案编制。水土保持法规定水土保持方案应当包括水土流失预防和治理的范围、目标、措施和投资等内容。因此，确定水土流失防治的定性和定量目标是水土保持方案编制的主要内容之一。六项水土流失防治指标作为量化水土流失防治定量目标的重要指标，发挥了引导防治措施总体布局，安排防治措施体系，优化工程施工工艺和控制防治措施质量的作用。

(2)水土保持方案技术评审。正确设立水土流失防治目标是水土保持方案技术评审的重点。《水利部办公厅关于进一步加强生产建设项目水土保持方案技术评审工作的通知》(办水保〔2016〕123号)，明确把水土流失防治目标是否合理作为水土保持方案技术评审通过的重要条件。通过对六项水土流失防治指标的严格控制，保证了合理规定生产建设单位的法律义务，科学确立了水土流失防治的总体任务和目标，从而提高水土保持方案编制的质量和水平。

(3)水土保持监测评价。水土流失防治义务是否履行、任务是否完成、目标是否实现是生产建设项目水土保持监测工作的主要内容。六项水土流失防治指标作为水土流失防治效果监测评价指标体系广泛应用于生产建设项目水土保持监测中，为水土保持监测评价和控制的定量化提供了有效途径，为落实生产建设项目水土保持监测制度和发挥水土保持监测的控制作用提供了理论支撑。

(4)水土保持设施验收。评价水土流失防治义务是否履行、任务是否完成、目标是否实现是生产建设项目水土保持设施验收的主要任务。六项水土流失防治指标作为反映水土流失防治效果的指标体系，在水土保持设施验收中，已经成为衡量和检验建设单位是否履行水土流失防治义务、是否完成水土流失治理任务、是否满足《标准》和水土保持方案批复要求的重要指标和手段。

1.3 生产建设项目防治标准体系应用评估

(1)三等级设计评估。《标准》按区域不同将防治标准设计为一级、二级、三级三个等级，对治理任务和效果提出不同要求，未能体现出法律公平性和全面防治的原则。水土保持法规定对生产建设活动过程中可能造成的水土流失，单位和个人有义务采取预防措施；对已经造成的水土流失有义务采取治理措施。法律规定的义务对任何单位和个人都是公平和无差别的。《标准》提出的三等级设计，允许生产建设项目根据所处的不同区域执行不同的防治标准等级，承担不同的防治义务和防治效果，没有体现出水土流失全面防治义务的公平性。工程等级体现的应该是工程的防治能力和抗逆能力，而非治理程度和效果，无论是自然条件好还是差的区域，只要造成了水土流失，就应该按照“应治尽治”的原则进行全面治理，提高工程标准等级不应是提高水土流失防治率，而是提高工程等级或是设计标准等级。

(2)三阶段设计评估。《标准》将生产建设项目划分为施工期、试运行期和生产运行期三个阶段，不同阶段内规定不同的防治指标值。水土流失防治指标体现的应该是生产建设项目水土流失的最终防治效果，防治指标规定的也应是最终目标，并成为工程的水土保持设计指标。工程建设阶段内的水土流失防治效果受工程建设进度制约，一般不易量化控制。如施工期和试运行期目标仅能反映水土流失防治进度情况，因此无须作为工程设计指标的刚性规定。

(3)六项指标设计评估。全面预防和治理水土流失是水土保持法确定的强制性法律义务，任何单位和个人都必须履行。六项水土流失防治指标中的扰动土地整治率和水土流失总治理度在不同的地理位置出现不同的甚至更低的要求，导致对生产建设过程中的水土流失防治在设计标准上规定为无须全面治理的误解，对生产建设项目水土流失防治形不成有效的刚性约束，破坏了水土保持法律责任的强制性和严肃性。

2 完善生产建设项目水土流失防治标准体系的主要思路

为了进一步贯彻落实水土保持法的有关规定，更好地推动生产建设项目落实新时期水土流失防治的新任务新要求，水土流失防治标准体系的调整应遵循以下原则：

2.1 充分考虑法律义务的公平性

防治标准体系的建立要充分遵循法律义务的公平性，法律规定的义务应该人人平等。生产建设活动要按照“应治尽治”原则，实行全面治理，不能因生产建设活动类型不同、所处区域不同就在工程设计上减少或减轻生产建设主体的水土流失防治责任和防治要求。

2.2 充分考虑水土流失的危害性

防治标准体系的建立要充分考虑我国因生产建设项目引起的水土流失危害严重并且分布广泛的特点。不论是在水土流失重点防治区还是在一般防治区内，水土流失防治任务应该是一致的，只要造成了水土流失，产生了危害，就应当积极治理。体现水土流失重点防治区不应该在水土流失防治任务和目标上有所区别，而应该是在防治工程的技术标准和工程等级上有所区别。对处在水土流失重点防治区域内或是可能产生水土流失危害比较严重的生产建设项目应当提高防治工程的建设标准和等级，如防洪标准和安全标准等。

2.3 充分考虑水土流失防治技术的成熟性

防治标准体系的建立要充分考虑水土流失防治技术的成熟性，体现生产建设项目防治责任范围内水土流失必须全部治理的底线思维。经过长期的探索和实践，我国已经形成了完整成熟的水土流失防治技术措施体系，包括工程、植物及化学固结等多种可用的措施。防治标准体系的建立应当引导生产建设项目考虑和利用一切可用的防治技术，形成一套完整的、综合的防治措施体系，实现水土流失的全面治理。

2.4 充分考虑防治指标的科学合理性

防治标准体系的建立要充分考虑防治指标的统一性和逻辑性。首先是防治指标的计算要有可操作性，对于不容易获得或是不能计算的指标不应被列入指标体系。其次是防治指标要有唯一性，各指标之间是独立的、没有相互换算的逻辑关系。再次是防治指标要有同一性，应该是水土保持工程设计的唯一标准，也是水土保持设施验收的重要依据。

3 完善生产建设项目水土流失防治标准体系

在充分吸收现有生产建设项目水土流失防治标准体系成功经验的基础上，结合新时期对生产建设活动水土流失防治的新要求，生产建设项目水土流失防治标准体系可以考虑生产建设项目二类别、工程等级依标准、防治标准二阶段(设计阶段和验收阶段)及设计指标和验收指标相衔接格局。

3.1 工程类别划分

生产建设项目按建设和生产运行情况划分为建设类和生产建设类，具体划分方法同《标准》。

3.2 工程等级划分

水土流失防治工程按《开发建设项目水土保持技术规范》(GB 50433—2008)和《水土保持工程设计规范》(GB 51018—2014)确定水土保持工程和建筑物的等级。按照水土保持法规定，在国家水土保持重点预防区和重点治理区，水土保持各项工程按提高一个等级(级别)进行设计。当主体工程设计要求更高时，依照主体工程设计规范确定工程等级。

3.3 工程阶段划分

在开工前的水土保持方案批复阶段，确定生产建设项目水土流失防治设计指标，在生产建设项目投入生产运行前的验收阶段，确定水土保持设施验收指标。

3.4 水土流失防治设计指标

(1)水土流失治理率(%)。定义为生产建设项目水土保持措施面积占水土流失防治责任范围内水土流失面积的百分比。根据水土保持法规定，建设单位应当对其防治责任范围内的水土流失实施全面治理。该指标能反映出生产建设单位是否全面履行水土流失防治的法律义务，设计的防治责任范围内水土流失是否全部治理。

(2)水土流失强度控制率(%)。定义为生产建设项目水土流失防治责任范围内平均容许土壤流失量与实施水土保持措施后的平均土壤流失强度之比。该指标定义与《标准》中的土壤流失控制比基本一致。

(3)水土流失总量控制率(%)。定义为未流出生产建设项目水土流失防治责任范围的土壤(砂、石、矸石、尾矿、废渣)总量与扰动土壤(砂、石、矸石、尾矿、废渣)之比，这里说的流出的土壤总量不包括正常的土壤再利用。该指标用来全面控制重大水土流失，不得出现大量砂、石、土、矸石、尾矿、废渣流出生产建设项目区的现象。

(4)水土流失危害控制率(%)。定义为进入村庄、农田、江河湖库等重要保护对象的土壤(砂、石、矸石、尾矿、废渣)总量与生产建设项目扰动土壤(砂、石、矸石、尾矿、废渣)总量之比。该指标用来全面控制重大水土流失危害，不得出现砂、石、土、矸石、尾矿、废渣埋压农田、淤积江河湖库、损害村庄及其他保护对象的现象。

(5)林草覆盖率(%)。定义为实施的林草类植被面积占项目建设区面积的百分比。该指标定义与《标准》中的林草覆盖率基本一致，但应区分气候条件和项目类型，形成刚性约束。

(6)表层土壤保护率(%)。定义为生产建设项目水土保持方案确定的剥离保护表层土壤总量占水土流失防治责任范围内应实施剥离保护措施的表层土壤量的百分比。水土保持法规定，对生产建设活动所占用土地的表层土壤应当进行分层剥离、保存和利用，这是生产建设单位应尽的法律义务。

3.5 水土保持设施验收指标

(1)水土保持措施实施率(%)。定义为生产建设项目已经实施的水土保持措施面积占水土保持方案确定的水土流失治理面积的百分比。水土保持措施实施率能反映生产建设单位是否全面履行了水土流失防治的法律义务，防治责任范围内的水土流失区域是否得到全部治理，水土保持方案批复的水土流失防治任务是否全面完成。

(2)水土保持措施达标率(%)。定义为生产建设项目已实施水土保持措施的达标面积占水土保持方案确定的水土保持措施总面积的百分比。全面实施水土保持措施仅说明建设单位履行了防治义务，完成了水土保持方案确定的治理任务，但并不代表

水土流失防治效果达到了水土保持方案的要求。只有实施的水土保持措施达到国家标准，才能正常发挥防治水土流失的作用，起到应有的水土流失防治效果。该指标可反映生产建设单位实施水土保持措施后是否起到了水土流失防治效果。

(3)水土流失强度控制率(%)。与设计阶段的指标相同。考虑到水土保持植物措施的防治功能具有增长性特征，该指标可低于设计指标。

(4)水土流失危害控制率(%)。与设计阶段的指标相同。考虑到水土保持植物措施的防治功能具有增长性特征，该指标可低于设计指标。

(5)林草覆盖率(%)。与设计阶段的指标相同。考虑到水土保持植物措施的防治功能具有增长性特征，该指标可低于设计指标。

(6)表层土壤保护率(%)。与设计阶段的指标相同。

(7)临时措施实施率(%)。定义为生产建设项目已实施的临时水土保持措施面积占水土保持方案确定的临时水土保持措施面积的百分比。临时防护措施是生产建设项目水土流失防治措施体系中不可缺少的重要组成部分, 对有效控制生产建设项目建设期间的水土流失和落实“三同时”制度有着非常重要的作用，是水土流失防治的重要任务，在生产建设活动中应全面落实。