抗日战争时期根据地廉政法制建设及启示

王德勇

(山东大学 历史文化学院，山东 济南 250100；山东建筑大学 马克思主义学院，山东 济南 250101)

抗日战争时期，中国共产党领导人民在艰难的环境下与日寇作战，不但革命力量从弱到强发展起来，而且赢得了民心，受到国内、国际社会的广泛赞誉。美国记者评价说，在根据地，工作人员生活很清贫，几乎没有报酬，但这里没有贪污勒索的情况发生。*[美]杰克·贝尔登：《中国震撼世界》，邱应觉等译，北京出版社1980年版，第99页。党领导下的“边区是全国最进步的地方，是民主的抗日根据地”，根据地政府成为最廉洁的政府。其廉政法制建设是我党领导抗战取得胜利的重要保证。在反腐败斗争形势依然复杂严峻的今天，重新总结历史经验，对当下的社会治理具有极大的借鉴价值。

一、廉政法规体系建设

抗日战争开始后，民主政权的廉政事业面临严峻考验：国民党对我党干部以升官发财相诱惑，且随着党员数量的快速增加，各种非无产阶级思想涌入党内，部分党员难以坚守清贫的生活，个别地方出现了贪污腐化现象。在毛泽东领导下，党中央及各级组织采取措施，积极应对，廉政建设逐步法制化。

全面抗战开始后，中共中央发表《抗日救国十大纲领》，提出了“铲除贪官污吏，建立廉洁政府”的目标。此后，党领导下的各级政府在各根据地次第建立起来。1939年4月，陕甘宁边区政府发布《抗战时期施政纲领》，规定“厉行廉洁政治，肃清贪污腐化”。此后发布的《陕甘宁边区施政纲领》规定，“厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为”，边区实行俸以养廉制度，确保工作人员的基本物质和精神需求。此后，各根据地政府依据上述规定并结合本地实际，分别制定了施政纲领，提出了廉政要求。

1940年山东抗日根据地的民主政权初具规模，绝大多数干部能够廉洁自律，但也发生了一些贪污腐败事件，造成了很坏的影响。为此，同年8月，山东省战时工作推行委员会制定的《战时施政纲领》，要求各级政府建立健全制度，惩治贪污，反对铺张浪费。1941年9月，晋冀鲁豫边区临时参议会公布的施政纲领提出，要“建立廉洁政府，肃清贪污浪费”。次年10月，晋西北根据地颁布的施政纲领，提出“厉行廉洁政治，肃清贪污浪费”。抗战时期，由于自然环境恶劣，又受到敌伪顽三方力量的围困，根据地生存和发展十分艰难，但清廉的政治使民主政权不但站稳了脚跟，而且获得了快速发展。

根据地政府不仅担负着抗击日寇、争取民族解放的重任，还负有发展根据地各项事业的使命，为了凝聚民心，团结一切力量，廉政法制建设是其中的重要环节。根据地政府制定了许多反贪单行法、行政法等不同层面的法规，建立了较为完善的监督体系。通过为人民服务、公仆意识的思想教育及勤俭节约的舆论倡导，加之以对腐败的严厉惩治，纲领性文件的廉政条款得到了落实，有效控制了腐败行为的发生，取得了明显成效。

1.惩治贪污的刑事法律

为了严惩贪污腐败，各根据地遵循中共中央指示，参照边区立法原则，从本地实际出发分别制定了相应的刑事法律。

1938年8月，陕甘宁边区制定的《惩治贪污暂行条例》，以列举的方式规定了贪污犯罪的表现形式和处罚标准，按照数目的多少和产生的影响对贪污犯予以处置。其处罚最严厉者为，贪污达500元以上的，即可以判处死刑或5年以上有期徒刑。1939年4月，陕甘宁边区制定了《惩治贪污条例(草案)》。其变化较大之处为第3条增加一款：“贪污数目在1000元以上者，处死刑”，死刑为唯一刑种。其中值得特别关注的一点还有，该条例第2条第10款规定，“为私人利益浪费公有之财物”构成贪污犯罪。一般而言，浪费只是一种不良行为，应受道德谴责或行政处分，但该条例将其列为犯罪行为，处罚严厉程度增加很多。由此反映出，抗战时期根据地物资匮乏，人们对浪费的容忍度低，因此加大了惩处力度。当时根据地政府工作人员实行低供给制，统一发放基本的生活日用品，并适当发津贴，边区政府主席每月津贴5元，一般工作人员津贴1-1.5元。徐向前曾经回忆说：在游击战争的环境中，根据地很分散，尤其需要铁的纪律……在那样的艰难处境中，钱来得不容易，不准贪污，贪污就要被枪毙。*徐向前：《历史的回顾》，解放军出版社1988年版，第59页。刑法对贪污犯罪的严厉惩处，显示了我党反腐的坚定决心。

1940年12月，山东省临时参议会在调研并吸收民意的基础上制定了《惩治贪污暂行条例》。此后，其他各根据地依据当地情况，相继制定了惩治贪污的法规、条令。1941年9月，晋西北行政公署颁布了惩贪法律。晋冀鲁豫边区于次年2月实施的《惩治贪污暂行办法》第1条即申明其宗旨，为“根绝贪污，树立廉洁政治”。同时该法规定，若有克扣、盗卖公粮或勒索财物等6种贪污情形，价值达500元以上者处死刑，死刑为唯一刑种。此项规定较陕甘宁边区的相关规定更为严厉。1942年10月，晋察冀边区制定的《惩治贪污条例》规定，贪污价值折合500斤小米以上者，处10年以上有期徒刑或死刑。贪污的数额计量由货币变为实物，这是一个新现象。其原因是1941年至1942年是抗日战争期间根据地最困难的时期，一方面，遭到敌伪顽的包围封锁，物资短缺；另一方面，大量法币以及伪造法币的涌入造成了严重的通货膨胀，币值狂跌，根据地物价飞涨，货币难以真实反映贪污的价值，于是有了这种立法上的变化。抗战后期，由于前述困难和严重的自然灾害，粮食在保障抗战胜利中的作用凸显，如何保证粮食安全一直困扰着根据地政府。1943年8月山东省临时参议会制定的《惩治贪污公粮暂行条例》规定，贪污公粮数目达500斤以上者处10年以上有期徒刑，直至死刑。加大打击侵害粮食犯罪的力度，以保根据地的军需民用。从内容上看，各根据地的法律大多借鉴了陕甘宁边区的惩贪条例，同时结合各地实际情况加以变通，体现了严惩贪污的立法精神和廉洁政治的历史传统。另外，与边区立法精神的一致性，保证了全国各根据地立法指导思想的统一。

综上所述，根据地的反贪刑事立法十分严格，惩处也很严厉，有很大的严肃性，真正做到言出法随，决不姑息。1940年曾经访问过陕甘宁边区的陈嘉庚后来回忆说：如果政府工作人员贪污达50元，将被撤职；达500元者，枪毙。这些规定都是严格执行的，没有徇私包庇的情形。*陈嘉庚：《陈嘉庚回忆录》，东方出版社2010年版，第134页。

2.防贪杜弊的行政法规

历史经验告诉我们，治国重在反腐倡廉，重在治官治权，否则腐败就会滋生蔓延。根据地政府颁布了许多行政法规，以加强干部队伍的建设、管理和监督。

抗战中期，由于日寇集中主力进攻革命根据地，国民党又掀起了反共高潮，各地都遭遇了空前严重的财政危机。一些地方出现了干部思想蜕化现象，“贪污的事大大小小也不少”*陕西审计学会等编：《陕甘宁边区的审计工作》，陕西人民出版社1989版，第14页。。1943年2月24日，边区政府公布了《简政实施纲要》，其目的是“精简、统一、效能、节约与反对官僚主义”。纲要要求，“坚持廉洁节约作风，严厉反对贪污腐化。”此后，边区政府陆续颁行各种法规，以加强干部队伍管理。1943年4月颁布的《干部管理暂行通则》规定了干部提拔、培养、任免、考核、奖惩等事项。同时颁布的《干部任免暂行条例》详细规定了干部的任用标准，如必须廉洁奉公等；同时还规定了不得录用的情形，如因为贪污、腐化犯罪，而没有悔过自新者，不得任用。现任工作人员如有前述情形，必须停职，或交付有关机关予以惩戒。*甘肃省社会科学院历史研究室编：《陕甘宁革命根据地史料选辑》第1辑，甘肃人民出版社1981版，第302-306页。边区政府将“廉洁奉公”作为干部任用的必备条件，不符合这项条件者，一律不予任用。条例还明确界定了不同级别政府的干部任免权限，以防任用私人，严把进人质量关。1943年5月，边区政府制定的《政务人员公约》要求工作人员“公正廉洁，奉公守法”，并指出，不“贪污腐化”乃政务人员应有的基本素养。*陕西省档案馆等编：《陕甘宁边区政府文件选编》第7辑，档案出版社1988年版，第223-224页。此类工作人员职业守则的规定，树立了各级干部的公仆意识，增强了为人民服务的观念。

抗日战争时期，根据地的干部考核和奖惩基本已成体系，无论在制度建设方面，还是在实际贯彻方面，都取得了很大成绩，对促进廉政建设发挥了巨大作用。1943年4月，陕甘宁边区为了干部奖惩法制化，制定了《干部奖惩暂行条例》；1941年5月，晋西北根据地制定通过了《行政干部奖惩条例》；1943年3月，山东战工会颁发了修订后的《行政人员奖惩暂行条例》；1943年9月，晋冀鲁豫民主政权制定了《干部奖惩办法》；1943年10月，晋察冀抗日民主政权制定了《干部任免考核奖惩暂行办法》。奖惩条例规定，凡有贪污、堕落、枉法等腐败行为者，予以惩戒。惩戒类型包括警告、撤职查办等，奖励的种类有登报表扬、晋级提升等。1942年11月，中共中央西北局和边区政府奖励了一批优秀干部，惩治了一些腐败分子，此举在根据地引起了广泛关注，也引导各级干部向模范看齐，促使良好政风形成。*陈挥、王关兴：《中国共产党反腐倡廉史》，上海人民出版社2014年版，第90页。

根据地政府除了在选人、用人上坚持德才兼备、任人唯贤外，还制定各种监督条规，加强廉政建设。审计立法是其重要组成部分。我党历来重视审计工作，1933年9月，苏区政府机关里就成立了审计机构，检查财政收支执行情况。此后，审计监督一直保持。抗战开始后，陕甘宁边区基层财政工作中出现了贪污浪费、造假账等情况。为此，1939年4月，边区制定了《政府组织条例》。该条例规定，边区成立审计机构，负责审核政府征税、征粮、预决算及对贪污、舞弊等事项的检举工作。次年，中央财政经济部出台了《审计制度示范》。该法规定，边区设立审计处，其职责包括，监督边区及地方各级政府预算的执行情况，稽查收支上之不法行为等。1941年10月，边区政府拟定《各分区县市审计工作暂行规程(草案)》。该法规定，审计人员发现有欺诈伪造证据情形时，可以请求政府给违规者相应处罚。1942年1月，边区财经处改组时，审计发现该处财政科工作人员刘某经办的款项少了500余元。经查，该员有重大贪污嫌疑，随即被移交司法机关彻查严惩。*陕西审计学会等编：《陕甘宁边区的审计工作》，陕西人民出版社1989年版，第183页。审计工作确实为廉政建设做出了贡献。

为使根据地的资金、物资得到充分合理的利用，各地先后制定了一系列审计法规，以防贪杜弊，并取得很好的效果。1942年6月，山东根据地制定了《审计处暂行组织条例》。该条例规定，审计机关的职责是确保各地有效执行财经纪律，避免贪污浪费情况的发生，对财政实施监督。检举贪污舞弊及浪费是其职责之一。随后制定的《山东省审计暂行条例》规定，审计机关发现被审计单位有贪污浪费现象时，可以随时实地检查，有贪污舞弊的情形时，交由同级检察委员会办理。*山东省档案馆等编：《山东革命历史档案资料选编》第8辑，山东人民出版社1983年版，第354-358页。山东根据地形成了“实事求是、廉洁奉公”的审计精神。1942年4月，晋冀鲁豫边区政府发布了《晋冀鲁豫边区岁入岁出审计规程》。该法规定，一切开支非经审计审核不准动支，违者以贪污论。边区干部张军回忆说：“在当时的困难年代，审计起着不可估量的作用。事先审批计划标准，事后审核开支是否合理、合法、合规，把关很严，一两米，一文钱都不放过，更谈不上走后门，讲情面。”*中国审计学会等编：《中国革命根据地审计史料汇编》，北京工业大学出版社1990年版，第441-442页。正是由于审计工作的严谨仔细，及时地堵住制度漏洞，从而在维护根据地财经秩序、防止贪污浪费、支持革命战争等方面发挥了重要作用。

二、廉政法制建设的实效

共产党人是为全体人民谋利益的，是最大公无私的，对于身上的毒瘤，能够毫不容情地铲除。20世纪40年代初，边区一个基层干部肖某由于贪污数额巨大，被依法判处死刑。对此，有关报纸评论说，“在‘廉洁政治’的地面上，不容许有一个肖玉壁式的莠草生长！有了，就拨掉它！”*《从肖玉壁之死说起》，《解放日报》1942年1月5日。出于对人民负责及抗战到底的决心，各根据地都对贪污腐败行为进行了坚决斗争。统计数字显示，1939—1941年6月的两年半中，陕甘宁边区下辖23个县中的20个县共审理贪污案件235起；1943—1945年的3年中，太行区审理1075起贪污案件，大约为刑事案件总数的1/20左右。经过多年斗争，贪污案件数量有所下降。在陕甘宁边区，1939年查处360起，1940年有644起，1941年上半年下降为153起；在太行区，1943年处理606起，1944年降为232起，1945年为238起。*张希坡、韩延龙主编：《中国革命法制史》，中国社会科学出版社2007年版，第293-295页。这表明根据地政府严格执法，对贪污犯罪切实进行了严厉打击，反腐肃贪取得了明显成效，民主政权也被看作抗战胜利的希望。

根据地各级机关中，涌现出大批廉洁勤政的模范，党及其领导下的政府以其清廉的政风赢得人民的信任和拥护，特别是延安成为全国人民向往的革命圣地。毛泽东对此给予高度评价，“这里一没有贪官污吏，二没有土豪劣绅……谁人能够创造这样的廉洁政治呢？”*毛泽东：《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第718页。老百姓为了表达爱戴之情，向边区敬赠了“廉洁政府”的锦旗。

根据地政权的清正廉洁赢得了国内外各界正直人士的广泛赞誉。1943年6月，美国驻重庆外交官戴维斯在发回国内的报告中指出：共产党在群众中享有政治改革和廉洁自律的声誉。*世界知识出版社编：《中美关系资料汇编》第1辑，世界知识出版社1957年版，第594页。1944年7月，美军观察组成员之一的谢伟思考察延安时，写下了自己的观感，“他们廉洁奉公是显而易见的，财富对他们可能是无用的——在这种环境中不可能隐匿起来。”*[美]约瑟夫·W·埃谢里克：《在中国失掉的机会》，国际文化出版公司1989年版，第200页。同年10月，谢伟思致美国国务院的报告指出，中国人民认为“共产党是他们的领导者和恩人”，并预言，“共产党的胜利将是必然的”*世界知识出版社编：《中美关系资料汇编》第1辑，世界知识出版社1957年版，第596页。。这些评论反映出根据地的廉政建设卓有成效，得到了国际社会的赞同。1940年6月，爱国华侨领袖陈嘉庚赴延安慰问，毛泽东设宴款待。在回忆录中，陈嘉庚记述了宴会时的情景：宴会只有一席，设在门外露天处，在方形的桌子上放了一张旧圆桌的桌面，因没有桌布，桌面上铺了四张白纸，不巧，一阵风将纸全部吹掉了。*陈嘉庚：《陈嘉庚回忆录》，东方出版社2010年版，第130页。若非亲眼所见，很难想象这是一个领袖招待嘉宾的筵宴。生活虽然清苦，但陈嘉庚从粗茶淡饭中看到了共产党人勤俭诚朴、吃苦耐劳的优良风尚。可以说，根据地的廉洁清正是世所公认的事实。在陕甘宁边区时，朱德曾赋诗“实行民主真行宪，只见公仆不见官”，这是根据地干部朴实作风的真实写照，也是共产党人勤政为民的光辉篇章。

三、廉政法制建设的现实意义

抗战时期，根据地的廉政法律制度不仅打击了党内的害群之马，惩处了腐败分子，保证了在最艰难时刻党与群众的血肉联系，民众对民主政权的真心拥护，同时也为以后新生的人民民主专政政权树立了可资借鉴的样板，为廉政建设提供了法律基础。认真总结历史经验，对于推动当今的反腐工作具有重要的现实意义。

第一，惩治贪腐必须从严。根据地时期，在刑事立法上采取“轻刑”思想，对绝大多数犯罪处较轻刑罚，着重感化教育，促其改造。1941年5月，陕甘宁边区发布的《对各县司法工作的指示》要求，不到迫不得已，绝不应径判死刑。*韩延龙、常兆儒编：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第3卷，中国社会科学出版社1981年版，第361页。可以看出，对于普通犯罪执行的是宽大政策。但为了防止干部腐化变质，对党员和政府工作人员提出了比一般群众更高的要求。《施政纲领》规定，“共产党员犯法，从重治罪。”董必武对此解释说，群众可能会因为无知而犯法，但共产党员是人民中的先进分子，所以他们犯法不能宽大处理，而应予以加重，否则难以服众。对此，不能认为党是冷酷的，这反而表明党的无私，不纵容坏人，即使是党员也没有特权，要加重处罚，对党员就要更加严格要求。*董必武：《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第6-7页。1937年10月，就黄克功杀人案，毛泽东对普通群众与党员在适用法律上的区别，提出了自己的观点：“共产党与红军，对于自己的党员与红军成员不能不执行比较一般平民更加严格的纪律。”*中共中央文献研究室编：《毛泽东书信选集》，中央文献出版社2003年版，第100页。对共产党员犯法“从重治罪”和对共产党员与红军成员执行“更加严格的纪律”，其精神是完全一致的。这就告诫我们，在守法上，干部、党员负有比普通群众更大的责任，他们不仅没有法外特权，更应成为守法楷模，否则处罚会更严厉。反腐无禁区，没有法外之地，更没有法外之人。惩贪必须从严，反腐首在治吏。但实践层面还有不配套的制约因素，比如，现行法规没有对公职人员在职业操守、廉洁自律方面提出特殊要求，并且对贪污腐败类犯罪的处罚，在严厉性上较低，难收惩戒和威慑之功。这是应该借鉴历史上成功经验的地方。

第二，依法反腐。有学者称，权力产生腐败。任何权力都有滥用的可能，只有当遇到阻力时，才是它扩张的边界，所以必须约束权力，防止为恶。怎样遏制腐败？邓小平曾经指出，廉政建设要靠法制，法律制度更靠得住。*邓小平：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第379页。习近平总书记指出，反腐败根本上要靠法规制度。法制建设是反腐败最重要、最可靠的手段。可以说，我国现实中的腐败现象主要是由法制不健全所导致，将惩腐纳入法制化的轨道，可以避免人治的弊端。根据地时期制定的惩贪法规可能由于时移世易，其具体条文不适合现实需要，但其立法精神、立法原则仍具有参考价值。

第三，鼓励人民群众积极行使监督权。抗战时期，我党十分重视贯彻群众路线，发动人民群众向政府提建议，加强群众监督，达到反腐防腐的目的。毛泽东指出：共产党应该受人民的监督。*毛泽东：《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第809页。人民监督政府，政府才不敢放松。刘少奇指出：如果我们犯了错误，那就请人民不客气地批评，这样才能把事情办好，才能清除坏分子和贪污分子。*中共盐城市委党史工作办公室等编：《刘少奇在盐城》，军事科学出版社2009年版，第120页。让人民监督政府，这是对历史发展经验的深刻见解。1937年5月，陕甘宁边区颁布的《议会及行政组织纲要》规定，“选民对于所选代表认为不称职时，可以随时撤回改选”。此规定为人民行使监督权提供了法律依据。1942—1945年，边区政府多次发出指示，要求各级机关认真处理人民控告干部的案件，并且明确支持人民的控告行为。1941年，边区主席林伯渠收到137份控告干部的材料，每件都得到了及时反馈。*中国延安干部学院编：《中国共产党延安时期廉政建设史论》，中央文献出版社2011年版，第172页。这些都从客观上促进了廉政监督工作。有学者指出，广大群众受腐败之害，对腐败十分痛恨，要遵循民意，采取措施，畅通渠道，引导人民群众积极参与对干部和政府的监督。只要真诚地相信群众、依靠人民，廉政建设就会取得实实在在的效果。那种认为群众参与改革会搞乱局面的担心，是没有任何根据的。*包心鉴：《中国反腐的历史性任务》，《廉政瞭望》2013年第12期。群众监督是依法依规有序进行的。毛泽东多次强调党群之间的鱼水深情，二者是相互依存的关系，我们的党是为人民服务的党，没有任何的私利，为了人民的利益，为了改进工作，我们能够接受任何批评。习近平总书记指出：民心是最大的政治。反腐败得人心、顺民意，一直为人民所关心，也得到了人民的支持。我党历来重视群众，也充分发挥了群众的作用，反腐倡廉是一项系统工程，只有广大群众积极参与，才能确保取得实效。

第四，给予公务人员必要的生活保障。吏治的清明程度与社会保障有很大关系。抗战时期，根据地军民的物质是很匮乏的，能否在艰难的环境里清廉自守，不仅是道德问题，还是法律问题。“枵腹从公”，作为政策层面的期望是可以的，但实践中，若没有很高的道德操守，是很难做到的。边区实行“俸以养廉”原则，也即低供给制，为工作人员创造了廉政条件。各级干部的生活日用品统一发放，尽力为所有公务人员提供一定的医疗保健，解除了其后顾之忧，虽然仅能满足较低的物质和精神需要，但至少保证基本需求无虞，避免了因极端贫困而产生的贪污受贿行为。*中国延安干部学院编：《中国共产党延安时期廉政建设史论》，中央文献出版社2011年版，第161-162页。此外，根据地着力开展大生产运动，进行生产自救，推行勤俭节约政策，坚决避免浪费，严格控制公务开支，这样能够在不甚富足的情况下，实现生活水平的同质化，减少心理上的不平衡。公务人员退职后生活也有保证。1943年春，边区政府颁布了《退伍退职人员处理办法》，对退休人员的生活需要尽量给以适当安置。在那样极端艰难的环境里，这些制度安排是十分周详也很难能可贵的。现在，随着社会生产力的发展，逐步提高人民的生活质量，让每个人过上有尊严的生活，是中国梦的内容之一。但现实的因素决定，我们不可能实行高薪养廉。虽然这方面有些成功的例子，但除了相应的经济实力，还须有完备的法制等配套措施，这些在我国还处于逐步建设之中。另外，从我国角色定位来说，公务员不应该属于先富裕的群体。若高薪养廉，还要面对一个问题，即什么标准是真正的高薪？要知道，贪官的所谓清苦与老百姓的贫困不是一个概念。制定与国情相适应的公务人员生活保障标准是可行的廉政措施，建立完善的社会保障体系，可以减少因生活之虞产生的腐败。