农民在新型城镇化进程中的主体地位研究

吴国喆 王慧娟

(西北师范大学 马克思主义学院，甘肃 兰州 730070)

城镇化进程发展到一定阶段必然是以人为本的新型城镇化，是构建高层次循环型社会的必由之路。农民作为城镇化建设的主体，在通往新型城镇化的道路上具有不可替代的重要地位。农民既是新型城镇化建设的主体力量，也是破解城乡二元体制难题的根本关键，但当前新型城镇化进程中正面临农民主体地位缺失的新挑战，不但大量被征地农民的合法权益受到侵犯，而且失地农民缺乏持续就业能力，只能从事城市底层的工作，无力适应城市生活节奏，长此以往，必将影响社会和谐，积极探索如何提升农民在新型城镇化进程中的主体地位，促使农民地位从“弱势”向“主体”转变，具有时代意义。

一、新型城镇化与新型职业农民的本质界定及发展历程

新型城镇化是以城乡统筹、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化*朱全宝、吴传毅：《城镇化视域下的迁徙自由权检视——基于农民主体的分析》，《理论与改革》2013年第6期。。新型城镇化的发展大致经历了以下几个阶段：2003年，党的十六大报道中首次提出“走中国特色城镇化道路”，这可以说是新型城镇化最早的雏形，之后迅速在全国范围内掀起了一番关于“新型城镇化”的大讨论。2005年10月，在党的十六届五中全会上，胡锦涛同志首次提出“新四化”的概念，此后，在全国各地十一五规划中开始出现围绕“新型城镇化”的专门论述。2007年，党的十七大提出了新型城镇化的指导思想及建设思路，并将新型城镇化列入“新五化”的范畴，翻开了城市化建设新的一页。2011年，新型城镇化作为一项重要内容出现在十二五规划纲要之中，对全国城乡建设起到了总体的指导作用。2012年，在党的十八大会议上提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，并充分肯定了新型城镇化的建设成果。2014年3月，《国家新型城镇化规划(2014—2020)》发布，对新型城镇化的路径、目标、任务等予以了明确，自此新型城镇化进入了轰轰烈烈的发展阶段。而新型职业农民的概念从形成到提出经历了将近十年的时间。2005年，在农业部《关于实施农村实用人才培养百万中专生计划的意见》中首次出现了新型职业农民的概念雏形。2007年，中央一号文件中提到了培育“新型农民”的要求，同年10月，“新型农民”的说法被十七大报告所采用。2012年，在中央一号文件中明确提出“大力培育新型职业农民”，新型职业农民即以农业为主要职业和收入来源，作为市场主体参与农业市场活动，能够满足现代化农业建设需求，兼具较高科技文化素养、农业专业技能以及一定农业经营规模的现代农业从业人员*周柏春、娄淑华：《新型城镇化的主体维度分析：来自于政府与农民的考察》，《农业经济问题》2015年第4期。。此后，新型职业农民的概念正式确定下来。新型城镇化是经济、政治、社会、环境、人口等综合协调发展的城镇化模式，其关键就是要实现人的城镇化，因此，大力提升作为城镇化主体的农民素质，培育符合新型城镇化发展需求的新型职业农民至关重要*江泽林：《新型城镇化的价值内涵和基本特征——基于西咸新区的探索与实践》，《理论导刊》2014年第12期。。新型职业农民与新型城镇化是一种互动共生、协同促进的关系，一方面，新型城镇化为新型职业农民的产生和发展提供了基础条件，它为农民的职业化转变提供了产业结构、资源要素等方面的支持；另一方面，新型职业农民代表着农村最先进的生产力，是新型城镇化建设的主力军，新型职业农民以科技助推农业现代化发展，为新型城镇化演变提供了充足的后备力量。

二、农民在新型城镇化进程中的主体地位建构分析

(一)农民是新型城镇化建设的基础保障

农民在整个新型城镇化建设中的主体地位无可动摇。首先，新型城镇化的发展离不开现代化农业的支持，而无论农业科技发展到什么程度，农民都是农业生产的主要活动主体，是先进农业技术的第一关注者和使用者，一旦脱离农民这一主体，农业现代化的发展也就无从谈起。其次，由历史经验可知，农民的生产主动性和创造性对中国经济发展是一股不容忽视的力量，从大包干政策在安徽的首个试点，到农村合作经济在山东莱阳的首创，再到山东诸城在农业产业化上迈出的第一步，无一不是农民在推动，无一不彰显了农民在经济发展总进程中的巨大创造力和影响力*李飞龙：《新中国成立以来农民主体地位的历史演变——基于国家与社会的互动分析》，《云南行政学院学报》2013年第3期。。特别是在提倡生态、协调、可持续的新型城镇化道路上，基层农民的创造能力更显可贵，只有不断改革、破除那些影响农民主体地位的障碍和不利因素，激发农民主动参与新型城镇化的信心和活力，才能赋予新型城镇化长远的发展动力，尽快实现从“土地城镇化”到“人的城镇化”的历史转变。

(二)农民是新型城镇化建设的主体力量

新型城镇化是一个漫长、渐进的过程，期间涉及的建设主体十分多元和复杂，包括政府、企业、农民等各个领域。虽然在过去的很长一段时间内，我国城镇化建设工作都是由政府方面来主导的，但是城镇化建设的主体力量始终都是农民，原因有三：首先，农民是城镇化建设的实践主体，脱离了农民，新型城镇化建设就成了无根之木、无源之水。在新型城镇化建设中，农民提供了丰富的劳动力支持，不但农业经营模式的改变是由农民来操作和实现的，而且新型城镇化过程中产生的大量就业岗位缺口也需要农民来填补*刘德光、鲍洪杰：《我国新型城镇化的模式选择——基于我国台湾地区和韩国的经验》，《现代经济探讨》2015年第4期。。其次，新型城镇化建设绕不开一个关键问题——土地，而农民与土地的关系自古以来都是密不可分的。目前，中国仍有数亿农民，他们掌握着大量宝贵的土地资源，这些土地可以说是城市发展的源动力。在新型城镇化建设中，只有在保障农民利益的基础上，合理、有序、适当地回收土地，促进土地资源的集约化利用和发展，才能改变农村落后的人口、产业分布格局，实现新型城镇化的建设目标。再次，新型城镇化建设的最终目的是造福于民，彰显农民在新型城镇化建设中的主体地位是根本所在。

(三)农民是城乡二元体制改革的破解关键

首先，以农民为主体的新型城镇化对实现收入分配一体化意义重大。多年以来，我国实行的城乡二元分割的发展策略造成城乡收入分配差距逐年扩大，如2013年，我国城镇居民人均收入约2.69万元，而农民人均收入仅0.89万元，落差高达3倍，即便与世界上其他发展中国家相比，这一数据依然处于较高水平。而以农民为主体的新型城镇化要求政府采取措施增加农民农业收入，同时要求政府加强对农民的职业培训，提高农民就业能力，为破除二元体制结构、推动农民市民化提供了有力支持。其次，以农民为主体的新型城镇化对促进城乡公共服务均衡化起到了重要作用。城乡二元体制改革的一个关键障碍就是城乡公共服务的不均等，这也是农民市民化面临的最大挑战。而确立以农民为主体的新型城镇化建设方向以后，将逐渐增大农村教育基础设施、医疗卫生服务、社会保障等方面的投入，从而逐渐缩小城乡待遇差距，为建立多层次、全覆盖的城乡均衡化社会保障体系奠定了基础*刘晖：《权益缺失与权益赋予——新型城镇化进程中新生代农民工体育消费权益研究》，《武汉体育学院学报》2016年第12期。。

(四)农民是发展多元化产业结构的核心力量

新型城镇化发展涉及经济、政治、文化等多个领域，而以往依靠政府自上而下推动的被动式城镇化导致了大量空城的出现，不但经济社会效益低下，而且付出了惨重的成本代价。以农民为主体的新型城镇化则是一种“自下而上”的发展方式，是利益及竞争驱动下的一种农民自发组织的城镇化模式，它能够最大限度地调动农民的创造活力与积极性，促使社会资源向最有益的部门和产业流动，从而大大减少了行政主导所造成的资源浪费，提高了城镇化建设的效率。与此同时，作为城镇化建设主体的农民如果参与到基础设施建设中来，将大大减少政府方面的资金压力，如美国在小城镇建设中积极鼓励农民参与投资，项目范围涵盖电力、通信、供暖、燃气等各个领域，成功地打造了政府与民间资本齐参共建的城镇化建设格局。此外，农民参与城镇化建设活动，对于打造多元化产业结构也具有十分积极的作用。如2011年江苏新增实现农村劳动力转移就业27.9万人，在农民参与程度不断提高的情况下，江苏第一、二、三产业增加值分别获得4%、11.7%以及11.1%的同比增长。农民参与城镇化建设所带来的产业结构优化主要得益于以下方面：一是城镇周边集约高效生态农业的建立和发展，二是与城镇制造业密切相关的医疗保健、教育培训等现代服务业的快速发展。

三、新型城镇化进程中农民主体地位现状及缺失根源辨析

(一)农民主体意识淡薄

农民主体意识是新型城镇化建设的重要思想来源，主体意识的缺失会导致农民对经济环境变化的敏感性不足，进而导致新型城镇化发展的后劲乏力。当前，农民主体意识的欠缺主要表现在以下几点：一是市场意识淡薄。在新型城镇化建设中，许多农民对自身主体地位认识不足，对市场经济的理解仍停留在原始阶段，不能根据供求形势适时调整自己的生产策略，只知道周而复始地从事小农经营，市场稍有风吹草动，他们就会沦为最早的牺牲者。二是依附意识较强。受封建臣民意识和小农思想的影响，许多农民存在“等靠要”等依赖性想法，当遇到问题和困难时，首先想到的不是自力更生，而是寻求政府方面的援助；当自身权益遭到侵犯或面临关乎切身利益的重大抉择时，往往选择“忍让”和“随大流”*王守智：《农民工市民化的制度障碍与制度重构——基于新型城镇化的场域分析》，《济南大学学报》(社会科学版)2014年第4期。。三是民主意识欠缺。农民作为新型城镇化建设的主体，理应有所担当、主动作为，积极为新型城镇化的发展出谋划策，但受传统宗法意识的影响，我国农民的民主意识十分淡薄，多数农民对政治生活兴致索然，对关乎自身利益的城镇建设、规划问题置身事外，没有贡献自己的创新智慧，使得新型城镇化建设再度走上了政府主导的老路子。

(二)城乡二元结构是主要限制因素

城乡二元结构最初通过限制城乡资源要素流动，巩固了计划经济体制，在一定程度上加快了城市的工业化发展。时至今日，我国已基本完成从计划经济到市场经济的转变，而城乡分割的局面却未随之改变，其对于市场经济下城镇化建设的弊端也开始显现。首先，城乡二元结构阻碍农民进城。尽管农民进城务工不再受行政条框束缚，但是却不能获得城市市民的身份，即便其职业上实现了非农化转变，但社会身份始终是农民，这样在就业、社保、子女教育等方面都不能获得与市民同等的待遇。当前，城乡户籍转换的最大门槛就是“合法固定住所”户籍政策，城市的高房价和农民的低购买力使得进城农民获取合法固定住所的难度是普通城市家庭的数倍，将绝大多数农民排斥在了城市大门之外*朱全宝、吴传毅：《城镇化视域下的迁徙自由权检视——基于农民主体的分析》，《理论与改革》2013年第6期。。而事实也表明，进城务工农民中，只有极少数能够定居下来并获得市民身份，其他多数农民最终都会返乡。其次，城乡二元结构阻碍乡镇企业壮大，不利于农村的城镇化发展。乡镇企业做大做强能够促进农民在第二、三产业充分就业，推动城乡统筹发展，但城乡二元体制下，多数乡镇企业自有资金短缺，银行贷款难度大，没有足够资金进行扩大再生产。加之乡镇企业多由农民创办，各方面提供的待遇都比较差，很难吸引或留住优秀人才，使乡镇企业在人才主导的知识经济竞争中步履维艰。

(三)政府过于强势主导

传统的城镇化建设是一种土地开发主导模式，地方政府为吸引开发商入驻，争相推出各种优惠政策，获取大量短期利益，从某程度上讲，这种以地方政府为主导、以土地开发为核心的城镇化模式成就斐然，但与此同时，也导致了生态环境破坏、产业趋同发展、城际恶性竞争等问题，并导致了以“强征强拆”为显著特征的“被动城镇化”现象*参见张莉莉、景丽萍：《关于地方特色新型城镇化道路的调研与思考——以山东省为例》，《济南大学学报》(社会科学版)2014年第5期。。政府的过于强势，导致城镇化进程中的农民主体地位被虚置，陷入失语困境，其作为城镇化建设者、参与者、利益者的主体地位也难以得到体现，这种情况下，农民参与城镇化建设的积极性普遍不高，呈现“上热下冷”的局面。从各地城镇化建设的实际情况不难发现，在城镇的发展布局、建设规划、基础设施建设等各个方面，都是由政府单方面主导，而作为城镇化建设主体的农民选择权缺失，只能被动接受政府方面的行动方案。长此以往，将使得农民在城镇化建设中的产权、参与权及收益分配权失去保障，甚至出现政府财政红利与民争利的情况，导致农民与地方政府之间的矛盾不断激化。

(四)土地产权制度残缺

首先，土地产权界定不清。现行土地法律法规只是笼统地规定土地归农民集体所有，而农民集体是一个相对模糊的概念，它可以同时指代地方政府、村集体、基层民众群体等不同层级，这种缺乏明确指向的身份标示导致集体土地所有权人成为一个虚化的单位，实际上并不具备土地分配权能，这种情况下，集体土地的流动只能是从农民到国家的单向流动，使得农民土地权益受到了极大的损害。其次，土地权能缺失。当前的土地承包经营权及宅基地使用权是一种残缺的土地权能，农民对自家土地并没有实质上的处分权，导致土地无法自由流通转让，加之地方政府对农民土地权利的漠视，使得被征地农民无法介入地方政府与开发商之间的土地谈判之中，因此很难获得公平公正的权益补偿*丁明秀：《城镇化进程中农民利益表达的困境及其原因探析》，《农业经济》2014年第7期。。实际上，目前的土地征收基本上都采取政府定价模式，其大多是机械式的“大一统定价”，难以体现土地的真实价值，这种征地补偿方式极易损害农民的土地权益。

(五)社会保障机制缺失

新型城镇化建设意味着对农民的土地进行二次配置和规划，并使农村人口逐渐实现市民化，这就不可避免地引发一个重要问题——失地农民愈来愈多。土地是农民的基本生存保障，多数农民只具备农业生产能力，一旦失去土地，他们在城镇中寻求再就业和自力谋生的能力十分有限。虽然在征地过程中失地农民可以获得一次性的补偿款，然而随着城镇化所带来的生活成本的提高，这部分补偿款往往只够维持5—6年的生计。由于缺乏稳定的经济来源，很多农民在拆迁补偿款用完之后都会陷入返贫境地，连基本生存都难以保障，这一切在某种程度上都可归咎于社会保障机制的缺失*田鹏、陈绍军：《“无主体半熟人社会”：新型城镇化进程中农民集中居住行为研究——以江苏省镇江市平昌新城为例》，《人口与经济》2016年第4期。。首先，针对失地农民，政府没有及时地给予再就业培训和指导，使得农民不知如何使用这些补偿资金，即便有投资创业的想法却苦于没有经验，只能坐吃山空；其次，政府未针对失地农民建立最低生活保障制度，一旦征地补偿款挥霍一空，很多农民连最基本的养活自己的能力都没有。再次，我国城乡一体化社会保障机制尚未建立健全，进城农民在医疗保险、养老保险等方面不能获得和城镇居民同等的待遇，所面临的生存风险要远远超过城镇常住居民，这势必引发激烈的社会冲突和矛盾，影响新型城市化建设的稳定发展*陈俊梁、张雅文：《城镇化过程中农民社会联系的瓦解与重建》，《求实》2015年第4期。。

四、培育农民在新型城镇化进程中主体地位的科学路径

(一)提升农民主体能力

技术能力和文化素质是提升农民主体能力的关键。首先，应制定完善的技术推广制度，根据新型城镇化进程中农民角色转型的需要，开展针对性的技术培训活动，推广先进的农业生产技术，打造农业企业、农业合作组织、农业技术人员、农民群众共同参与的农业技术推广联盟，满足新型城镇化进程中农业现代化建设需求。其次，在农民市民化转变中，应积极关注并大力培育农民的转岗就业能力，开展各种形式的职业技术教育及就业培训活动，同时定期组织基础教育、成人教育、职业教育等各种长期教育活动，全方位提高农民素质和能力，强化农民在市民化转变中的自我角色认同，培养一批兼具农业技术、文化素质、经营技巧和责任担当的新型职业农民，充分彰显农民在新型城镇化建设中的主体地位*陈明、刘义强：《“根”与“径”：重新认识村民自治》，《探索》2017年第6期。。

(二)推动户籍制度改革

户籍制度改革主要从两个方面进行：一是放开户籍限制。要破除以户籍限制人口流动的旧思维，取消“合法固定住所”的条款限制，保障农民城乡自由迁徙的权利，允许农民带着土地资产进城。建议以“合法住所”及稳定经济收入作为户籍迁移条件，分层渐进地敞开城市大门，如小城镇不设落户门槛，大中城市放宽落户要求，特大城市合理设置落户条件，同时，对于通过直系亲属投靠的进城农民，应适当放开婚姻、年龄等方面的限制*滕刚：《创新户籍制度 推进以人为核心的城镇化》，《中国党政干部论坛》2016年第8期。。二是建立均等化户籍制度。二元户籍制度实际上代表着二元化的公共服务、社会保障制度，只有赋予农民同等的公共服务及社会保障待遇，全面承认进城农民的公民人格和身份，才能激活市场经济中最活跃的生产力要素——“人”，这不但有助于释放市场经济的活力，而且契合新型城镇化是“人的城镇化”这一本质要求。

(三)适当减少行政干预

首先，要理清政府和市场之间的关系，建立以市场机制配置为主，政府宏观调控为辅的城镇社会经济系统。市场经济体制下，生产要素会自发地向区位优越、交通便利、产业基础扎实的地区流动，在这一过程中，政府应更多地发挥服务作用，尽量减少行政干预行为，要灵活通过立法建设等途径，明确生产要素的产权属性，为包括人口在内的要素流动创造有利条件。其次，推动城镇基础设施建设的市场化管理。随着城镇规模的不断扩大，城镇管理工作愈发复杂，政府没有必要也不可能做到事必躬亲，对此，可通过与民营企业签订“经营业绩协议”，与私人部门签订“服务承包合同”，以及对外“租赁”等方式，将部分事务委托给民营企业或社会团体来完成，建立起市场化的基建管理机制。要以人为本，加强公共服务项目及体系建设的统筹规划与设计，整合各种社会资源，形成多元供给机制、评估机制及监督机制*宋连胜、金月华：《论新型城镇化视角下的公共服务均等化》，《探索》2016年第2期。。再次，畅通新型城镇化建设中的农民参与渠道。通过建立健全信息公开制度、畅通农民利益表达渠道、完善司法救济制度等方式，充分保障农民知情权、参与权、发言权，确保城镇化建设中事关农民利益的重大决策事项均事先通过多种途径进行公开，广泛听取、合理采纳农民意见，使广大农民合理有序参与到新型城镇化建设中来。

(四)深化土地制度改革

在传统的“土地财政”模式下，许多地方政府通过低价征收农民土地的方式获得财政红利，这种与民争利的城镇化模式使农民蒙受巨大损失，严重阻碍了人口的城镇化进程。因此，应当大力推进土地制度改革，以现有家庭承包经营制度为基础，严格遵循依法、有偿、自愿等基本原则，灵活通过出租、互换、转让、股份合作等方式促进土地经营权有序流转起来，为农村土地的规模化与集中化经营创造有利条件。另外，要尽快明确农民土地权益，通过成立土地银行等方式推动土地财产化，让包括宅基地、农地、集体用地在内的农村土地可以实现自由交易，尤其是在农民的市民化转变中，出台相应政策措施，将进城农民的宅基地指标兑换为城镇建设用地指标，条件成熟时可尝试土地的跨省流转分配，允许农民持“证”、携“股”进城，充分保障农民参与新型城镇化建设的主体权益。

(五)完善社会保障机制

农民社会保障水平偏低且难以在城乡之间有效转移是阻碍农民市民化的一大瓶颈。对此，首先，应尽快建立健全城乡统一的社会保障机制，特别是以社保、医保、扶贫救济、优抚安置为切入点，保证农民享有和城镇常住居民同等的就业、医疗、教育等社会保障待遇。建议国家尽快建立覆盖城乡居民的《最低生活保障法》，将现行城市居民最低生活保障政策扩大到农村地区，并通过立法形式予以确定，保障失地农民的基本生存权利*仇晓洁、王箐：《新型城镇化进程中农民工社会保障问题研究》，《武汉金融》2016年第1期。。其次，创新征地补偿机制，除一次性货币安置补偿以外，还可根据国家相关政策，由地方政府、村集体及农户个人按一定比例筹集资金，为失地农民办理养老保险，消除农民市民化的后顾之忧。

五、结语

新型城镇化是中国经济建设的新模式、新引擎，是全面建成小康社会、实现现代化、构建和谐社会的重要一环。只有确立新型城镇化进程中农民作为主体的地位，保护农民的合法权益，不忘新型城镇化建设“为人民谋福祉”的基本初衷，以“以农为本”作为突破新型城镇化建设瓶颈的关键点，从户籍、土地、社保等机制进行综合治理和改革完善，同时摆正政府角色，提高农民主体能力，从源头、体制、机制各个方面保证农民主体权益，为加快新型城镇化建设步伐创造软实力与内生动力。