新生代农民工发展与保障问题研究

史向军 李 洁

(西安理工大学 马克思主义学院 ，陕西 西安 710055)

1978年党的十一届三中全会开启了我国改革开放的历史新时期，农村劳动力向城市流动以及非农就业出现了转机，日渐形成庞大的农民工群体。改革开放近40年来，国家对农民工的政策调整经历了1978—1991年的被动应对阶段、1992—2002年的管理限制阶段、2003—2005年的积极引导阶段和2006年以后的全面推进阶段*金维刚、石秀印：《中国农民工政策研究》，社会科学文献出版社2016年版，第169页。。2006年国务院发布了《关于解决农民工问题的若干意见》，强调要切实解决农民工面临的各类问题，我国农民工工作进入新的阶段。同时，80年代以后出生的新生代农民工逐渐成为农民工的主体，成为了“产业工人”的重要组成部分，为此，2010年中央一号文件指出“要着力解决新生代农民工问题”。国家针对新生代农民工的新特点、新问题，出台了一系列有针对性的政策措施。本文基于对新生代农民工的调查和访谈获取的数据资料，探讨新生代农民工的发展和保障问题。

一、新生代农民工生存与发展困境和诉求的调查与访谈

为深入了解新生代农民工生存与发展的实际困境与诉求，笔者于2017年春节期间，主要对陕西宝鸡市扶风县天度镇和汉中市城固县老庄镇的10余名回乡探亲的新生代农民工进行了访谈，一般是在走亲访友时以聊天的形式进行。

(一)新生代农民工共享城市发展的现实困境

新生代农民工已经成为农民工的主要力量，他们与老一代农民工相比，发展性动机更强，留城意愿更为明显，对自身的各项权利也更为重视*史向军、李洁：《共享发展理念下新生代农民工政治认同调查研究》，《学术论坛》2016年第10期。。但他们融入城市、共享城市发展还面临着困境，主要包括制度困境和个人资本困境两个方面。

1.城乡户口待遇差别大

与老一代农民工的打工动机不同，新生代农民工不愿再回到农村，更希望留在城市，成为城市的一份子。廉高波、马永红通过对陕西省新生代农民工进行访谈发现，大部分人都不会种地，甚至说不出自己村的村长和书记的名字，农村离他们越来越远。*廉高波、马永红：《陕西省新生代农民工生存状态调查报告》，西北大学出版社2014年版，第160页。在本次访谈中，小蔡(男，26岁，江苏省苏州市阳澄湖镇人)谈到，自己生在农村，长在农村，但没有干过任何农活，技校毕业后在二线城市打工，逢年过节回农村老家住十几天，已经完全不习惯农村生活。从未来发展看，留在城市各方面机会更多。然而，由于城乡分割的户籍管理二元结构，农民工在现行制度框架之下，无法享受与城市户籍劳动者平等的权益。笔者跟踪51job和西安人才网等网站的招聘信息发现，很多相对稳定、劳动强度中等、欠薪概率较小的工作，如物流管理员、收银员、司机等，大多要求有本市户口，这在一定程度上限制了农民工的就业选择。再者农民工与城市就业人员还存在着同工不同酬的现象。农民工由于户籍原因，在子女教育、买车买房等诸多方面相比城市市民，缴费差异较大。小丁(男，陕西商洛市城固县老庄镇丁家湾村人)现在浙江中承公司做模工，他告诉笔者，在意外事故赔偿方面，因为城乡户口不同存在着“同命不同价”的现象。

2.土地收益的权利不平等

新生代农民工的户籍在农村，他们中部分人拥有土地承包经营权和宅基地使用权，期盼着公平合理的土地收益权利。我国实行的是城乡二元土地制度，依据《中华人民共和国物权法》的规定，农村的土地不同于城市，属于集体所有。依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，对于村农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。访谈中小黄(男，30岁，陕西省宝鸡市扶风县天度镇永平村人)谈到，个人承包的土地只能在本村转让。有时地方政府为了调整农业结构、提高农产品规模化水平，强制进行土地流转。另外，土地流转的价格也有失公平，不能反映土地的价值。在社会主义市场经济的诸要素中，土地属于稀缺资源，其价值除包括当下的价值之外，还包括潜在价值和增值价值。目前，总体上土地流转价格偏低。访谈中小雷(27岁，家住陕西省西安市长安区韦曲镇何家营村)告诉笔者，自家承包地于2001年以每亩3万元被一所高校征用。由于失去耕地生活成本增加，村里很多人在这所高校的一个侧门口开了小商店、餐馆、书店、饰品店甚至摆摊经营贴补家庭开支。根据《中华人民共和国土地管理法》，农民耕地被征收后获得的补偿，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，没有充分考虑土地的潜在收益和利用价值，忽视了土地发展的预期和级差地租，而且也忽略了土地作为农民最基本的生产资料和社会保障的双重功能。

3.劳动力市场不平等

尽管新生代农民工较之老一代农民工文化程度有了较大提升，思想观念、行为习惯等与城市市民更为接近。但与城市市民相比，新生代农民工在劳动力市场上受到了歧视和不平等的待遇。笔者访谈的新生代农民工主要从事制造业、服务业等，劳动时间长，劳动强度大，加班报酬低。小杨(男，27岁，陕西宝鸡扶风县天度镇晁留村人)自2006年起在西安市比亚迪车间从事生产工作，每天早上8点上班，晚上一般要加班到22点，周末通常也要加班。小韩(女，38岁，陕西省宝鸡市扶风县天度镇闫东村人)在西安市高新区一家快印公司打工，每个月只能休息一天，且没有加班报酬，出现差错还要被罚款。在浙江中承公司做模工的小丁(男，陕西商洛城固县老庄镇丁家湾村人)说到，公司住宿条件非常不好，住的人很多，上班需要三班倒，根本无法保证得到充分休息。整体上看，农民工的报酬比城市正式工要低。2016年末，全国城镇非私营单位就业人员月平均工资为5631元，外出农民工月平均收入为3275元*《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201705/t20170531_271671.html.，仅为前者的58.2%。

目前我国城镇居民一般享有养老、医疗、失业、工伤和生育保险，外加住房公积金，即所谓的“五险一金”。新生代农民工参加单位缴纳的养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和住房公积金的比例均远低于城镇职工，其中，参加缴纳住房公积金、养老保险、失业保险和医疗保险的比例更低，依次比城镇职工低29.1%、24%、23.1%和22.5%*蔡昉、张车伟：《中国人口与劳动问题报告》，社会科学文献出版社2016年版，第206、207页。。小丁(男，陕西城固县老庄镇丁家湾村人)等人在浙江中承公司打工，公司只给他们购买了人身意外保险，费用全部由公司承担。他们面临的问题是，就医时农村的合作医疗异地看病报销比例较低。在广州鑫鑫饰品加工厂打工的小闫(男，24岁，陕西省宝鸡市天度镇闫东村人)谈到，由于机器作业，工伤随时都会发生。有一次，一个工友的手被机器轧伤后送到医院，由于没有医疗保险又时逢公司财务部放假，工厂没有及时为他缴费，延误治疗导致残疾。在西安市高新区一家快印公司打工的小韩(女，38岁，陕西省宝鸡市扶风县天度镇闫东村人)说，绝大多数女性农民工没有享受到生育保险，很多人因为怀孕被解聘。

4.人力资本和社会资本困境

首先是人力资本方面。众所周知，我国目前的教育资源分配非常不平衡，城乡差距很大。由于受师资、经费、教学条件的限制，农村教育水平较之城市提高缓慢。在农村受教育的新生代农民工文化素质偏低，竞争力不强。在城市长大并接受教育的新生代农民工，多数只能选择一些办学实力较弱、办学水平较低的学校就读，仍然无法享受到优质的教育资源。因所受教育质量等方面的限制，他们的法治意识、安全意识相对较弱。西安比亚迪公司的多名工人表示，工伤大部分都是由于工人的违规操作引起的。工厂非常注重安全意识培养，每天早会都反复强调，可有些工人根本不重视。进入城市就业后，新生代农民工较少参加继续教育和职业技能培训，没有掌握竞争力较强的技术，从事的大多是一些技术含量较低的岗位，流动性很大。大部分接受访谈的新生代农民工换过5次以上工作，并且是跨地区流动。由于工作条件差、劳动强度大、生活方式不科学等原因，加之大多数新生代农民工就业单位没有体检安排，一些人患病得不到及时治疗，职业病低龄化现象凸显且呈多发趋势，他们的健康状况不容乐观。

其次是社会资本方面。新生代农民工的社会资本主要包括私人型社会资本和组织型社会资本。目前新生代农民工的社会资本质量、数量和结构都处于相对匮乏状态。新生代农民工私人型社会资本表现出交往面狭窄且同质性强的特点。从他们目前的交往圈来看，交往对象单一，通常为自己的老乡、亲戚和朋友，他们互相介绍工作、生活上互相帮助，和城里人接触很少。他们的交往圈群体成员在信息获取、社会资源、文化素质等诸多方面都呈现出相似性。一部分人认为城市市民看不起自己，自己也不愿意同他们交往。现任西安市一家大型眼镜超市副总经理的小王(女，31岁，陕西省扶风县天度镇下寨村人)感到相当一部分城市市民认为新生代农民工好吃懒做，素质差。

新生代农民工的组织型社会资本更为匮乏。他们中大部分人没有加入工会，有的人甚至不清楚工会的具体职能。他们无法参加工会组织的公益讲座、会员联谊、文体活动等，遇到困难时，也不能获得工会的帮扶和援助，十分不利于改善其私人型社会资本的数量和质量。城市社区理应在新生代农民工融入城市的过程中承担重要角色，但目前并没有充分发挥作用。新生代农民工很少参加城市社区活动，导致了他们的社会交往呈现出内卷化趋势，影响了其市民化进程。

(二)新生代农民工共享城市发展的主要诉求

一是利益诉求。利益诉求是新生代农民工最直接也是最关键的诉求。只有满足他们的利益诉求，才能促进他们对工作产生积极的态度，对国家产生政治认同感。新生代农民工对利益的诉求主要表现在三个方面：首先，在工资收入上，希望能够与城市市民享有平等待遇，同工同酬、同工同权。小郭(男，25岁，陕西省西安市长安区西崔家村人)等访谈对象都明确表达了希望提高农民工的劳动报酬与福利。其次，希望充分保障休假权。大多数访谈对象独自生活在城市，盼望享受法律规定的假期，以便于亲人团聚、旅游休闲和培训学习。再次，希望解决子女入学问题。有的农民工夫妇二人常年外出打工，子女多由老人照看，看到留守儿童自杀、遭侵害之类的消息，总是有些担忧，看到城市的孩子受到好的教育，不免心生羡慕。他们期盼子女能够在城市就读，共享城市优质的教育资源。

二是情感诉求。新生代农民工正处于婚恋的最佳时期，他们和所有的同龄人一样，有着强烈的情感诉求，渴望过上正常、幸福的婚恋家庭生活。目前对于很多大龄男性农民工而言，面临的最大难题就是婚恋问题，有访谈对象谈到，自己所在工厂的女职工特别少，未婚的女性少之又少；每天工作特别忙碌，周末和节假日都要加班，几乎没有相亲和恋爱的时间与机会。由于受到自身经济状况、工作性质、社会地位等方面的限制，他们在择偶过程中并不占有优势。对于已婚农民工而言，他们也希望自己和家人朝夕相处。在浙江中承公司打工的小丁(男，陕西城固县老庄镇丁家湾村人)谈到，很多人都是离开家庭独自一人在外打工，妻子、儿女、父母都在老家。在空闲时间里，总是非常想念自己的亲人，特别是妻子和孩子。如果有机会共同在城市生活是他们最大的心愿。

三是发展诉求。新生代农民工希望在城市中通过自己的努力，获得公正、公平的评价和认可，体现自己的价值，满足自我实现的需要。一方面，他们希望获得事业上的发展机会，希望通过自己的努力，获得职称、职务的晋升或者创业成功。大部分访谈对象提到，单位的体制十分不利于新生代农民工职称和职务晋升，再加上自身的局限性，晋升空间十分有限，期待参加技术培训、进修，以利于技能水平提升和职称晋升。小刘(男，27岁，陕西省西安市长安区东崔家村人)现在西安市长安区格美理发店工作，希望有时间培训英语，争取出国工作。另一方面，他们希望参与城市的组织活动和政治生活。部分访谈对象期待加入工会并参加工会活动，在城市享有选举权和被选举权。部分访谈对象希望在单位加入中国共产党，参加党组织的学习和实践活动。

四是认同诉求。新生代农民工出生于1980年以后，很多是独生子女，成长环境相对于老一代农民工较为优越，更为追求平等、自由和认同感。他们不希望被贴上某种歧视性的标签，更渴望获得公正的认可。有访谈对象希望媒体充分发挥舆论导向作用，多报道宣传农民工正面形象的事例，使城里人客观地了解这一群体，发现这一群体的闪光点。担任西安市华东眼镜超市副总经理的小王(女，31岁，陕西省扶风县天度镇下寨村人)，希望城市市民早日摘掉看待他们的有色眼镜，给予他们公正的评价。小王(女，23岁，陕西省咸阳市永寿县店头镇店头村人)现为西安市长安区A+1理发店的店长，希望适当增加人大代表中农民工的比例，国家和政府能够更多地听到这一群体的声音，了解基层民众的实际情况和真正诉求。

二、新生代农民工共享城市发展的对策

共享发展是全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享，是当代中国发展进步的根本出发点和落脚点。共享发展着眼于解决社会公平正义问题，体现了中国特色社会主义本质要求与发展目的。理念是行动的先导，共享发展应当成为中国特色社会主义发展新实践的遵循。

(一)进行常态化教育培训，提高新生代农民工自身人力资本

笔者在调研中发现，新生代农民工既有自身缺乏专业技能的人力资本困境，又有着强烈的专业技术培训发展诉求。为此，必须拓宽农民工培训渠道，丰富农民工继续教育形式，使其共享城市教育资源。一是建立覆盖城乡的劳动技能培训制度，逐步探索适应农民工的技能提升机制。二是增加开展农民工教育的机构，特别是针对农民工接受教育时间、地点的有限性，在农民工集中居住的地方设立社区学院。政府还可以联合职业学院开展农民工成人教育和专项技能培训。三是调整农民工教育的内容。随着我国产业结构升级，大量新生代农民工进入家庭服务业和快递业，对其从业素质提出了新要求，应加强对新生代农民工创业能力、媒介素养、安全意识和沟通能力的培养。四是丰富农民工教育的形式，如采用校企合作、项目绑定等方式增强其动手能力和职业适应性。为农民工发放与身份证号关联的继续教育证书，每次接受的培训、比赛获奖等在证书上登记，可以置换成人教育相应课程的学分。

(二)改革农村土地制度，增加新生代农民工财产性收益

党的十八大以来，农村土地制度改革不断深化，确保农民享有土地增值收益。2016年五部委颁布的《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》强调，维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，旨在切实保护进城落户农民的权益。目前，应当按照相关法律、制度及中央文件的精神，进一步推进农村土地承包经营权和农村宅基地使用权确权、登记、颁证。

实行城乡统一的土地流转制度。农民的土地虽然属于集体所有，但应当和城市的土地一样，可以抵押、入股、转让和出租*李广德：《农地流转纠纷的类型构造与司法治理》，《山东社会科学》2017年第4期。。逐渐消除城乡土地在价格上的差别，做到城市和农村土地“同地、同权、同价”，实现农村土地流转市场化。要优化顶层设计、搭建协同平台、完善保障体系*金绍荣、张应良：《农业产业脱贫与土地流转协同推进的逻辑及路径》，《探索》2017年第3期。，政府逐渐由垄断职能转变为监管和服务职能，为农村土地流转提供指导、交易平台和登记备案。

建立确保农民土地永久收益的长效机制。现有的土地补偿收益远远低于农民因为失地产生的生存成本，应将土地承包经营权转化为永久财产权。国内有两种做法值得借鉴和推广，即农民以土地承包经营权入股和以土地承包经营权换取社会保障。这两种做法的优势在于农民的土地承包经营权不是一次性交易，而是永久性收益，能够保障农村转移人口的财产权益，解决他们落户城镇的后顾之忧。

(三)剥离户籍利益，促进新生代农民工市民化

以“全面实行居住证制度取代城乡二元体制的户籍制度”的改革正在进行中，城乡二元户籍制度导致的不平等依然存在，新生代农民工在政治利益、经济利益、文化利益等方面与城市市民存在着较大差距，造成了农民工与城市市民之间在就业、子女教育、社会保障等诸多权利上的不平等。权利的缺失和利益的不均衡成为新生代农民工融入城市的瓶颈性障碍，无形中也增加了他们的迁移成本。为此，需从根本上淡化户籍利益观念，建立起正确的户口权利观，即实现从户口权利转化成公民权利，逐渐消解户口在排他性权利配置中的作用。户籍制度改革的最终目标和方向应该定位为尊重农民的公民权利，在保障公民迁徙自由的基础上，实现城乡体制一元化，弱化利益分配职能，彰显人口信息统计和管理职能，最终实现城乡平等、一致的公民权，从根本上促进农民向非农产业及城镇转移和工业化、城镇化发展*王清：《户籍改革中的政府行为逻辑》，中央编译出版社2017年版，第189页。。

(四)完善城乡劳动就业制度，保障新生代农民工平等获得劳动报酬

完善城乡劳动就业制度，维护好农民工合法权益，落实农民工与城市职工平等就业、同工同酬制度，是促进社会公平正义、共享改革发展成果的重要途径。

推行工资集体协商机制。实现工资收入分配的公平正义，是广大劳动者的价值追求和迫切期盼。健全科学的工资水平决定机制、正常增长机制、支付保障机制。在农民工较为集中的行业逐歩推行反映人力资源市场供求关系和企业经济效益的企业工资集体协商制度。这就需要国家出台相关政策为依据、企业工会牵头、相关行政部门加强监察，多方协同发力，逐步改善和提升新生代农民工的工资收入水平。

完善各类社会保险制度。一是建立与就业身份相关联的社会保障体系。只要存在就业关系，劳动者就应该有自身的养老保险和社会保障账户。依据相关规定，落实用工企业为农民工购买城市养老保险、医疗保险、失业保险、意外伤害保险和生育保险(女性)。二是建立各类社会保险有效流转制度。由于新生代农民工的流动性，他们中很多人都因为社会保险不能跨省转移感到担忧，大部分人因此放弃在城市中缴纳社会保险。应进行社会保障制度改革，建立起各类社会保险有效流转的机制，适应新生代农民工的保障需求，增强社会效益。三是实行弹性的社会保险缴纳机制。我国现有的社会保险缴纳机制要求连续缴满一定年限，才能享受应得的收益。农民工属于经济上不够稳定的群体，特别是新生代农民工，积蓄较少，遇到失业、伤病等情况，有无法缴纳社会保险费的风险。实行有弹性的社会保险缴纳机制，能够有效解决新生代农民工的现实难题和利益诉求。

拓宽新生代农民工住房保障渠道。新生代农民工的收入水平参差不齐，稳定性较弱，应当采取多元化的措施保障新生代农民工的住房问题。国家应进一步放宽公租房、廉租房和经济适用房的准入标准。切实提高农民工的生活水平与生活质量*宋连胜、金月华：《论新型城镇化视角下的公共服务均等化》，《探索》2016年第2期。，对在同一企业工作满一定年限的、符合条件的农民工可允许其按揭购买经济适用房，农民工可按照要求开具相关证明、缴纳首付后进行按揭。这样能使其在“安居”的情况下更“乐业”。