基于城镇化背景下保障房住区建设研究初探

张菡　罗淳

摘要：在我国近年来大力推进快速城镇化背景下，短时间内城市人口快速增加，尤其一些大中新城镇，始终面临环境承载力和人口之间的矛盾，催生了如交通拥堵、住区环境恶化、城中村等一系列社会问题。合理有序的保障房住区建设，是加快促进农业转移人口市民化、提高城市治理能力、提升资源环境承载力、防治“城市病”的有效举措。根据同类型标准和具有可比性原则，本文将城中村居民以及其他中低收入人群定义为住进保障房住区的“准人群”，对城中村居民的居住意愿及其可能的影响因素进行研究，对拟建的保障住区建设提出针对性措施，改善性建议。

关键词：城镇化；保障住房区；建设

中图分类号：TU982.29 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2018）021-0010-02

居住问题是城镇协调发展最重要的组成部分，根据我国“十三五”规划纲要，加快农业转移人口市民化、优化城镇化布局和形态，建设和谐宜居城市，健全住房供应体系等要求，保障房住区建设是构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系的重要环节，也是改善民生的标志性工程。

保障房住区建设是我国住房改革的持续深化，引入了政府提供政策支持、国有资金为投资主体为中低收入人群提供住房保障的开发模式，优化了住房供给结构，促进了市场供需平衡，保证了房地产市场平稳运行。

目前我国现有的保障性住区建设在制度上、住区规划、建筑设计上仍然处于初级阶段。表现为：1.政策层面对面积指标的改动较大；2.对销售型、租赁型的开发缺少中长期规划；3.保障性土地供应总量和土地供应结构上不合理，实际用地完成率低；4.集中式保障房选址偏远，居民容易产生边缘化和失落感，导致居住空间分异加剧，诱发犯罪率；5.城市改造政策、户籍制度改革驱使、外来务工人员聚集塑造出“河南村”、“东北村”、“四川村”等“村社共同体式”的社会空间。我国国境线绵长，边境城市应考虑是否会形成如“越南村”、“缅甸村”等非“国家化”的社会空间；6.设计单位对保障性住房设计缺少实证分析，一般直接套用普通城市住宅的相关标准，将其归类为要求低、修改少、周期短的一般住宅项目。上述情况提醒研究人员，对当下保障房住区建设的讨论和研究迫在眉睫。

一、国内外研究现状及发展动态分析

国外关于保障房住区建设研究现状及发展动态主要有面对社会分化、居住隔离等问题，各国针对不同收入阶层制定了不同的住房保障体系，促进混居型住区的建设。法国的社会住房根据不同的受益对象可划分为廉租性、事实性和特殊性3类，政府通过调整住宅的类型结构，增加住宅在形式和权属上的多元化选择，从而丰富大型住区及其他社会住房相对集中区域的社会结构，促进职住平衡和混合居住；荷兰通过规划设计的技术手段，通过差异化和开发中的公私合作模式推动混合居住；英国为可支付住宅的社区（相当于我国的保障房）提供各种非赢利性的服务，包括就业指导、技能培训、子女教育等，以及配套社区服务中心，甚至在规划设计中考虑增加设计了共用某些公共空间，其核心目的是建立信任（低收入的居民，特别是移民）。

值得反思的负面案例是美国城市公共住房的研究，发现公共住房（与中国保障房类似）导致了区域贫困人口的集聚，且集聚的黑人贫困人口远多于白人，对周边住房市场产生了消极的影响。美国城市公共住房的集聚效应进行研究发现，公共住房的建立使区域贫困率上升，并降低了本区域居民的居住意愿，产生富裕阶层外迁的现象，进一步加剧了地区的贫困集聚。此外，除了贫困的集聚外，公共住房社区的犯罪率亦高于其他社区，较高的犯罪率降低了区域的居住吸引力。根据多族裔的国家现有研究结果表明公共住房将导致地方经济机会、教育机会和就业机会减少，这种情況类似于少数族裔聚居所产生的社会效应，族裔的集聚和邻里的搬离导致区域在就业、教育、政治和文化上形成“隔离”，且这类特殊的社会空间一旦形成就很难被分散或打破。

我国的保障性住房还处于国外曾经历的大规模建设阶段。近年来的理论研究成果主要有保障房社区“被动迁移型空间不匹配”与“主动选择型空间不匹配”两种“居住一就业”空间的研究；以及对“极度贫困均质空间”、“贫困混杂空间”、“有序混合空间”、“均质非贫困空间”等四类保障房社会空间的研究等。

二、我国保障房住区建设现状

我国的保障性住区在建设方式上，目前的实际成果中关于保障性住区的空间组织和分布上没有过多的考虑，更多只是从数量上以及基本建设标准上进行满足。由于政策导向，近些年来我国保障性住房建设多集中在城市建成区边缘甚至外围，显然是出于经济的考虑。根据国外的发展规律，研究人员应做好充分的现有中低收入人群聚居区域居住环境现状调研，给予政策决策者建议，选择保障性住房合理的区位，避免将来可能出现的问题。

近年来政府加大了建设力度，保障房住区规模多样，城市边缘区的住区以居住小区为主，内部住区以组团级小型住区为主，部分城市建设了大型住区，如广州的龙归城小区提供了约1.2万套保障型住房，可容纳3万人居住，而住区边缘化引起的职住分离和配套不完善等问题仍存在。

国内比较重视保障性社区建设的技术手段，2011年举行了中国首届保障性住房设计竞赛，获奖作品特别注重功能性与集约性的统一、细节设计、性能完善等方面可圈可点，有的还在住宅产业化成套技术应用、未来的可更新改造性方面作了很多有益的探索与尝试。

1.保障房住区建设的研究方向探索

目前的保障房住区建设的研究方向主要有政策指导及制度设计方向、城乡规划设计方向、建筑设计方向，但是无论政策方向还是建筑方向都没有完全解决现有问题。地方政府对保障房的用地采取划拨方式，在城市总体规划中需要综合考虑，保障性住房用地区位由于地价限制，容易使土地成本和居住目标人群的生活成本产生矛盾。

保障性住房通常选取地价较低的区域进行规划，但是中低收入人群考虑压缩生活成本，倾向于生活一工作半径较小，且大多从事第三产业，居住区需要紧密追随就业，而倾向于向市中区汇集，市中区地价高昂，地方政府在做区域规划时较少考虑建设保障性住房。

为将来的保障性住房建设优化提供思路，因考虑以下因素：

（1）通过文献研究、比较研究、实地考察等方法，以现有的城中村及市内自发形成的中低收入人群聚居区中存在的问题（包括社区居住环境和室内户型设计问题）。

（21根据同类型标准和具有可比性原则，本项目将城中村居民以及部分中低收入人群定义为住进保障房住区的“准人群”，以他们为切入点，将现有的城中村和由政府主导已经建成的保障性住区一道纳入研究对象，选取区位相近、区位差异较大住区为研究目标，发放调查问卷，并对部分居民进行深入访谈，收集基础资料，内容包括居民个人和家庭属性、居住环境测评情况、住房使用分析、迁入保障性住房后生活各方面的变化和满意度等。

（3）依据前述研究结果得到相应分析结果，对城中村居民的居住意愿及其影响因素进行研究，再结合城市的优秀保障性住区案例进行分析对比。

2.拟解决的关键科学问题

保障房是解决城市中低收入家庭住房困难的重要手段，保障房住区家庭多为城市弱势阶层。我国的保障性住区在建设方式上，目前的实际成果中关于保障性住区的空间组织和分布上没有过多的考虑，更多只是从数量上以及基本建设标准上进行满足。由于政策导向，近些年来我国保障性住房建设多集中在城市建成区边缘甚至外围，和城镇弱势群体生活半径小，交际较为狭窄，求职更倾向于市中心就业机会多的区域的特征相背离。“城中村”现象是城市顽疾，甚至有报道某些区域的保障房在原本总供应量不足的情况下，出现空置现象，问题急待解决。

保障性住区建设要解决的关键问题为：

（1）通过实证分析了解城中村人群的现有居住环境，通过问卷分析其社会结构和生活状况。通过专业的建筑学技术，绘制样本城中村的平面图、户型图，根据问卷可以收集居民工作地点分布，绘制出大部分人群的工作一生活半径，为保障性住区的选址提供依据；

（2）根据问卷整理现有中低收入人群的居住意愿，再来论证已经修好搬迁的保障房住区的适应性性。包括区位选择、规划设计、户型设计、社区配套建设等，最终总结出现有保障房住区的不足（主要是建筑设计和社区空间环境、配套设施方面的缺陷）；

（3）通过入户访谈和问卷调查可以收集现有廉租房户型设计当中的问题，用微观的调查研究结果，探讨紧凑型的空间利用方式，怎样在将來的保障房设计中更加节约用地，节约空间，满足用户的实际需求。