论环境公众参与在PPP模式中的实现路径

庄国敏+邹雄

【摘要】在当下PPP项目实施过程中，由于尚未出台统一的法律法规，部门竞相争夺利益而忽视了公众对享有良好生活环境的相关权益，公众对参与环境治理的需求已经向PPP模式的发展提出挑战。应结合现行有关环境保护公众参与的法律制度构建公众的知情权、参与权、请求权体系，在PPP模式中实现环境公众参与，从而与现有的环境法制度衔接，实现环境友好型PPP模式。

【关键词】环境权 PPP模式 环境保护 公众参与 生态文明

【中图分类号】F283

【文献标识码】A

2014年10月24日，李克强总理在国务院常务会议上指出“积极推广政府与社会资本合作（PPP）模式”。环境公众参与法律制度作为2015年实施的新环境保护法专章内容，成为了生态文明建设重要的民主保障。然而在现有的PPP模式中，由于尚未出台统一的法律法规，部门竞相争夺利益而忽视了公众对享有良好生活环境的相关权益。本文探讨PPP模式中环境公众参与的实现路径，以解决现行的环境公众参与法律制度不适应PPP模式发展的问题，通过环境法与PPP立法的对话，以实现环境友好型PPP模式。

PPP环境公众参与可行性研究

基于我国目前以新环境法第五章为基础，以环保部的部门行政规章《环境保护公众参与条例》为指导，以各省具体实施条例为补充的环境保护公众参与法律体系业已建立，在PPP模式项下细化环境治理过程中公众知情权、参与权、请求权的实现途径又有其可行之制度保障。

公众知情权。知情权作为参与权和请求权的前提条件，旨在为公众参与环境保护过程提供环境信息。生态环境是全人类共有的财富，根据公共财产信托理论，公众获悉环境信息是其“管理”环境的应有之义。公众了解环境信息，能够据此判断项目的发展是否符合自身的环境需求，并根据自己的需求发表意见。同时环境信息的公开也是建设“阳光政府”的必由之路，政府部门将职责范围内的环境治理工作情况公布于众，接受公众的监督，并不断改进。

公众参与权。环境公众参与制度赋予公众参与环境决策和法律政策制定过程的权利，即公众享有直接参与环境立法、执法、管理等活动的权利。公民参与到环境决策中，表达自己的利益需求，并与政府、企业进行辩论，既可以协调三者之间的利益冲突，确保利益的均衡，也可以实现决策的民主化和科学化，保证经济发展的同时不忽视环境治理工作的推行，从而向“绿色经济”的发展模式转变。

公众请求权。请求权的实现体现了“有权利必有救济”的法理思想。环境公众参与制度下的请求权双向畅通公众救济环境权益的渠道。“在现实生活中，监督权和请求权相互交叉渗透，共同存在于公民权利体系之中。”监督权是公民的实体性权利，其程序性权利表现为请求权。对政府而言，要求其必须接受公众对工作人员治理环境过程中失责的检举，处理好公众与企业之间的环境纠纷。对企业而言，一旦公众质疑其生产过程中存在严重威胁环境的行为，就要应公众的要求提供相关数据证明自己生产行为的无害性。

PPP模式中环境公众参与制度之必要性

PPP模式作为政府购买公共服务的形式之一，不应当成为公私部门追逐各自利益才合作的工具。尤其是在当前神化PPP模式热潮中，公众的真实需求最易遭到忽视。PPP模式中暴露出的环境治理工作问题，说明亟需细化环境公众参与法律制度。

环境信息不对称限制公众参与的能力。PPP模式中政府的环境信息公开不足。首先，目前的PPP文件未规定项目发起部门是否应当承担公布项目的环境信息的职责，职责主体不明确导致项目运营的环境信息缺失。其次，甄选PPP项目经营者标准不一，参与PPP项目招标企业的排污技术条件以及环境治理预算的信息完全掌握在项目发起部门手上，一般公众无法接触到这些信息，公众很难参与到其中也很少有政府部门向社会公众反馈评标结果和理由。最后，项目可行性和必要性的评审过程及文件未充分公开。

企业的环境信息公开缺乏强制力。由于企业端是造成环境污染的罪魁祸首，故PPP中的企业端应当承担环境信息公开的义务。目前我国规定了自愿公开和强制公开两种方式，其中对重点排污单位，强制其公开排污总量、防污设备等信息，但对其他企业还未规定强制公开的法定义务。

项目决策中的公众参与流于形式。PPP模式“大躍进”，忽视决策程序的合法正当，公众难以表达环境需求。其一，问卷调查问题设计具有僵硬性和偏好性，且不论问题设计的科学性，单就纸面上几句话的问题就无法涵盖公众的需求。其二，听证会和论证会参与门槛高，参与主体有限，多为专家及地位较高的群众代表，而直接利益相关者却往往被排除在外。其三，座谈会过程中，公众只能被动接受邀请，无法主动申请。因此有学者指出：“倘若各方利益群体缺少有效信息之间的碰撞与对抗，没有辩论与质证环节，公众参与只能是纸上谈兵，没有实际效用。”

公众监督渠道有限。政府的强势与私人部门的弱势带来的监管机制混乱。一种是政府大包大揽。“地方政府在与私人部门的合作中并不是单纯作为契约中的一方，而是既当起了运动员又担任了裁判。”对监管工作的大包大揽意味着增加了项目发起部门恣意裁决的风险，淡化环境问题，以求项目顺利推行带来的公共管理效益目的。另一种是监管上的相互推卸。职责不明晰，当公众对PPP项目带来的环境问题存有不满而行使检举权利时，官本位思想引起的政府间相互踢皮球的现象时有发生，最终环境权的救济问题悬而未决。

监督内容有限，请求渠道单一。除了项目建设前环境影响评价文件公开和征求意见阶段，公众对PPP项目的监督主要还是在项目的运营阶段。而由于环境信息供给不足的问题，公众也只能事后检举，而检举过程中会面临两大阻碍：一是政府部门的不作为，二是信息的不对称导致的证据收集困难。一旦公众无法通过有序的形式请求权救济自己的权利，就只能选择非理智的群体性暴动。

重构我国PPP模式中环境公众参与制度的实现路径endprint

基于以上实践中的具体问题，环境权的程序性权能在PPP模式中的有效发挥必须依托于环境公众参与制度。

完善信息发布程序以保障知情权。改进政府在PPP模式中的信息公开模式。第一，监测分析应重点涉及环境指标的监测，有必要协同环保部门、专家学者、周围群众、公益组织论证并将论证信息主动公开，在项目发起前，对此信息结合当地的环境生态实情进行评估监测。第二，项目的招标阶段，将环境污染指标、排污能力以及防治污染责任等作为招标的准入门槛。除此之外，政府与企业达成协议前，也需要再次公开此次甄选标准以及企业的相关资质条件，并可考虑设立事前公众审查机制，鼓励公众参与对投标企业的提议和表决，表决结果直接影响企业中标与否。

强制企业在项目运营阶段的环境信息公开。我国环境保护法第55条亦将企业公开环境数据作为其义务。根据PPP项目的特点，可将PPP项目均列为排污重点项目。首先，结合自愿公开和强制公开两种模式。涉及商业秘密问题，以是否会侵害公众的环境利益为衡量标准，由监管主体做出裁决。其次，公开的时间提前至项目招标阶段。在企业参与招标时，需要向政府、公众公开相同的内容。再次，公众不仅可以要求企业直接公开相关的环境信息，甚至还可以要求项目发起方要求企业公开相关环境信息，拓宽公众的申请信息公开的渠道。最后，项目运营阶段，新环保法规定了信息公开的内容包括主要污染物的排放方式，排放浓度和总量、超标情况，防治污染设施的建设和运行情况等。

搭建决策参与平台以拓宽参与渠道。成立环境决策代表人会议。改变以往政府主导项目决策而引发环境问题的最有效办法是搭建第三方决策平台，且该平台能够直接影响PPP模式中项目必要性和项目启动的决策，即可借鉴台湾“公民咖啡馆”形式，建立代表人会议。实现PPP项目决策的科学性和民主性，消除周围群众的抵触情绪，尤其在矛盾尖锐领域，PPP各方代表可实现和谐的面对面双向交流，改变以往政府所举办的活动大多为单向性、以宣导政策为主的模式。

利用互联网搭建统一的信息征集平台。必须充分考虑公众真实的利益需求。在PPP项目决策前，可以依托互联网平台，创建环境信息APP，并由NGO组织管理。通过该系统，向地区居民发布项目信息，包括告知其参与项目决策权利、政府对PPP环境问题的评审情况、项目的投标企业信息等，同时地区居民可以直接在该系统发送个人意见。这些意见由管理APP的NGO组织收集统计后，在代表人会议上提出，供代表们参考，对其中的意见存有异议时，由政府代表做出解释。

建立环境公众参与结果的反馈机制。对于先期参与的结果反馈已经受到了决策端的重视，此亦可防止参与权留于形式。参与权的实现不只是要求亲身参加决策程序，更应当让公众知晓自己参与的效果。决策通过后将公布公众意见接受或不接受的内容及理由，重点公布分歧比较大的内容，再次征集公眾意见与接受NGO的监督，减少多数人表决可能引起的少数人意见无法得到关注的弊端。在反馈方式上，可以将反馈程序设在代表人会议上。

推进环境法律知识宣传教育。公众权利意识的提升有利于参与权合法正当地行使，也有助于被动参与向主动参与模式的转变。要更加注重相关法律知识的宣传和推广，可以利用地方环保部门或者司法工作人员定期走访的形式，以基层群众自治组织为平台，充分告知公众享有哪些参与权利以及如何参与到环境决策中。

设立多渠道全程监督以实现请求权。赋予第三方非政府组织（NGO）的居中监管权利。NGO的公益性和组织性决定了其能够集合公众的利益需求，以自身的技术、人员、资金等实力有序地监督PPP模式中的环境问题。NGO组织有权利用自己的平台征集民意，代表直接利益相关者向环保部门反映环境问题。针对环保部门的不作为，可以适当立法明确NGO组织提起行政复议、行政诉讼的主体资格。最后，针对政府发起部门在监管PPP项目中的失责问题，明确NGO组织向上一级检举的权利及程序。

利用环境信息APP实现监督的碎片化管理。碎片化管理的优势在于弥补代表制度对少数人意见的忽视，使得每一位积极行使监督权利的公众的意见都有被关注和采纳的机会。目前的大数据技术已经能够克服潜在监督主体数量庞大导致效率低下的问题。相比于公众直接上门检举PPP项目的环境问题，通过环境信息APP系统反馈公众对企业提供公共服务的意见，既可以缓解当面对质的矛盾，也方便公众参与监督，行使其请求权。除了项目运营阶段，在项目发起和准备阶段，公众有权从环境需求出发，在APP上质疑发起部门公布的PPP模式必要性和可行性结果。

结语

由于PPP模式客观情况之约束，诸如多部门合作、公私合作等，为了使公众真正从中获益，应当由我国立法机关全面统筹立法，切实落实公众参与制度在PPP模式中的作用。但PPP模式中的环境问题因其自身的特殊性，使其有别于其他部门的公众参与制度，故本文仅在现有的法律框架内，提出PPP模式语境下的环境公众参与的实现路径，但对于目前PPP领域的环境问题，尚需由立法予以全面规范，此领域的立法应尽快提上立法日程。endprint