构建国家治理现代化的坚固基石

李少婷

【摘要】考察法治国家、法治政府、法治社会一体建设的原因、内容和关系，既是转型期的重大理论课题，也是全国各地直接面临的现实问题。在推进国家治理治理能力现代化的过程中，公权力本身的改革是关键。根据世界各地现代化转型的经验，法治作为政治法律制度上的一种模式选择，是应对复杂性社会的基本手段。一体化建设扎根于中国改革开放实践，在核心内容基本不变的情况下，兼收并蓄古今中外人粪法治建设的优秀文明成果，外延不断扩展，具有高度开放性，同时，一体化建设也是对全面推进依法治国认识上的深化和路径上的探索。

【关键词】法治 依法治国 国家治理 现代化 一体化建设

【中图分类号】D90

【文献标识码】A

国家治理的现代化是一个多维多向的复杂系统。法治国家、法治政府、法治社会一体建设的提出和实践，是全面推进依法治国的逻辑展开，目标在于构建国家治理体系的基石。

全面推进依法治国的逻辑

依法治国是我国实现国家治理现代化的核心。依法治国的提出，和探索社会主义建设道路紧密联系。从1978年提出法制建设“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”方针到2016年《法治政府建设实施纲要（2015～2020年）》提出实现权力瘦身、职能健身，改革开放以来中国共产党主导下的渐进式推进的法治建设模式，有个清晰的线索，就是从中国现代化建设的全局出发，不断改进国家治理体系和治理能力。从人治一法制一法治，“可以清晰观察到中国法治建设的两条脉络：其一是从规范、制度体系的文本创制到法治理念、精神的纵向提升；其二是从依法行政、法治政府的重点攻坚到社会各方面事业全面法治化的横向延展”。一方面表现为大量法律制度的制定和颁布，另一方面表现为维权意识的高涨和“将权力关进制度的笼子”理念得到普遍认同。

法治建设背后秉承的是一种实践哲学。用什么样的方式治理好国家，历经了千年来众多思想家的讨论，也是执政党不断探索执政模式和国家治理模式的一个重大问题。目前，市场化、工业化、信息化、城镇化、全球化浪潮纷至沓来，推动着社会转型和国家治理方式的转型。这种社会转型是渐进式发生的，“主要是指经济体制从计划经济向市场经济的转轨，所有制结构由单一的公有制向以公有制为主体的多种所有制转变，治国方略从人治向法治的转变，社会环境由封闭型逐步向开放型发展，以及国家社会高度统一的一元结构向国家和社会二元结构过渡”。国家治理现代化是一个从传统治理体系逐步转型为现代治理体系的历史过程。推进国家治理体系和治理能力现代化，本质在于落实人民有序参与国家各项治理的宪法权利，是民主和科学的有机结合。法律无论是作为一种社会控制手段（如社会法学派所言）、善德和正义的化身（如自然法学派所言），还是一种具有普通性和平等性的规范或规则（如分析法学派所言），都与国家治理息息相关。古典自然法学派更是构建了基于契约建立国家、政府、个人的关系的理论框架，开创了研究三者关系的先河。

在推进国家治理治理能力现代化的过程中，公权力本身的改革是关键。根据世界各国现代化转型的经验，法治作为政治法律制度上的一种模式选择，是应对复杂性社会的基本手段。这是因为，法律规范本身的统一性、普遍性、平等性能够为国家治理提供依据和稳定性，为人们的行动和主体性的发挥提供指南。从内在逻辑看，依法治国有三个基本要件：一是有良法可依，良法是善治之前提，也是法治的前提和基础；二是政府合法、依法行政，这是依法治国的动力和保障系统；三是公民守法，法律的权威源自全社会的拥护，这是法治的出发点和落脚点。“法治是国家治理现代化必由之路”这一命题，是在回答实践难题中产生的理论成果，是我国在以问题为导向的制度构建中逐渐清晰的路径。

法治国家、法治政府、法治社会的关系

国家、政府、社会是政治学、法学、社会学等研究领域的核心概念。《现代汉语词典》对三个语词的释義分别是：国家，（1）指阶级统治的工具，同时兼有社会管理的职能；（2）指一个国家的整个区域。作为国家重要表现形式的“国家机关”则指行使国家权力，管理国家事务的机关，包括国家权力机关、国家行政机关、审判机关、检察机关和军队等。政府，指国家权力机关的执行机关，即国家行政机关。社会，（1）指由一定的经济基础和上层建筑构成的整体；（2）泛指由于共同物质条件而互相联系起来的人群。

法治国家（Rechtsstaat）一词，最早在德语中使用，被认为是和平与法律秩序的守卫者。一般认为，法治国家有一系列的原则和标准，一般包括国家性质是主权在民，没有凌驾于法律之上的特权，立法以尊重和保障人权为目标等。其主要是指全部国家机构、国家权力的民主化、法治化，以权力的合理配置及合法运行作为重要制度实践。因而，“法治国家建设是法治政府建设和法治社会建设的一个大前提、大环境，重点要解决的是国家的基本制度以及宪法和法律的顶层设计，还有法治方面相关的方针政策的制定和执行问题。”在我国政治生活中，法治国家先由学术界提出，然后转化为政治命题，写进党的报告中，并通过修宪成为具有效力的宪法规范。法治政府相对而言是一个具体概念。政府可从广义和狭义来理解，广义是指建立在民族国家基础之上代表国家的一个政治主体，狭义仅指国家权力系统中的行政分支。法治政府的核心要求包括：权从法出，权力的获得要有宪法和法律的依据；依法行政，严格遵守实体法和程序法；权力受监督制约，权力和责任相统一；为人民服务，廉洁高效公正实施政务。当前学界一般将法治政府的特点总结为：守法、有限、诚信、透明、责任、廉洁、高效。然而，法治国家和法治政府建设并不能自动生成法治社会。法治社会，是指公民个人或者社会组织运用公民的政治权利和社会组织的社会权力，进行社会自治，其核心是公民社会。随着法治建设在不同层面的展开，学界开始关注到区别于国家这个利维坦的广阔社会空间，“国家-社会”由一体化转型为二元化，原来单一的单位人逐渐变成社会人，相当数量的农民亦成为了游走于城市和乡村的农村务工人员，独立的社会组织开始出现，社会规范也逐渐显示出多元化趋势。除国家制定的法律以外，各地还存在社会自治规范、习惯规则、行业规程、社会团体的章程等，共同形成了国家的制度体系。行政主导式地自上而下推动国家和政府的转型必须与培育社会力量和公民品质相协调，与社会对法治的内在需求相契合，规范才能从纸上落到现实。endprint

一体化建设的核心内容和开放结构

中国社会承载着多重社会结构、多种社会属性和多元社会要素。学界虽然对一体化建设有不同见解，但对其核心内容基本达成了共识。改革开放以来，制度创新逐步突破传统的人治模式，逐步摒弃运动式、会议式、文件式的治理方式，逐步认识到法治的必要性。一体化建设的提出，正是对全面推进依法治国认识上的深化和路径上的探索。

一体化建设的核心内容。第一，宪法和法律至上。法的权威高于个人的权威，由法律支配权力是法治的根本。宪法和法律至上，反映的是中国共产党依法执政理念的深刻改变，是付出沉重代价而获得的宝贵历史经验。它的内容现在已经耳熟能详，包括一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。

第二，公权力得到控制和制约。自秦以来，中国奠定了中央集权制度，现在仍然是一个公权力占主导的国家，无论是经济、文化、社会还是生态建设的开展，党和政府都起主导性的作用。一方面，当下社会改革进入攻坚期，治理难度加大，迫切需要强有力的公共产品或公共服务提供者；另一方面，目前我国的市场机制尚不健全，社会组织还不规范，二者还难以担当起合格的公共产品或公共服务提供者的角色。因此，公权力仍存在着扩张和不受限制的危险。一体建设的要求，正是通过培育社会主体，将公权力向社会转移，使公权力在宪法和法律的界限范围内为公民提供服务，而不是大包大揽、越界而为。

第三，人权受尊重和保障。尊重和保障人民权利是依法治国的本质，是国家性质（一切权力属于人民）、党的执政理念（执政为民）的具体体现。一体化建设可以最大程度为人权的实现提供保障和条件。一方面，要求公权力的行使要以为人民服务为目标主动作为，着力保障和改善民生，促进社会公平正义，积极为公民的平等权和经济、社会、文化及其他权利的实现提供条件。另一方面，要求公权力的行使不能越位、错位，强调政府依据公开透明的原则来行使权力，国家机关不能违法侵害公民基本权利和自由。

第四，司法具有权威性。司法机关是维护法治的中坚力量。虽然我国一府两院都需要向人大负责、受人大监督，但是行政权力实际上占据主导，尤其是掌握着钱袋子，司法机关在国家权力结构中处于弱势地位；同时，由于社会公众对司法的公正性和有效性持怀疑态度，司法权威事实上还没树立。因而，提高法院、检察院的地位，使之不受任何国家机关、政党、社会团体和个人的非法干涉，确保司法的独立、公正，就显得尤为重要。建立一个相对独立的司法体系（主要是独立于政府），拥有自主的编制配备、人员招募、财政经费，不受地方保护主义的影响，是今后进一步改进司法体制的方向。

一体化建设的开放结构。全面推进依法治国是一个系统工程，对象上涵盖经济、政治、文化、生态等方面，主体上分为国家、政府、社会层面。一体化建设扎根于中国改革开放实践，在核心内容基本不变的情况下，兼收并蓄古今中外人类法治建设的优秀文明成果，外延在不断扩展，具有高度开放性。

一是权利的开放结构。从生命权、健康权、人格尊严到经济、社会、文化权利再到政治权利，我国的权利体系不断拓展。市场化运动为塑造自由平等的个体、保障合法私有财产权的规则体系奠定了坚实基础，从而促使人身自由权、居住自由权、择业自由权、财产权等民事权利的快速发展，基本养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保障范围不断扩大。随着政府职能的转变和公民意识的觉醒，政治权力也在不同程度得到发展。一体化建设加速了新权利的生成和成长，更明晰地界定了不同的利益。法治国家主要针对所有公权力依法运行，其中特别是执政党要依法执政。为此，必须要求公权力“法无授权不可为”。法治政府主要针对政府的依法行政，因此主要是通过行政法律在授权的同时限权，由此产生行政处罚、行政许可等各项权力。法治社会主要是针对权利保障，为公民的自由创设各种权利，对私权利“法无禁止即可为”。

二是社会的开放结构。改革开放以来，在从计划经济向市场经济过渡的过程中，政府从微观管理的领域中逐渐退出而转向宏观调控。伴随着经济改革和政府职能的转变，利益主体开始多元化和个体化。个人开始成为独一无二的主体，而不是隐藏于集体背后的螺丝钉。国家和单位对个人控制的范围和程度在逐渐减少，促使个人生活的领域不断扩大，个人正当利益得到确认和保护，又反过来推动了多种所有制经济的蓬勃发展。为了维护自身的利益，在利益结构中地位相同或相近的人们，不同程度地组织起来，从而形成了层次不同的社会团体。同时，市场经济的发展也强烈要求打破地域、身份之间的藩篱，打破地方保护主义形成统一的大市场和自由平等的交易主体，农民可以进城务工，市民可以下乡承包土地，不同地区的货物可以在全国自由流通。法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，回应了经济变革带来的连锁效应：社会逐渐形成的开放结构和公民对身份平等的呼唤，用法律的统一标准对待不同的社会主体。政府机构和行政体制的改革构成了政治结构变化的重要的组成部分，使一体化建设成为可能；开门立法的逐步推进，使社会参与的范围不断扩展，立法不再是精英政治。越来越多公民認识到，无论是政府机关、社会团体，还是公民个人，都是法治建设的不同层面，都须依法行为、责权统一。endprint