独立学院师资队伍建设的政策法律环境分析

蔡静+吴维俊

摘要：作为市场经济与政策的产物，独立学院的教师队伍建设与其所面临的政策法律环境息息相关。当前制约独立学院教师队伍优化的重要原因就在政策与法律层面，包括立法对独立学院的法人身份定位不清、教师的“同等法律地位”缺乏配套措施、政府对独立学院的支持监管存在一定“缺位”。对此，有必要从立法层面明确界定独立学院的法人类型，从政策层面完善保障独立学院教师“同等法律地位”的配套措施，强化政府对独立学院师资队伍建设的指引与支持。

关键词：独立学院；师资队伍；政策；法律环境

中图分类号：G645

文献标识码：A

文章编号：1671-1580（2017）12-0046-04

作为市场经济与政策的产物，独立学院的每一步发展都离不开政策与法律的保障。产生于世纪之交的独立学院虽然在短期内得到迅速发展，但在实际运作中面临的诸多风险与问题也不容忽视。其中，尤为突出的是师资队伍建设已成为制约独立学院可持续发展的主要瓶颈。目前独立学院的教师队伍虽已初具规模，但依然存在教师队伍不稳定、师资结构失调、教师的知识结构与独立学院人才培养目标之间的差距不容忽视等问题。这些问题的产生有其深刻的外部环境、学校及教师个体方面的原因。结合实践情况来看，目前独立学院师资队伍存在的一些突出问题与其所面临的政策法律环境密不可分，而这些问题如果单纯从学校层面是很难突破的，因此，本文拟对独立学院师资队伍建设所面临的政策与法律困境进行分析，以期能够提出破解这一困境、推进独立学院教师队伍建设的对策和建议。

一、独立学院师资队伍建设面临的政策法律困境

（一）立法对独立学院的法人身份定位不清

由于2002年颁布的《民办教育促进法》未對作为新生事物的独立学院的法人身份作出规定，导致目前独立学院的法人登记在全国范围内差异较大，主要有“民办非企业法人”和“事业单位”两种类型。据调查，“重庆市、广东省、湖北省等省市的独立学院在民政部门登记为民办非企业法人，浙江省的独立学院由省政府统一协调登记为事业单位，而贵州省的8所独立学院中有1所登记为事业单位，其余7所登记为民办非企业法人”。登记为“民办非企业法人”还是“事业单位”不仅涉及独立学院的税收及各种财政制度上的问题，还和教师的切身利益有着直接的利害关系。在身份为“民办非企业法人”的独立学院的教师，他们所享受的企业社保与“事业单位”职工有巨大差距，以至于现实中不乏独立学院教师为了一个“事业单位”的身份，而流动到中小学的例子，甚至有的教师愿意到事业单位作合同工以等待一个事业单位的编制。以福州大学阳光学院为例，该校在教师待遇、培训、学术交流、科研等方面投入较大，教师收入也高于公办学校教师，但即便如此，教师队伍的稳定问题仍然没有解决，其原因就在于教师作为知识水平较高的一个群体，对于身份认同是非常看重的。在这种政策法律环境下，独立学院想要吸引优秀师资多少显得力不从心。

2016年11月7日修订的《民办教育促进法》未对独立学院的法人类型进行明确界定，而是在十九条中规定：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。”有观点指出，对于目前已在运营的独立学院，可依据该条规定由独立学院的举办者决定独立学院的法人类型。笔者不赞同这种观点，理由是：（1）从程序上看，结合该条第四项“民办学校取得办学许可证后，进行法人登记，登记机关应当依法予以办理”的规定，这里所说的民办学校举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校，应理解为是在民办学校取得办学许可证之前，而非选择了法人类型并取得办学许可证之后；（2）从实体上看，由于独立学院不同于一般意义上的民办学校，尤其是独立学院之所以在短期内得到社会认可并实现迅速扩张，明显是和母体公办高校的无形资产——品牌、文化、名誉等分不开的，就这一点来说独立学院显然具有非营利性法人的因素。同时，结合修订后的《民办教育促进法》删去了原五十一条“民办学校出资人可以从办学结余中取得合理回报”的规定来看，如果允许已在运营的独立学院在转换为营利性法人身份的同时，继续借助于母体公办高校的品牌和声誉实现其营利目的，显然是不合情理的。可见，由于立法对独立学院的身份界定仍然模糊，实践中也颇多争议，由此而导致的上述师资队伍建设问题依然还会存在。

（二）独立学院教师的“同等法律地位”缺乏配套措施支持

虽然《民办教育促进法》第二十七条、第三十一条分别规定：“民办学校的教师与公办学校的教师具有同等的法律地位。”“民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利。”但是，这一规定由于缺乏配套措施的支撑，而在实践过程中流于形式，从而削弱了独立学院教师队伍进一步优化的可能。从“我国独立学院办学经验和发展研究”课题组的调查结论来看，平等的国民待遇是独立学院目前无法绕过的障碍。就师资队伍建设而言，突出地表现在以下两个方面：

1.对独立学院在师资队伍建设上的急功近利行为难以形成有效制约。一方面，由于缺乏配套政策的支撑，以及修订前的民办教育促进法第五十一条规定了“出资人可以从办学结余中取得合理回报”，从而导致在实践层面独立学院投资方往往将“经济利益”放在首要位置，通过减少教师队伍投入以实现经济收益最大化的例子屡见不鲜；另一方面，除了少数由政府出资举办的独立学院以外，大部分独立学院的经费需自筹，其资金来源呈现不稳定、不充足的特点，在缺乏政策监督的前提下“逐利”办学的现象实难避免，需要长期投入的师资队伍建设当然受到了投资方的忽视。在实践中独立学院在教师聘用、教师培训、学术交流、教师待遇及社会保障等方面较多地考虑经济成本，而不愿投入太多，由此而导致独立学院的师资结构不合理、青年教师难以成长及教师队伍不稳定等诸多问题。

2.独立学院教师的职称评审标准存在“事实上”的不平等。教育部关于《独立学院设置与管理办法的工作说明》（国办发[2006]101号）指出：“独立学院教师职称评定纳入省级高等学校教师职称评定工作范围，并参照同级同类公办高校教师评聘办法和有关政策规定执行。”这一规定的本意在于保障独立学院教师在职称评审上的“同等法律地位”，然而却未充分考虑到独立学院不同于母体高校的人才培养目标。通常认为，独立学院的人才培养目标是培育适应地方经济社会需求的高层次应用型人才，与这一人才培养目标相适应，独立学院教师在知识结构、职称评审标准上应与培养理论型人才的母体高校有所区别。实践中对独立学院教师适用与母体高校相同的职称评审标准，不仅易造成独立学院教师在职称评审上的“事实不平等”，还会进一步影响独立学院人才培养目标的实现。endprint

（三）政府对独立学院的支持、监管存在一定“缺位”

独立学院作为政策与市场的产物，它既需要政府的支持，也需要政府的规范。因此，政府既要放权以强化独立学院的绩效责任和自我负责的态度，还要通过建立和完善监督管理机制，对独立学院的办学质量进行有效的监督与评价。修订后的《民办教育促进法》第三十八条、第四十一条分别规定：民办学校的收费项目和标准要向社会公示并接受有关主管部门的监督；教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，组织或委托社会中介组织评估其办学水平和教育质量，并且评估结果要向社会公布。这一修订必将促进独立学院师资队伍建设水平的提升，但结合实践的情形来看，目前政府在独立学院师资队伍建设上还存在一定“缺位”，主要体现在以下两方面：

1.从实现独立学院人才培养目标的角度，政府在履行协调支持职能方面尚有不足。独立学院培養的高层次应用人才除了具备一定的理论知识外，还要具备将技术转化为生产力以及整合知识的能力，如以这一标准来审视独立学院的专兼职教师，则不难发现无论是专职的年轻教师，还是兼职的退休教师或母体高校委派的教师，在知识结构上都侧重于理论层面，专业实践经验和实践能力的缺乏明显是其薄弱环节。针对这一问题，只有不断增强独立学院与地方经济社会的契合度，通过建立独立学院与地方之间的良性互动机制，尤其是打造产学研合作平台，才能不断优化独立学院教师的知识结构与能力，进而满足地方经济社会发展对高层次应用人才的需求。而协调独立学院和地方企业之间的关系，推动建设独立学院、政府、企业之间的合作平台，除了独立学院自身对这一问题的重视与努力外，政府在其中发挥协调、支持的职能也是极其必要的，而目前政府在该职能的发挥上尚显不足，独立学院服务于地方经济社会的产、学、研、用合作平台还没有较理想地构建起来，独立学院急需的“双师型”教师队伍建设也未纳入地方发展的总体规划。

2.对独立学院欠缺一定的政策性财政支持。鉴于民办教育事业的公益性和独立学院产权所含的公有因素，政府有必要在财力许可的情况下，对独立学院予以适当的经费支持，这既为独立学院及其教师发展提供了公平的竞争环境，同时对其在教师队伍管理中可能出现的“重使用、轻培养”“重教学、轻科研”“重兼职、轻专职”等急功近利行为施以必要管理。然而，目前政府对于大多数独立学院的财政支持是极其有限的，这既造成独立学院在师资队伍建设上缺乏科学指引与监管，还使得独立学院教师的平等法律地位在操作层面难以变成现实。

二、破解困境之对策建议

（一）从立法层面明确界定独立学院的法人类型

针对独立学院的身份界定依然模糊以及由此导致的一系列师资队伍建设问题，当前有必要从立法层面对独立学院的法人类型作出明确规定。如前所述，鉴于独立学院的资产具有明显的“公有成分”，其招生、运营的全过程也与母体高校的品牌、声誉有着密不可分的关系，笔者认为，对于在2016年11月7日前已经设立的独立学院，不宜准许其在继续借助于母体高校的品牌招生的情形下，由其举办者自主更换为营利性学校。结合教育部办公厅2009年2月关于编报省级《独立学院五年过渡期工作方案》的通知来看，每所独立学院应在五年过渡期内从下面四种路径中选择自己的发展模式：“一是继续举办独立学院，各项要求均达标，拟报请教育部考察验收；二是继续举办独立学院，待理顺体制并充实办学条件后再报请教育部考察验收；三是拟转设民办普通本科高校或民办其他层次学校；四是拟终止、合并或并入公办普通学校、民办高校。”笔者认为，对于具有营利目的和需求的独立学院，有必要按照该规定在一定过渡期内申请转设为民办普通本科高校或民办其他层次学校。对于转设后该学校的法人身份，则按照修订后《民办教育促进法》第十九条的规定，由其举办者自主选择为营利性民办学校；对于拟继续借助于母体高校的品牌举办独立学院的，则应以“公有性”“公益性”作为学校的基本价值定位，而不能以母体公办高校的无形资产实现其营利目的，同时明确规定该独立学院的非营利性法人身份。

（二）完善保障独立学院教师“同等法律地位”的配套措施

1.政府应细化民办学校教师享有“同等法律地位”的具体措施。在政策层面，政府应确保对公办高校和独立学院的教师一视同仁，尤其是要通过制定明确、具体的操作办法，保障独立学院教师在科研项目申报及经费支持、教师培训、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面的“同等待遇”。如江苏省人民政府办公厅《关于加强民办高校规范管理促进民办高等教育健康发展的通知》规定：“将民办高校教师培训纳入全省教师队伍建设培养计划，职称评定纳入全省职称评定工作管理范围。”“民办高校招聘的符合教师任职条件的专职教师，公安部门应及时办理落户手续。”又如重庆市人民政府《关于促进民办教育发展的意见》专门就“形成有利于完善民办教育师资队伍的保障机制”进行了规定，并在其中明确将民办学校教师培训和校长岗位培训纳入全市教师培训和校长岗位培训计划，统一安排、同等对待；以及民办教师在资格认定等方面享有与公办学校教师的同等待遇等。

2.制定与独立学院人才培养目标相匹配的教师职称评审标准。虽然独立学院是“名校办民校”，但从独立学院不同于母体高校的生源及人才培养目标出发，显然不宜将独立学院办成母体高校的“翻版”，就师资队伍建设来说则是不应低水平复制母体高校的教师队伍。笔者认为，政府应指导制定与独立学院人才培养目标相匹配的职称评审标准，而非沿用与母体高校相同的职称评审标准。这是因为独立学院能否生存和进一步发展的关键就在于其毕业生能否获得被市场认可的特色优势，而独立学院的人才培养目标就是以地方经济社会的发展需求为导向，从比较优势和差异化的角度加以确立的，其目的还在于使独立学院在激烈的市场竞争中培养出具有特色优势的高层次应用型人才。显然，独立学院与母体高校在人才培养目标上的差异会导致对各自教师的要求有所不同。独立学院的教师在教学过程中，除了进行必要的理论讲授外，还要涉及较多的实践教学环节，实践教学的内容也更加丰富和具体，因此，对教师的实践教学和应用研究的要求相对较高，而对教师的理论水平则低于母体高校。因此，政府应结合独立学院人才培养目标制定相应的职称评审标准，这不仅是保障独立学院教师“事实上”平等法律地位的要求，同时也是实现独立学院人才培养目标和可持续发展的需要。

（三）强化政府对独立学院师资队伍建设的指引支持

1.推进独立学院服务于地方经济社会发展的平台建设。“从独立学院的生源来看，90%的生源来自本省，毕业生中的大多数将服务于区域经济与社会的发展”。独立学院的人才培养目标是为地方经济社会发展培养高层次的应用人才，这就要求独立学院在师资队伍建设上，必须改变教师队伍与地方经济社会缺乏沟通的现状，通过不断推进二者之间的良性互动，尤其是打造独立学院服务于地方经济社会的合作平台，从而促进独立学院能够建成一支适应高层次应用型人才培养目标的教师队伍。在推动独立学院与地方经济社会的交互式平台建设上，需要从政府层面与独立学院两个层面来考虑。就政府层面来说，政府一方面要为独立学院的教师培养创造良好的制度环境，如将独立学院“双师型”教师培养纳入地方经济和社会发展的总体规划，通过促进教师知识结构的优化推进交互式平台建设；另一方面，政府应充分利用各种宏观调控手段，建立起以政府为主导、独立学院为主体、地方企业参与为基石的合作共赢的长效机制，进而打造独立学院服务于地方经济社会的合作平台；同时政府应站在全局和长远的角度，有力协调独立学院与地方企业之间的关系，引导和激励政府、独立学院和企业三方的沟通合作，从而实现“三赢”的目标。

2.给予独立学院必要的财政支持与监管。当今各国纷纷将目光投向民办高等教育的重要原因就在于可以借此引进市场竞争，通过增进教育系统内部的市场竞争力来提高教育效率。但在追求效率的同时，公平也是需要关注的另一价值目标。显然，寻求高等教育的效率与公平之间的平衡是政府肩负的重要职责之一。对此，各国政府采取的主要手段除了建立教师社会保障机制以外，还包括给予民办高校必要的财政支持。笔者认为，政府有必要向独立学院提供一定的财政支持，具体除了修订后的《民办教育促进法》第四十六条所规定的扶持措施外，还可以探索灵活多样的资助方式和多样化的资助方向，如设立专项基金为独立学院教师提供进修学习的机会，以提供补贴的形式提高独立学院的教师待遇等，同时对独立学院在师资队伍建设上的急功近利行为进行监管，进而引导独立学院建成一支高素质、与其人才培养目标相匹配的教师队伍。endprint