国内外公共数字文化服务的治理研究进展*

王 锰 陈 雅

（1.江苏大学科技信息研究所 江苏镇江 212013；2.南京大学信息管理学院 南京 210023）

1 研究背景

随着数字技术的发展和网络环境的形成，传统文化结构发生变化，文化产品种类和格局出现调整，适应文化新内涵的公共数字文化服务不断深入。为推进现代公共文化服务体系建设，国家制订了一系列政策。“十一五”期间，文化部与财政部相继启动县级数字图书馆推广计划等项目。在此基础上，财政部、文化部在“十二五”期间继续促进三大公共数字文化服务工程的实施。《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》[1]从“推进公共文化服务与科技融合发展、创新公共文化管理体制和运行机制、加大公共文化服务保障力度”等方面引导社会力量参与公共数字文化建设。为进一步从体系建设上深化公共文化服务，丰富人民群众精神文化生活，促进中华优秀传统文化的传承，2017年3月1日起《中华人民共和国公共文化服务保障法》施行。

公共数字文化服务在当前表现为多个公共文化机构以合作的方式类聚、融合、重组并集成分散、异构的数字资源，为公众提供相应的公共数字文化设施、产品以及其他相关服务。随着数字技术与公共文化服务的深度融合，公共数字文化服务更具普遍性、开放性、共享性。但是公共数字文化服务没有脱离传统公共文化机构管理的窠臼，服务由政府主导，贯彻执行流程为从中央到基层政府，再由基层政府提供给公众，这在一定程度上影响了公共数字文化服务效果，导致服务供给与公众的多样化、综合化基本文化需求有差距。为解决这一问题，学者从多角度开展深入研究，其中提升服务效能就是路径之一。

“治理”是政府在满足公众多样化、多层次的公共服务需求，促进公共服务主体多元化的过程中产生的[2]，其被地方政府应用于提升公共服务效能，取得显著效果。“治理”在公共服务中更加注重社会主体的加入，更加侧重服务过程中多元主体交流的多维性、多向性。公共文化服务并不能脱离公共服务的本性，“治理”的引入有助于打破条块分割解决互相推诿，行政职能分散化、碎片化的公共文化服务管理难题，激发多元主体活力。因此，无论是明确公共数字文化机构自我定位，还是保障公众基本文化权益，“治理”都有明显的意义。从“治理”角度研究公共数字文化服务，可为提升服务效能提供新的思路。本文将系统梳理国内外公共数字文化和文化治理主题的相关文献，分析当前的研究现状并指出其中的不足，最后从“治理”角度为提升公共数字文化服务效能提供思路和实践路径。

2 数据来源与研究概况

笔者采用文献调研法，以外文数据库（WOS、LISA、PQDT）和中文数据库（中国知网、维普）为信息源，以“公共文化服务”“公共数字文化”“文化治理”为主题词进行组配检索。考虑到公共数字文化服务主题复杂，本文做了扩词处理：根据内涵，在形式和类型上将公共文化机构拆分成数字图、博、档、文等的数字化建设以及数字图书馆项目和推广工程。同时被纳入的还有移动、手机、云图书馆，公共图书馆微博、微信等移动服务应用于公共文化服务的相关成果。

分析已有文献，笔者发现国内外公共数字文化服务的治理可分为公共数字文化服务管理研究、文化治理研究、公共数字文化服务与治理的融合研究三个阶段。国外从公共文化的数字化或数字化的公共文化等表现形态上来研究数字文化，体现在各层次的数字图书馆管理、联盟、服务以及各行业协会下的公共数字文化建设项目中[3]。在制度上，公共数字文化的管理与公共文化机构管理一脉相承，呈现出“实体化”特征。我国公共数字文化服务以满足公众基本服务需求为尺度[4]，属于政府主导的管理模式，表现为依靠中央和地方财政，实行自上而下的垂直管理。文化治理方面则专注于以文化为宏观的治理手段以及对微观文化资源进行治理。随着“国家治理体系和治理能力现代化”的提出，公共文化服务与文化治理开始深度融合，公共文化治理、数字文化治理以及基层文化治理研究不断增多。

3 国内外公共数字文化服务的治理研究主题

本部分将从公共数字文化服务管理、文化治理、公共数字文化服务与治理的融合三个方面梳理文献，以从整体上把握当前研究进展。

3.1 公共数字文化服务管理研究

公共数字文化服务是公共文化与数字文化的有机结合体，公共数字文化服务管理涉及主体、理论、模式、技术、效果评价等多方面的内容。

3.1.1 多元主体的角色

政府和社会主体在公共数字文化服务中承担不同的角色，发挥不同的功能。有的学者认为公共数字文化服务的主体角色分配应结合《文化部信息化发展纲要（2013—2020）》分配[5]，信息环境下的公共数字文化服务主体充当着信息整序者、服务提供者和问题反馈者的角色[6]。为提升公共服务，Andrews等认为服务机构与服务对象之间在服务中需要增强互动[7]。在实践中，多种主体在公共数字文化服务资源整合中互动，形成以理事会为依托的管理决策式参与[8]、呈缴本制度要求下的资源提供式参与[9]、开放性的资助捐赠式参与[10]、基于业务外包的合作式参与[11]、基于网络虚拟社区的用户贡献内容式参与[12]等多种模式。

3.1.2 服务管理的理论

相关理论涉及信息生态理论、新公共服务理论、信息集群理论。信息生态理论侧重从人与信息环境关系的协调，通过发挥信息生态系统功能提升公共服务效果[13]。新公共服务理论重在整合公共数字文化资源、变革传统服务理念、完善服务体系和服务法规以及加强公共文化服务机构合作，但在实践中应当注意国情与体制、理论与实践、公民自身意识等问题[14]。信息集群理论强调集群成员之间协调合作，应用新的信息技术，实现信息共享和信息增值[15]，其对公共文化服务机构信息集群的构建、运作模式和管理机制、新信息技术的应用等方面具有借鉴意义。

3.1.3 服务管理的模式或机制

管理模式及机制的探讨着眼于服务的主体、法规、资源、技术等因素如何相互作用，发挥出综合保障的作用。有学者指出公共数字文化资源整合的动力因素包括社会公众一站式获取数字文化资源需求、国家对文化事业的政策与资金支持、现代信息技术的应用、公共文化服务机构与其他机构的竞争等[16]。有的分析公共文化机构合作模式的演化路径，即以互补性信息资源共享为基础提供面向用户的一站式检索服务，通过馆员个人经验、技能以及机构集体知识的跨组织共享构建隐性知识交流圈，以混合联盟方式整合机构信息管理能力以加快联盟内信息价值链增值[17]。也有的从公共数字文化资源的宏观管理战略角度研究政策法规与战略规划，资金保障，组织管理体系如何互动[18]。在公共服务中，典型的公共数字文化管理模式有“松散间接式”“政府主导式”和“一臂间距式”[19]。

3.1.4 服务管理的技术

公共数字文化服务具有实践先导的特色。资源数字化、传播网络化、技术智能化、服务泛在化是公共数字文化服务技术涉及的关键内容。公共数字文化管理平台包括分布式信息源层、语义整合层、资源管理与组织层、应用服务层框架，主要功能有语义整合、资源导航与定位、语义检索、用户交互、个性化服务、多终端兼容[20]。本体、关联数据、 XML中间件技术、元数据检索多种技术应用于公共数字文化平台，能够为用户提供统一的入口，成为用户获取资源的主要途径[21-22]。也有的分析世界数字图书馆等项目，探讨如何解决元数据互操作问题[3，23]，建立基于语义网的关联数据技术理论框架[24-25]。

3.1.5 服务的评价

评价方面的研究主要分布在应用领域，多以服务需求调查和案例分析的形式呈现。国内有反映公共文化建设实践进展的公共电子阅览室、文化信息资源共享工程以及公共文化服务实践案例；国外有重在整合公共机构数字资源、保存与传播公共数字文化的项目，如OCLC项目[26]，美国的DLI1项目、DLI2项目、“美国记忆”、“国家数字图书馆计划”数字文化项目[27]，欧洲和世界数字图书馆项目[28-29]。有的学者以公共电子阅览室建设计划的文本为分析对象，从政策制定主体、实施主体、出资方、受益人群和地区、运行模式、政策资源及工具、资源建设等角度对其建设情况进行评估[30]。

从使用的角度，有学者认为国内外在构建国家公共文化服务体系或者是大型公共数字文化项目过程中应以公众的需求为导引[31]。研究中涉及公共数字文化服务的认知和使用满意度[32-33]，区域公共数字文化网站建设模式、政策驱动、网站功能、资源建设类型、用户利用特点、信息基础设施建设、支撑技术、专业技术人才等[34-35]方面的内容较多，并以用户是否参与互动服务、用户是否满意服务来衡量公共数字文化建设成效[36]。

3.2 文化治理研究

对文化治理的研究在当前表现为宏观和微观两个方面，即以文化为宏观的治理手段和对微观的文化资源进行治理。

3.2.1 以文化为宏观的治理手段

文化治理的文献侧重于定义和功能方面。文化本身蕴含治理机能，在某种程度上发挥着治理作用。Galtung认为文化是治理的手段，借助文化可以实现治理，而不是对文化进行治理。文化借助价值引导、柔性协调和组织动员等介入社会治理过程，建立核心价值观，提升政府管理软实力，培育社会资本的文化[37]。夏辉等认为文化治理的定义介于文化管理和文化政策之间，在文化整合公共管理体系方面，文化政策可以等同于文化治理[38]。

文化治理是国家治理、社会治理的重要方面，文化何以实现社会治理功能？这需要从文化的产生与存在、人的实践、社会需求等方面考量。构建核心价值观念体系，引导人民信仰、铸就国家力量，实施文化发展战略是以文化治理促进社会治理现代化的重要举措。在治理实践中，欧盟通过显形和隐形的文化政策推进社会力量整合，形成新型的合作关系，塑造文化治理体系[39]；德国利用独特和多样性的文化资源优势为其对外文化战略服务，其文化外交体系的“多元共治、分而有序、追求长效”的治理策略提升了“软实力”[40]。

3.2.2 对文化资源进行治理

对文化进行治理主要侧重于对微观文化资源的治理。一般认为，文化治理的对象从狭义到广义依次为：文化机构和文化产品，如博物馆、剧场、歌剧、文学；文化遗产；电影、电视、音乐；大众文化，民俗文化，传统文化；数字内容产业，网络文化，大众媒体，文化产业；信仰；多元语言多元文化；产品表征的创意。Hall强调文化在文化治理概念中处于中心位置，认为文化管理的概念可以用于文化治理[41]。Moon将文化治理定义为政府的文化促进政策，其与文化政策、文化实践联系密切，比如文化治理被视为文化组织机构对项目的直接间接地促进或管理参与[42]。

对文化资源治理离不开治理的主体。政府、企业、非营利社会组织作为主体和公众互动，通过文化投入、多元供给、公众参与等治理措施促进公共文化服务现代化[43]。以多中心治理理论为指导[44]，通过多主体合作可以解决在文化资源保护和利用过程中涉及的主体责任划分不明确、开发宣传模式单一、政策法规不健全、监督机制不完善等问题。国内外实践表明，无论是对于全球世界遗产治理[45]、文化机构的治理[46]、文化治理结构调整[47]，还是通过文化政策促进产业创新[48]，文化治理都能起到积极的作用。

3.3 公共文化服务与治理的融合

“治理”因为与“现代公共文化服务体系”建设契合，在理论和实践中逐渐与公共文化服务融合，关于公共数字文化服务治理主体、治理内容及治理体系等方面的研究成果开始增多。

3.3.1 公共文化治理

治理理论为公共文化服务社会参与主体的多元化、主体间关系的发展、参与模式的创新提供理论依据，同时扩大了新公共治理理论的外延[49]。在治理主体方面，社会主体同政府、文化部门主体开始建立紧密合作的服务网络。常莉指出共同治理旨在为人们的文化权利提供更好的保障。她认为公共文化共同治理需要行政机构的配合，需要政府职能、管理手段的转变，社会力量的加入、非政府主体的参与[50]。在治理体系上，科学定位政府的角色和功能、建立公共文化多元主体的合作机制、促进非政府组织的发展、变革财政投资结构及强化公共文化治理的绩效评价等是其中的关键[51]。罗云川、阮平南分析公共文化服务多元主体的动力因素、行为要素和保障要素，认为行为要素包括协同和共享，保障要素包括契约、激励、评估和信息平台。在此基础上，他提出公共文化服务网络治理的“动力——行为——保障”机制[52]。

3.3.2 数字文化治理

虽然公共数字文化服务脱胎于传统的公共文化服务，但是公共文化管理模式并不完全适用于公共数字文化服务。为解决服务中出现的问题，郑建明等引入治理，他们肯定数字文化治理在创新文化管理机制、推进服务均衡发展、促进产业发展、提高公众数字素养、引导数字民意参与、增强文化软实力等方面的作用[53]。同时以整体性治理理论为基础，提出以满足公众数字文化服务需求为目标，增强制度、技术、人力等保障，引入多元数字文化治理主体，明确事业和产业的界限，建立监督机制的整体性数字文化治理体系[54]，建立数字文化治理的工作机制、激励机制和保障机制[55]。还有的学者将法人治理应用于公共文化建设，以适应国家治理体系和治理能力现代化[56]。

3.3.3 公共文化治理实践

随着理论研究的深入，国内外治理实践也逐渐展开。从整体性治理、公共治理视角出发，有的探究趋于公共文化服务协同的涵盖基础设施、数字资源、技工队伍、资金投入和传输渠道的“五位一体”模式，并建立绩效评估指标体系[57-58]。Schmitt基于联合国教科文组织世界遗产委员会在2006年和2007年发布的观察报告，研究了全球世界遗产治理[45]。Agid、Tarondeau分析了主要文化机构的治理[46]。Harris分析英国数字文化管理的变革，认为分布式的泛在服务嵌入到数字文化的管理，是新型的文化业态的管理形式[47]。在国内，有的以广东文化治理实践为例，分析其在健全资源保障、完善基础设施方面的举措，并从标杆管理、信息集群、分权制衡与顶层设计角度提出治理建议[59]；有的学者发现在欠发达地区，以项目为纽带，政府、社会与公众联动的治理模式有利于公共文化建设和服务[60]。

4 当前研究总结

回顾公共数字文化服务的治理方面的文献，这些研究横跨政治学、管理学等学科或领域，主题大多集中在公共文化机构、数字图书馆、资源数字化项目，研究方法开始从理论探索转向实证研究。但已有成果过于侧重局部问题，尚未与“治理”深度融合，因而缺乏跨学科层面的理论整合和实践应用代表性成果。具体表现为：

从研究视角看，多数成果探究的是微观的数字文化表现形式，虽然有公共数字文化资源、技术、用户接受及使用等方面的成果，但从宏观的角度将公共数字文化服务作为内核进行系统性研究的成果尚少。因此，在研究中，还需深入探析公共数字文化服务的内涵和外延，为进一步定位公共数字文化服务、确立建设重点，提供服务标准和方向。文化治理方面的研究着眼于文化治理与国家治理、社会治理的关系，但是与公共文化服务进一步深入融合，还需在切入点上结合公共数字文化服务的内涵和基本特征展开。

从研究内容看，面对文化生存和发展的经济基础、体制环境、社会条件等外部环境的变化，为满足公众的多层次文化需求，公共数字文化服务在管理上以图博档等公共机构为立足点，在运行上以政府为主导，以公共数字文化项目为导向。然而，这些探究虽然较为系统，但是过于注重局部要素的驱动，对于主体、服务、保障等多种要素之间的宏观关系把握不够，对多种要素与社会环境的关系认知不足。治理研究以文化治理为主体，从对文化治理着手，研究内容相对分散，其作为新的相关理论还需进一步改进并融入到公共数字文化服务中，理顺政府与社会主体，如企业、社会组织、个人等的协作关系，形成公共数字文化服务的协同治理模式，才能切实提升公共数字文化服务效能。

从研究方法看，思辨性的宏观论述比较常见，文字阐述类的成果较多，包括综述、问题描述、对策分析等，只有少数研究借鉴用户访谈、网站调查、问卷调查等研究方法。然而，公共数字文化服务作为一种活动，需要贴近公众基本文化需求，在研究中应更偏向于应用。将定性与定量方法结合，综合运用于公共数字文化服务的治理分析，才能显示“治理”策略的针对性，提升公共数字文化服务策略的可操作性。

5 进一步研究方向

随着公共数字文化建设的逐渐深入，要提升服务效能，公共数字文化服务必须适应社会环境的变化，进一步与“治理”融合，进行系统研究，明确主体关系，理顺资源、服务、保障等治理要素内容，形成治理体系，才能拓展和深化公共数字文化服务。具体可从以下层面着手：

5.1 适应外部环境的变化，对公共数字文化服务研究整体布局

随着公共文化服务的深入，西方国家和我国公共数字文化服务均呈现出社会化和一体化趋势，表现为不同机构数字资源的整合开发与利用和社会主体的深度参与。针对公共数字文化服务的外部环境变化，为解决公共数字文化服务的不平衡、不充分问题，公共数字文化服务研究必须引入相对成熟的理论作为基础，包括协同理论、整体性治理理论等，同时研究结合公共文化事业的公共性、数字资源的泛在性，进一步厘清公共数字文化服务治理的基本内涵，确定公共数字文化服务的标准与体系，从服务理念、政策、法规、主体、外部环境等方面全方位探讨公共数字文化服务驱动的社会基础架构，才能更好地为公共数字文化服务提供理论和实践依据。

5.2 协调多元主体关系，发挥社会主体的作用

随着中央十八届三中全会“深化文化体制改革，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系”要求的提出，《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》等法律对公共文化机构引导社会力量参与文化服务的促动，公共文化服务经过初期和快速发展阶段，当前呈现出明显的社会化趋势。不同类型的社会主体可协同充当不同的角色，与政府共同在公共数字文化服务标准化均等化建设中发挥关键作用。在研究多主体协同的基础上，应进一步探究每一类主体的动机及其在每一层次问题的表现，分清多类社会主体角色，合理区分其功能，明确其定位。

5.3 以需求为导向，促进社会主体驱动与公众驱动共同发展

由于公共数字文化服务需要以满足公众基本需求和基本文化权益为导向，所以公众在公共数字文化服务中不应被动，而应该充当积极的建设者和参与者。公共数字文化服务要发挥“治理”优势，进一步引入企业、社会组织等社会主体，使其与公众合作，根据公众基本数字文化需求，理顺服务过程及结果评估的逻辑关系，识别公共数字文化服务的驱动因素，才能提升公共数字文化服务的有效性和针对性。

5.4 理顺驱动模式与激励机制的逻辑关系

针对政府主导公共文化服务建设导致服务效能低的问题，需要从“治理”的角度厘清驱动与激励的关联关系，以明确驱动方向，增强公共数字文化发展动力。在治理中，要明确服务的动因，整合政府和社会多元主体以及抽象服务涉及的资源、服务、保障等关键因素的本质，提炼多元主体驱动模式。同时为进一步保障公共数字文化服务的可持续性，要紧扣多元驱动模式设计激励机制，以理顺服务动因、模式与激励的关联研究，促进策略转化。

5.5 在理论和实践中应用新的实证分析方法

在公共数字文化服务中，还需进一步将理论分析与实证研究结合，选择适用的定性和定量方法。比如治理情境下，识别公共数字文化服务的治理要素及其特征，需要综合运用文献调研、案例分析、访谈、问卷调查等方法；建立可用的政府和社会主体多元驱动模式，需要引入实验法、结构方程模型、系统仿真等应用性方法来优化，才能确保研究的严谨性，丰富公共数字文化服务研究范式，多层面验证公共数字文化服务治理策略的可行性。

（来稿时间：2018年4月）