县域公共文化服务效率演进动因研判：来自图书馆的例证*

魏 勇 吴 江

（西南大学政治与公共管理学院 重庆 400715）

1 引言

十九大报告共有79处提及“文化”，2处提及“公共文化服务（体系）”。报告站在历史和时代的高度，阐明了当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。文化创造美好，美好需要文化。面对人民日益增长的美好文化需要，加快公共文化服务体系建设、繁荣文化事业产业发展、彰显社会主义文化自信、提升中华民族文化影响力，是满足居民更高质量、更广范围、更深层次精神文化需求的根本途径。作为国家公共文化服务体系的重要层级，“县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地”的县域公共文化服务是以保障广大城乡居民基本文化生活权益为目的的公共文化产品与服务的制度和系统的总称。在县级公共文化服务体系中，公共图书馆作为重要服务机构，具有社会教育、倡导社会阅读、信息服务和促进社会和谐等核心功能，同时发挥满足市民文化需求、提升城市文化影响、推动县域经济社会发展等重要作用。2012年国家公布的《公共图书馆服务规范》（GB/T28220-2011）明确了各级图书馆建设服务规范，2017年文化部《关于开展第六次全国县级以上公共图书馆评估定级工作的通知》进一步细化了县级图书馆评估标准，充分反映了政府对基层公共文化服务提质增效问题的重视。

2 文献述评

公共服务效率本质上是公共资源的投入产出比，它反映公共服务效果与其消耗资源之间的对比关系，强调效率能够客观评价公共服务成效，最大程度地利用好有限的公共资源。传统观点一直强调公共服务投入总量的变化能影响服务产出，实际上不仅是投入数量是重要的，要素投入边际效率的变化对于理解宏观服务效率表现也是不容忽视的。在要素投入向生产性资本转化过程中，可能由于损耗，也可能由于相关技术、环境的改变，使得投入总量向生产性资本的转移具有效率不确定性，最终表现为服务产出效率的上升或下降[1]。这中间既有服务者自身对投入要素吸收转化能力和水平的因素，又包含外部客观环境的影响。本文试图从内因与外因两个维度对既有研究进行梳理总结。

从图书馆内部组织管理和运营活动上看，LEE利用DEA测评129个位于大都市的公共图书馆的效率水平，结果表明纯技术效率是引发技术无效的主要原因[2]。Yoon同样利用DEA方法测算了韩国大田的17个公共图书馆技术效率，结果表明只有4个达到相对有效，导致效率低下的原因是图书馆自身投入不足[3]。Simon对2003—2007年34所西班牙大学图书馆的效率分析发现，图书馆电子信息资源对其服务效率提升具有重要作用，揭示了图书馆自身的技术进步对服务效率的促进作用[4]。傅才武基于DEA方法，利用WY模型测度了我国省域公共图书馆效率、规模收益和拥挤现象，分析结果显示近几年我国公共图书馆服务效率持续下降的主要原因是技术管理水平不足和资源配置拥挤[5]。

从图书馆服务的环境和支持因素方面考虑，Athanassopoulos和Triantis的研究表明人口密度和人口规模对政府效率具有负面影响[6]。但Grossman的研究却表明地区人口密度与政府管理和监督成本负相关，政府提供服务也会存在规模效益[7]。此外，De Borger等检验了居民收入水平对效率的影响，Milligan分析了受教育程度对居民识别和监督政府公共服务行为的能力的影响[8-9]。郭军华在测算各地省市级公共图书馆效率的基础上，对图书馆环境因素进行了影响分析，结果显示人均GDP与效率显著负相关，财政拨款正向影响亦不显著，人均受教育程度与效率显著正相关[10]。万莉对我国省域公共图书馆效率影响因素分析结果表明人均GDP、公共服务财政支出比例、高等教育程度对效率均有具有显著的正向影响[11]。牛勇平从图书馆自身因素（总藏量、机构数）、环境因素（GDP、财政支出）、支持因素（经费投入、每年出版图书种类）三个维度分析发现影响图书馆效率最关键的因素是自身因素[12]。

梳理上述文献发现，虽然针对图书馆效率评价及影响分析多采用DEA-Tobit两步法，但当前关于图书馆服务效率演进及其动因的研判尚存较大差异。其一是由于学者们对图书馆绩效概念理解与评价指标的选择存在差异，进而造成对图书馆服务效率的评价结果不一致。二是对公共图书馆服务效率演进内涵理解有偏差，如有学者将公共服务效率系统划分为时效、投入产出比和效果三个维度，利用决策时间、成本效益比值和居民满意度等变量进行公共服务效率评价，可能混淆了“效能”与“效率”的关系，事实上扩大了后者的概念内涵[13]。基于县级图书馆在公共文化服务体系中的基础性地位和多元化功能，本文以县级公共图书馆为分析单位，利用系统理论分析图书馆效率演进动因，构建县级图书馆效率评价指标体系并利用面板数据测度效率变化特征，在此基础上定量刻画内外部因素对效率的具体影响。

3 图书馆服务效率演进动因的学理分析

图书馆是对信息、知识的物质载体进行收集、加工、整理、储存、转化和提供给读者使用的信息系统，它主要由藏书、人员、读者、建筑设备、技术方法和管理等内部要素构成。这些要素之间的相互作用是图书馆系统运转的内在依据。图书馆服务对象的外部性决定了该系统是一个不断与外界进行物质、能量和信息交换从而保持自身平衡的开放性系统，外部环境构成了图书馆系统各要素及其与服务对象相互作用的场所，且限定了作用的方式和范围。本文从图书馆内部组织和外部环境两个维度理论探讨图书馆服务效率演进动因（图 1）。

图1 县级图书馆服务效率演进动因分析

3.1 内部动因分析

从图书馆服务组织运行的要素投入与产出关系上看，以经济学视角探讨服务效率主要聚焦在以下三个问题：①能否以较小（当前）水平的要素投入获得同样（更大）的服务产出；②增加（减少）一定比例的投入得到更大（小）比例增（减）量的服务产出；③一定的要素投入组合和规模收益前提下如何充分发挥各要素的生产潜力。在数据包络分析思想中，解决这三个问题的对应答案分别是资源配置效率、规模收益效率和技术进步效率。资源配置效率针对的是资源稀缺性与产出最大化的矛盾。首先，图书馆资源配置的突出特点是资源的不可分割性，即人们通常将图书馆各项资源视为一个整体，要求各要素投入应达到最小规模。其次，图书馆资源配置效率往往追求生产的帕累托最优条件，对于提供图书馆服务的若干种投入资源来说，要求它们的每一组合的边际技术替代率相等。规模收益衡量投入与产出的比例变动关系。图书馆内部规模收益是一定范围内服务对象数量增长并不明显增加使用成本，反而可以促进资源被更好地利用，降低单位服务成本。其核心源自主体间分工深化机制[14]。外部规模收益来自图书馆与外部相关部门、行业、机构发生生产性横向联系，提高资源的整合利用效率，促进外部规模效应形成。图书馆技术进步旨在在既定投入条件下维持甚至提高各要素的边际生产率。从广义上讲涵盖了包括人员知识水平、资源配置方式和组织管理技能在内的一切形式知识的积累和改进。从数字图书馆到信息图书馆再到智慧图书馆，无论是劳动节约型、资本节约型还是中性技术进步，发生在图书馆技术和管理领域的长期技术进步对于图书馆简化服务手段、优化服务流程、创新服务方式和提高服务效率有积极的推动作用。

3.2 外部动因分析

资源依赖理论（Resource Dependence Theory）认为任何组织均与其所处环境发生互动关系，环境对组织起着制约、塑造、渗透和革新的作用[15]。鉴于县域经济社会复杂系统及其与图书馆发展的内在联系，本文利用宏观环境PEST分析模型，从经济、社会、人口、政府和市场五个维度分别探讨影响县级图书馆服务效率的外部环境动因。

（1）经济水平。经济发展水平不仅反映一个地区经济发展的规模、速度和所达到的水准，而且反映出地区居民生活质量和需求层次。经济发展水平与公共文化服务之间有着密切联系。一般而言，经济发展水平较高的地区公共文化服务获取的政府投入较多、发展水平较好，居民也更有意愿和能力参与公共文化服务，因此公共服务的质量和效率均较高。

（2）社会文化。公共文化服务是以居民公共文化需求为前提，以社会文化环境为基础。在诸多社会文化环境变量中，教育因素尤为重要。一般而言居民受教育程度与图书馆服务效率成正相关。较高的受教育程度使居民不仅具有享受公共文化服务的意愿和能力，而且具有更强的政治行动力，能更好地反映公共需求、监督公共服务以及对政府行为施加影响，以满足自身服务需求[16]。

（3）人口分布。基于人口空间分布的公共文化服务实际上反映的是公共文化资源的空间利用程度。人口相对集中可以有效降低图书馆服务单位成本、产生规模效益。较高的人口集中水平也可以引致高质量的服务要素聚集，对地域内公共文化服务体系发展形成分工深化、资本积累、知识扩散和范围经济等效果，从而提高服务效率[17]。

（4）财政分权。与大型公共产品和服务相比，县级图书馆服务对象和服务内容具有基层性、地域性、民间性和民族性等突出特点，较为符合财政分权的前提，即上下级政府之间存在信息不对称，下级政府更了解地方居民的需求信息。因此财权下放可以增加当地政府满足本地居民福利的财政供给能力，降低各级政府间、政府与居民间的信息交换成本，从而提供一个帕累托有效产出量[18]。

（5）市场参与。政府的核心是服务，提供公共文化服务是对公民基本文化权益的基本保障；市场的核心是消费，居民通过购买文化产品和服务获得精神满足。在文化服务领域引入市场供给主体，有利于对公共图书馆产生倒逼效应，促进其形成用户导向的决策机制和供给方式，提高存量资源配置效率、优化增量资源投入方式，进而提升总体服务效率。

4 县级图书馆服务效率演进的内部动因检验

4.1 服务效率的度量

（1）方法与数据

本文选择非参数方法数据包络分析（DEA）进行各地区县级图书馆服务综合效率、技术效率和规模效率分析。由于研究目的是分析各地方县级图书馆发展的要素投入产生的公共文化服务效果差异及其影响因素，同时考虑规模报酬不变的假定十分苛刻，因此采用BBC模型进行分析。本文从县级公共图书馆的人、财、物投入和效能产出视角出发，以国家质量监督检验总局发布的《公共图书馆服务规范》（GB/T28220-2011）和第六次全国县级以上公共图书馆评估标准等政策文件中关于县级公共图书馆建设、管理和运行的相关要求为依据设计投入—产出变量，如表1所示。实证研究采用中国的省际面板数据，由于行政区划调整，北京、上海、天津已不设县一级行政区，因此本文未将这3个直辖市纳入观察样本。由于西藏地区统计数据缺失，也将其排除观察。因此横截面样本共包括中国大陆的27个省、直辖市或自治区（以下简称省份）。

表1 各省份县级图书馆投入—产出变量、指标及描述性统计

（2）效率度量结果

表2显示了2012—2016年我国27个省份县级图书馆服务综合效率得分排序。可以看出观察期内，县级图书馆服务效率整体处于上升态势，但不同省份之间服务效率发展分化明显。浙江、广东、重庆3个省份在5年中均实现了DEA有效（技术效率和规模效率均为满分），江苏、湖北、广西3个省份也在5年中保持了4年DEA有效。山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、海南、甘肃、青海、宁夏和新疆9个省份在观察期内一直处于DEA无效水平。

表2 各省份县级图书馆服务综合效率静态评价结果

表2也显示出服务效率得分较低的省份主要集中在西北和东北地区。甘肃、青海、宁夏、新疆等西北民族地区县级图书馆服务低效率可能源自地区经济发展水平较低，基层公共文化服务设施建设滞后，文化事业经费、专业服务人才等要素条件难以保障，加之多民族聚居区域文化多元、语言多样，造成服务对象、内容和方式的复杂化。近年来东北地区经济增长缓慢、社会事业负担较大、地方财政捉襟见肘，公共文化服务投入严重不足，从客观上制约了服务效率水平。作为最晚退出计划经济体制的地区，居民原本相对较高的物质生活水平和精神生活期待与当下公共文化服务供给不足之间的矛盾，引致居民较大心理落差和较低程度的群众公共文化服务参与则是造成效率较低的主观因素[19]。

4.2 服务效率的内部动因分解

（1）方法选择

为与前文理论分析保持一致，本文将采用Malmquist指数分析方法。该方法是基于数据包络分析的效率变化分析方法，其可以分为效率变化和技术变化，效率变化又可细分为纯效率变化和规模效益变化。根据Fare（1992）对两个相邻时期的Malmquist生产率指数（Tfpch）的定义，本文选用变动规模收益下的距离函数，即全要素生产率进行投入—产出效率的纵向比较分析[20]。

（2）结果分析

表3显示出各个省份县级图书馆综合效率变化情况。2012—2016年间有19个省份县级图书馆Tfpch均值大于1，表示它们的综合效率处于上升状态。其中综合效率增长幅度最大的省份是西部地区的贵州（1.677）、青海（1.307）和陕西（1.242）。有7个省份Tfpch均值小于1，表明其县级图书馆综合效率正逐渐下降。其中下降幅度最大的是内蒙古（0.9）、湖北（0.912）和山东（0.94）。各省份中唯有新疆Tfpch得分为1，效率水平保持不变。

表3 各省份县级图书馆服务Malmquist指数得分

表4 不同年份的Malmquist指数分解结果

对Malmquist指数的进一步分解可以分析县级图书馆效率变化的内部动因。根据Malmquist指数计算公式可知综合效率变动（Tfpch）来源于资源配置效率（Pech）、规模收益率（Sech）和技术进步效率（Techch）三个部分。表4Tfpch均值为1.079，表明观察期内县级图书馆服务效率整体处于上升水平。从效率增长的内部动因分析，技术进步、资源配置和规模收益三项得分分别为1.045、1.012和1.022，表示三项效率增长均对Tfpch值提升产生积极作用。

资源配置因素。2012—2016年各省份县级图书馆Pech得分从1.073和1.077变为0.961和0.941，显示既定产出前沿面条件下县级图书馆对各项投入要素的配置效率在逐渐下降。从2012年国家发布执行的《公共图书馆服务规范》到2017年出台的第六次图书馆评估定级标准，均对县级图书馆场馆设施、文献资源、人才和经费等资源占有和利用标准明确了量化考核要求。但一方面“橡皮图章式”的基层文化事业体制制约了县级图书馆与当地文化馆、少年宫等其他公共文化服务机构的管理，使其政出多门，资源缺乏整合。另一方面图书馆本身供给导向的“采购—贮藏—上架—流通”纵向服务链和“藏书楼”式的文献结构亦难以适应当前服务对象多样化、个性化的文化需求。2017年文化部对中西部22个省区市调查显示27%的县域居民不知道当地图书馆服务内容，33%的居民认为参与图书馆文化服务活动对生产生活没有实际作用[21]。

规模收益因素。观察期内大部分时间Sech值小于1，表明县级图书馆规模收益多数年份处于下降状态。图书馆规模收益需具备一系列主客观条件。客观条件是技术可行背景下服务对象数量规模增长导致服务成本被分摊，产生正外部效应。虽然当前县级图书馆较低的资源利用率客观上为提供规模收益提供了较大空间，但数据显示2012—2016年我国县域人口数量从6.9亿减少到6.8亿，加之群众参与县级图书馆的热情较低，客观上制约了县级图书馆规模收益的提升。主观方面，观察期内我国县级图书馆从业人员从2.84万人发展到2.96万人，但馆均具备专业技术资格或技术职称的专业人员数量仅从6.7人增长到7.2人，无实质增长表现，制约了县级图书馆的分工深化和学习效应，无法保证其获得外部规模收益。

技术进步因素。观察期内大部分时间Techch值大于1，均值为1.045，表示技术进步效率不断上升。对Pech、Sech和Techch三种内部动因的增长贡献率计算结果是15.19%、27.85%和56.96%，对比显示技术进步效率（Techch）是综合效率发展最主要的内驱动力。以图书馆信息化建设为例，数据显示2012—2016年我国县级图书馆信息化发展势头良好：全国县级图书馆电子阅览室面积从32万平方米增长到41万平方米，电子阅览室终端数从5.8万台增长到8.6万台，电子文献馆藏量从1 730万册增至2.47亿册，年图书馆网站访问量从0.3亿次增至1.5亿次。技术进步不仅是在图书馆硬件领域，更体现在其管理服务方面：除经济发达地区以外，重庆、湖南等中西部地区县级图书馆正加步普及在线阅读、互联网访问和远程讲座培训等知识拓展服务，彰显出图书馆服务理念和管理方式的转变。统计数据表明全国县级图书馆举办各类讲座培训场次从2011年的3.1万增长到2015年的5.3万，服务群众从440万人次增长到650万人次。发生在图书馆软、硬环境的技术进步切实起到了增强群众参与、提高资源利用效率的作用。

5 县级图书馆服务效率演进的外部动因检验

5.1 方法与数据

本文以BBC模型计算得出的图书馆综合服务效率得分为因变量。由于DEA效率计算结果作为因变量处于0—1之间，而数据类型是平衡面板数据，为了避免OLS估计带来的偏误，充分利用面板数据中所包含的横截面和时间序列信息，本文将采用受限的面板Tobit模型，并对其中的个体异质性和随机效应的选取进行方法说明。

不可观测，扰动项,而ui为个体效应。首先给定个体效应ui的情况下，个体i的条件分布为：

式2中的个体异质性ui不可观测。假设，记其概率密度函数为。记的联合密度函数为，并使

去掉式3中的ui积分即可得到yit的边缘密度，并通过检验来判断是否存在个体异质性。依据上述，建立面板Tobit模型如下：

式4中因变量TEit为各样本各年份的图书馆综合服务效率得分值，各个自变量的符号含义及指标数据如表5所示。

表5 外部动因各自变量指标及数据的描述性统计

5.2 回归结果

表6 各地区县级图书馆服务效率影响因素关系分析

表6中各个模型回归结果显示各变量回归系数基本保持方向一致，但在各变量回归系数显著性结果方面存在差别。一般地，我们允许个体效应存在，如果在模型3中直接加入面板单位虚拟变量，所得的固定效应估计量应有偏误。因此模型4考虑随机效应的面板Tobit回归。模型 4对随机效应的面板Tobit回归LR检验结果强烈拒绝，故认为存在随机效应。本文将主要针对模型4的回归结果进行分析。

5.3 服务效率的外部动因分析

从表6模型4的结果分析，对各地区的县级图书馆综合服务效率提升有积极影响的是地区人均受教育程度、中央—省级财政分权程度和地区文化产业固定投资额三个指标，产生负面影响的是县域人口集中度指标，而经济因素和低层次的财政分权因素未通过显著性检验。

（1）经济水平。在控制其他相关自变量基础上，GPC的回归系数表明地区经济发展水平对县级图书馆服务效率产生非显著负向影响。有研究表明经济发展水平越高的地区，越容易导致公共资金浪费，会缺乏控制政府成本的内在动力和约束进而导致政府机构不断膨胀和运行低效率[22]。地区经济水平的发展固然能增强图书馆发展的物质基础，也能增强政府对公共文化服务财政投入能力，但并不必然提高服务效率。前文分析已经表明经济较为发达的东部地区，其县级图书馆资源配置效率却在逐步下降，这是县域公共文化服务投入数量与服务效率相互割裂的明显例证。除“资源拥挤”因素以外，经济发达地区居民往往拥有多元的文化生活方式和文化消费选择，由此亦可引致该结果产生[23]。

（2）社会文化。与预期一致，回归结果证实了居民受教育程度对县级图书馆服务效率均有显著的正向影响。如马克思所言“消费的能力是消费的条件，因而是消费的首要手段，而这种能力是一种个人才能的发展，一种生产力的发展”[24]。良好的教育保障了县域居民具有识别、表达公共文化需求和参与图书馆公共文化服务的基本能力，从而有利于县级图书馆扩大服务覆盖面、提高资源利用效率。

（3）人口分布。与经验相悖，本文实证结果显示县域人口集中反而会抑制县级图书馆服务绩效提升。在城市空间扩展过程中，不同区域的人口密度变化自然导致对交通、土地、医疗、文化等公共产品和服务需求的空间分布发生改变，同时优质高效的公共服务也引导和影响着地区人口的空间分布[25]。出现本文实证结果的根本原因是政府主导下两种主要城镇化模式之间的不协调。分税制改革后，出于地方税收最大化的目的，土地财政驱动了城镇空间的快速扩张，而城乡二元结构束缚了农村人口流动、抑制了城镇人口增长，从而产生了空间城镇化与人口城镇化不同步与不协调，也导致了公共文化服务体系建设存在较大“欠账”。由此便不难理解县级图书馆既有服务资源与服务能力在县域人口大量集中、居民公共文化服务需求快速增长背景下的短缺乏力，其服务效率自然不升反降。

（4）财政分权。一般而言，与最优公共服务供给相适应的是存在着最优的财政分权水平[26]。实证结果显示：Fin1系数为显著为正，Fin2和Fin3系数不显著，说明提高分权层次有利于提升县级图书馆服务效率。加大中央和省级政府之间的财政分权力度，既有利于克服央地间信息不对称，又能实现省域范围内公共文化服务资源的统筹调配，解决当前基层公共文化服务的区域内差异问题。而较低层次的财政分权如“市—县分权”，对公共文化服务效率的负向影响体现在两个方面：一是在一个经济规模较小的地区，由于沟通成本较低、信息交换阻碍较少，分权反而可能存在规模不经济的结果；二是基层政府横向的GDP竞赛和纵向的财政收入分成机制鼓励了县级政府将由财政自主度扩大而来的资金主要用于经济性支出，以实现上述政绩与财政双丰收的目的[27]。事实上无论是市管县还是省直管县的体制，县级政府与上级政府的财政分权对县域经济增长的积极影响已多次被实证检验，而低层次分权对县域公共文化服务发展的积极作用则尚未突显[28]。

（5）市场参与。与前文理论分析一致，实证表明各地区文化产业的发展壮大也为县级图书馆发展注入了活力，在县级层面的公共文化服务体系中，政府与市场形成了良性的互补。我国的公共文化服务体系建设一开始就确立了政府、市场、社会多方参与的原则，政府负责保基本、促公平，市场提供多样化产品和服务。以公共文化服务机制市场化而非责任市场化为前提的市场参与，其目的是通过政府与市场两种力量的优势互补，实现基本公共文化服务提供主体多元化和方式多样化，逐步建立起多层次、多方式的现代公共文化服务供给体系，提高公共文化服务供给效率[29]。如近年来迅猛发展的馆配业为公共图书馆与出版、文博等文化产业搭起了连接桥梁，不仅简化了很多中小型图书馆采访数据、编目数据、贴磁条、贴条形码等繁琐工序，更重要的是为图书馆提供了市场信息，以利于它们优化资源结构、对接市场需求。

6 结语

本文以县级图书馆为例探讨县域公共文化服务效率演进的过程及内外动因。观察期内我国县级图书馆服务效率总体处于迂回上升的态势，东、中、西部之间县级图书馆服务效率总体差异较小，但是各个地区内部的非均衡发展态势值得重视。对效率演进的动因分解发现：①从内部动因贡献度分解结果上看，技术进步已成为当前我国县级图书馆效率发展最主要的推动力量；②地区居民受教育程度、高层次的财政分权与地区文化产业发展对推动县级图书馆服务效率提升有显著的外部促进作用，而人均GDP和低层次财政分权对效率的影响尚不能确定；③县域内人口集中度的提高对县级图书馆服务效率有显著的负向影响。由研究结果引申而来的政策启示包括以下几点：

第一，以技术进步为核心，夯实效率的内生动力。①加快建设基于信息技术的县级数字图书馆。普及县级图书馆的数字化管理系统，利用数字化加工、存储、检索、传输和利用技术打破传统图书馆的围墙。②稳步建设基于移动互联技术的移动图书馆。面对移动互联网冲击，县级图书馆应主动调整工作思路和服务模式，积极开发移动应用、建立方便快捷的移动注册和资源传输机制，为广大移动终端用户提供直接在线阅读服务。③探索建设基于物联网的县级智慧图书馆。有条件的地区可先行试点物联网与图书馆深度融合发展，利用RFID技术对馆藏进行智能管理，引入AR增强现实技术加深读者的阅读体验，实现服务可视化和个性化。

第二，合理划分政府间财事权关系，提升基层图书馆管理统筹层次。在省—市—县三级联动的公共文化服务体系建设和管理体制改革过程中厘清地方各级文化主管部门财事权关系，适度提高省级财政分权比例，强化省级政府投入责任，加大省级部门对基层文化机构发展资金的统筹安排与资源的统一调度。省级政府应把县级图书馆建设当成民生工程来抓，纳入到政府年度规划中实施。建立健全制度化的、有法律保障的省级公共文化财政投入机制，实现县级图书馆经费投入预算化，经费项目法定化，使基层公共文化服务经费增加幅度与省级财政收入增长幅度相适应，确保县级图书馆运行经费按时足额到位。同时，省级政府应加强对县级公共文化服务经费管理和使用的监督审查，杜绝自上而下的分权和政府间财政收入分成的“反向激励”诱发基层政府GDP竞赛，避免基层政府公共文化服务投入短缺和不均。

第三，壮大县域文化产业，实现文化产业与公共文化服务融合发展。一方面，公共文化服务为文化产业的发展培育出良好的文化土壤、消费人群，通过不断参与文化活动，广大群众就会感受到物质生活以外的精神愉悦，会自觉地去消费更多的文化产品。另一方面，公共选择理论认为文化产业的发展为居民文化消费提供了一种公私产品消费选择的可能，地区文化产业发展壮大有利于对公共文化服务产生“鲶鱼效应”，倒逼图书馆治理结构、招标采购、质量控制等管理体制机制改革，促进其社会化发展。因此，县域公共文化服务应鼓励市场参与，注重发挥以产业为轴心的市场资源配置基础作用，注重保护以公共文化服务为中心的群众基本文化权益，推动二者优势互补、融合发展。

第四，协调两个城镇化，加快完善基层公共文化服务体系。新型城镇化进程中政府应注重人口城镇化与空间城镇化的协调发展，统筹好公共文化服务承载力与城镇化推进速度，合理规划城市空间、人口分布与公共文化服务网点布局，避免人口集中带来的“拥堵效应”。就县级图书馆服务而言，应加快实施县级图书馆总分馆制，建成以县图书馆为中心、乡镇文化站为分馆、村社农家书屋为服务网点，深入覆盖农村腹地的基层公共文化服务体系。明确由中心负责文献采编、人员培训和资源调配，定期配送至各分馆和服务网点。实现总分馆之间分工明确、责任到位、人员流动、资源贡献，切实解决县域内短期服务能力短缺和长期资源配置不均衡问题。

（来稿时间：2018年4月）