新型智库服务政府决策能力的创新思考

郭 华，宓一鸣，袁正光，黄英实（上海工程技术大学图书馆）

智库作为思想生产的创新基地，是影响政府决策和发挥智慧作用的重要机构，在服务政府决策中起到了很好的智能支持服务作用，对于完善治理结构、促进国家治理体系现代化有着极其重要的意义。［1］纵观全球，尽管智库受到政治体制、社会制度、意识形态的影响，在建设方式和发展路径等方面各有差异，但智库作为研究国家重大战略、服务政府决策、为治国理政提供思想服务和智力支持的角色一直没变，世界各国智库服务政府决策的定位也基本相同。［2］智库在服务政府决策中的作用越来越大，为国家治理现代化提供智力支持的影响力不断增强，甚至和新闻媒体一起被称为继立法、行政、司法之后的“第四部门”。［3］改革开放后，我国智库建设得到全面恢复，智库发展迅速，在政府决策中的智力支持作用日益彰显。

1 我国新型智库建设现状分析

1.1 智库发展模式多样化

随着政府对智库地位与作用的肯定，社会各界对智库表现出足够的包容性，各种类型的智库繁荣发展，逐步形成了以高端智库为龙头、以官方智库为主导、以社会智库为补充的多元化发展格局，不仅官方性质的智库进一步壮大，而且民间智库也迎来了良好的发展契机。［4］随着我国国际地位的不断提升，智库的国际影响力也逐步增大，智库的国际化建设得到快速推进，部分智库配合国家战略不断拓展研究视野，注重从全球政治经济格局视角来展开对中国与世界关系的研究，以便更好地开展与国际化同步的深入研究，为社会主义现代化建设建言献策。如，“清华—卡内基全球政策中心”等跨国合作智库组织的出现，标志着以我国为主导的国际智库联盟的应运而生。

1.2 智库研究方式专业化

智库层次与结构分工日益精细，使智库向着专业化的方向发展，智库之间的协作与分工、精细化调查与定制化研究逐步成为智库研究的新常态，一些综合型智库更加突出专业特色与品牌效应。［5］智库在研究过程中更多地运用大数据、互联网、云计算等技术，结合数学建模、计算机仿真等现代政策分析的定性与定量工具及方法，遵循数据挖掘、信息提炼、情报分析、价值服务等路径，展开个性化、精细化和定制化研究，研究的精度进一步提高。［6］在政策设计过程中，智库更加注重成果的表达方式，促成政治术语、学术话语、社会话语之间的融会贯通。

1.3 智库运营资金多元化

资金是保障智库运营的基本前提。智库运营经费除了来源于传统的公共财政渠道以外，基金会、企业和个人等提供的社会捐赠已成为智库运营资金的重要来源。从国内的情况来看，智库通过会员费、智库出版物收入、会议活动费、投资收益等市场化运作方式获得的收益相对有限，而来自基金会、企业和个人的捐赠是智库研究经费的主要来源。随着智库资金储备量的增加，国家也提升了智库财务管理的规范化程度，以促成智库良性运营与可持续发展。

1.4 智库研究团队复合化

智库研究是理论与实践的深度融合，具有综合性、多学科、跨部门、跨专业等特点。智库研究团队成员多元复杂，既包括来自高校和研究院所的专家学者，也包括来自党政机关的国家工作人员，还包括来自企业组织的工作人员，甚至自由职业者。为了扩大在社会公众中的影响力，更好地传播政策主张，提升自身形象，我国智库多方位、多渠道地吸纳来自不同领域的人员加入自己的团队，复合型人才越来越多。而智库的运营过程也将借助专业化手段，通过自办报纸、刊物、网站、微信、微博、论坛甚至网络电视等形式，全方位展示自身的研究成果，实时传播重大活动事项，以此提升自身形象与品牌效应。［7］

1.5 智库参与决策全程化

随着政府购买服务制度的不断完善，智库融入政府决策的过程更加深入和广泛。一些优秀的智库不仅为政府决策提供智能决策支持，而且还不断加强自身在政策论证、执行、评估过程中参与的深度与广度。随着法制建设的不断健全，我国对智库产品购买力度逐年加大，政府也会通过第三方机构展开对智库建设绩效的评估和智库影响力的评价，以推动智库不断朝着预定的目标发展，一些评估不合格的智库所能获得的政府支持和政策优惠力度将会减少，在行业中的排名与地位也会受到影响。以社会评估的倒逼机制推动智库机构发布更为准确、客观的成果，并以此促进智库的可持续发展。［8］

2 智库服务政府决策中存在的问题分析

2.1 智库研究质量不高，服务政府决策的目的不明朗

目前，国内智库建设水平参差不齐，智库运营管理相对混乱，智库研究质量不高，缺乏与官方性质的政策研究机构相竞争的优势。［9］如，智库在面对公共决策时独立性不强，政策研究过程中往往受到外界意愿的干扰。而有的智库自律性也不高，为了获取运营经费，有时甚至泄露国家机密获得境外基金会的支持。有的智库服务政府决策的意愿不强，在研究过程中带着情绪化心态，研究结论给出非理性的建议，甚至误导政府决策，智库研究功能很难真正实现。

2.2 智库独立运营的基础不牢固，服务政府决策的效果受到影响

出于独立属性的价值追求，智库一般都是在运营过程中与各种财团和资金保持一定的距离，主要接受基金会和个人的捐赠。此外，由于政策与税收优惠相对固定，智库在财政上自负盈亏，在资源上基本依靠自身拓展，运营资金的补给相对困难，无法保障智库运营的独立性，调查研究过程中的客观性与科学性也受到影响。相比较而言，国外智库资金的筹措多元化，特别是知名智库大多能够获得基金会或企业财团长期而相对稳定的资金支持。由于我国政府对智库的资助相对较少，捐赠制度尚未成熟，本土化资金支持较为缺乏，政府购买决策服务的机制不健全，依靠政府项目下拨的财政资金并不多，通过智库自身交易获得的收入也相对较少，长期而固定的商业合作欠缺，导致我国智库运营经费相对有限。［10］再加上智库研究针对的大多是社会政治经济等重大现实和战略问题，所作研究有时具有一定的敏感性，研究视角也往往有别于政府和常人，研究的结论往往带有一定的批判性，为了规避政治风险，大多数企业不愿对智库进行投资。由于智库财政基础不牢固，研究人员不稳定，智库的独立运营受到限制，智库研究的客观性和科学性难以得到保障，智库服务政府决策的效果便受到影响。

2.3 智库的法律地位不明确，服务政府决策的社会认可度较低

我国智库发展起步较晚，智库的性质与身份尚未得到社会认可，由智库专家提供的策略的可靠性和科学性，以及智库是否基于公共利益考虑的立场，往往容易受到质疑。此外，由于智库服务政府决策的法律地位和制度化建设程度较低，人们对智库服务政府决策的作用认识不够，导致其生存与发展环境相对恶劣。而在实践过程中，国家对智库的成立与发展缺乏制度上的安排与政策上的支持，对智库审查与登记程序把控十分严格，智库成立的门槛较高，行业协会也缺乏对智库的规范与引导，智库的监督和评估机构也不健全，尚未建立对民间和社会智库进行救济与纠正的机制，智库的活动范围相对有限，服务政府决策的社会认可度较低。［11］

2.4 政府购买服务机制不健全，智库服务政府决策的影响力相对有限

目前，我国公共决策程序尚未就智库参与决策的环节与步骤做出专门安排，智库参与政府决策的随意性较大。迄今为止，在公共决策的可行性论证、方案制定、策略执行及监督调控过程中，政府凭借对公共资源主导这一制度优势，控制着政府决策的服务渠道；在自利性动机的驱使下，政府决策往往会考虑自己的偏好，无法完全避免内定等操作嫌疑，智库的生存空间受到挤压。再加上我国旋转门机制不成熟，智库与政府之间缺乏沟通渠道，二者之间的对话经常处于真空地带，智库很难摸准政府决策意图，也很难将自己的愿望传递给政府。［12］即使智库将研究成果提供给了政府，也很难得到来自政府的及时反馈，导致智库服务政府决策的影响力相对有限。

3 智库服务政府决策能力不强的深层次原因分析

3.1 智库研究人员思想缺乏独立性，尚未完全形成具有独立思考的学术氛围

客观而言，智库研究大多数情况下只是针对事实进行客观剖析与深入探讨，为执政党提供更多的智慧意见和解决问题的思路，其本意在于促进经济社会的发展进步。因此，为执政党服务，为政府决策提供智能支持，是近代智库存在与发展的基本前提。然而，我国知识界自身的独立性并不强。随着市场经济体制的建立，部分知识分子的价值观念也随之发生改变，其中不少人沉迷于纯粹的物质追求，丧失了自己的独立特性。少数知识精英要么依附于权贵、要么依附于资本的现象，严重阻碍了我国智库服务政府决策的能力。

3.2 理论界缺乏理论自信，尚未形成具有全球影响力的理论体系

目前，尽管学术界形成了各种不同的流派，但各个派别在很大程度上大都照搬西方的思想观点，尚未形成有影响力且属于自己的理论体系。随着科技创新战略的实施，我国自然科学领域取得了各种各样的骄人成绩，但社会科学领域仍然缺乏相对清晰的逻辑框架，大部分的研究成果都是“中国的命题加上来自西方的理论”，学术界尚未系统总结和反思今天中国社会所取得的成绩，从案例或实证角度来论证中国发展现实的理论成果较为欠缺，中国特色智库的理论体系与逻辑框架的构建需要深入。目前，由于对我国正在发生的真实变化缺乏客观的描述，导致在与国外进行比较研究的过程中，大部分智库研究成果无法得出客观公正的结论。［13］其中最重要的原因在于很多研究者仍然企图用西方的理论来论证中国正在发生的日新月异的现实变化，企图用中国的命题来论证西方理论的正确性。许多人至今仍然没有明白，中国的发展应该是建立在中国具体国情上的，中国的命题应该用具有中国特色的社会主义理论来进行实证。

3.3 主流价值观念缺失，思想认识上发生了较大偏差

改革开放以来，我国物质文明建设取得了巨大的进步，但精神文明建设相对滞后。结合现实分析，目前国内很多研究者经常以公知或“大V”的形象来引导社会舆论，往往把从书本上看到的民主、自由、公正等西方独特历史文化看成真实的西方价值，这等于在拿一个连西方社会都不见得真实存在的理想蓝图和抽象概念来评判中国的现实。如果在尚未对西方文明进行深入探究之前，就先行肯定西方文明的价值性，这样既会将自己迷失于西方的价值理念中，也不可能产生真正属于自己的知识体系（学问），更遑论为政府决策提供智力支持与智慧服务。

目前，政府决策层已经注意到这一点，并且着手扭转人们认识上的偏差。客观而言，中国的发展现实与西方的工业文明是两个不同的运行体系，两者在很多方面根本不具有可比性。未来智库研究也必须基于中国的国情出发，为政府决策提供更多建设性的对策建议。此外，许多知识界的精英其实并没有展开对中国国情与现实的深入调查研究，他们并不很清楚中国经济社会的运作体系。有的学者在为政府献计献策以期推进社会改良时不够客观理性，也有人完全是拿西方文明的标准来衡量中国的现实变化，这既是缺乏严谨务实的科学态度的表现，也是严重缺乏自信心导致的直接结果。要想探究西方文明的真实情况，必须从实证和经验出发，对其所发生的真实情况进行深入探究，而不仅仅依靠从书本上得来的理论知识作简单的肯定或否定。

4 智库服务政府决策能力的提升策略

4.1 强化智库研究过程的独立性，确保智库研究成果的客观性

智库生存与发展的意义在于为政府决策提供具有建设性的对策建议，这就意味着智库研究过程中研究人员必须保持独立自主与客观公正的立场。保持独立性与客观性的目的在于通过调查分析还原事情真相。然而，独立性不仅与一个国家的政治制度息息相关，更与治理机制的设计、国家政治环境、研究人员的品性以及政治氛围等紧密相连。尽管目前世界各国智库治理模式有差异，但独立性与客观性却是世界各国智库普遍追求的价值标准。作为社会这个复杂大系统中的一个子系统，智库不可避免地要受到社会大环境的影响，必须与社会大系统中的各个子系统发生必要的物质、能量与信息等交换。由于当前我国存在较为严重的学术行政化现象，政府对智库研究的干预较多，智库往往与权力中心靠得太近，导致智库的运营独立并不强，研究的独立性也得不到保障，因而研究很难秉持公正的立场，得出的研究结论也就难以客观。

从另一个角度来分析，随着我国政治体制改革的不断推进和经济体制改革的全面深入，我国智库还会有很大的发展空间。在未来的发展过程中，智库既要对我国改革开放的辉煌与成就进行总结与颂扬，也要对有关国计民生的前瞻性和战略性问题展开深入研究，更要弘扬社会正气，有敢于指出政府错误和过失的批评精神，使政府决策层时刻保持清醒的头脑，为政府提供建设性的对策建议。当然，在怎样保持客观独立的问题上，世界各国具体的操作方式各不相同，不同的政治环境、文化体系对智库独立性和客观性的影响很大。而我国智库必须积极探索符合具体国情的治理模式，在运营过程和研究结论上体现出智库应有的独立性与客观性。需要注意的是，尽管智库有着自身内在的价值追求，但并不意味着智库可以完全独立于政府的管制之外，其调查研究的过程必须做到独立自主，不受外界任何政治派别和政党的干扰与影响，须尽力还原事实真相，不致误导舆论与民众。

4.2 加强智库自身发展实力，提升智库在政府决策服务中的影响力

从国外的实践经验来看，智库通过加强自身实力来提升影响力的方法有很多，如，有些智库不惜重金从海内外引进高层次和高素质的人才，并通过旋转门机制既吸纳政府离任官员进入智库从事政策研究，也为政府输送学者型官员，打通智库服务政府决策的渠道。有些智库为了不断丰富社会资源，与企业高管和社会各界精英建立联系，以获取大量的社会资源支持，维护智库自身的良性运营。［14］由此可见，虽然提升智库影响力涉及到多方面，但通过独立的调查研究以及由此得出的客观公正的研究结论，不断为政府提供高质量的研究报告和智力支持，所提供的对策建议进而为政府决策者所采纳，这才是智库扩大影响力的根本所在。因而，我国有些智库“有库无智”，有的智库为了扩大影响力，不惜通过夸大事实甚至采取违规的商业操作手段，以期获得政府和媒体的关注。然而，在没有通过独立调查与研究并得出客观公正的研究成果与结论之前，智库应该将重心放在怎样为政府决策提供高质量的智能服务，进而产生影响力。如果智库能产出高质量的研究成果，提出切实解决问题的对策建议，智库的影响力自然就会产生。国际实证表明，影响力并不是智库首先追求的价值品性，只是智库研究的副产品。如果智库能秉持客观公平，敢于揭露现实中隐藏的各种问题，能够及时发现急需解决的重大战略问题，并提出解决问题的真知灼见，智库在政府决策中将赢得更大的影响力。［15］

4.3 提高智库决策服务质量，促成智库搭建知与行之间的桥梁

智库是为政府决策提供智能服务的重要机构，通过数据处理与情报服务能力、对战略环境的动态感知能力、知识创新与生产能力、沟通交流与传播能力为决策者提供对策建议，其功能主要体现在政策研究、政策评估、理论引导、启迪民智、舆论宣传、社会服务、二轨外交等方面。因为智库既要履行工具与方法方面的职责，又要承担价值实现的职责，在知与行之间搭建桥梁。因此，智库的根本任务在于通过什么样的工具来达成服务政府决策这一价值目标，其必须将实际情况明确传达给执政者，解决问题的路径有哪几种，通过采取什么样的措施可以实现这个目标。当然，由于智库以智为本，既非决策机构，也非执行机构，不承担行政职能和直接发布行政命令，只负责提供意见和决策草案，全面评测决策风险。因此，智库虽然在一定程度上类似于政府决策者的大脑，但只负责出谋划策，不具备进行决策的能力，在服务政府决策的过程中主要发挥“资政、参谋、启智”等作用，搭建知行之间的桥梁。智库在参与和服务政府决策的过程中所提供的政策建议，只是具有建设性意义的决策方案或着眼于全局性和战略性的补充性意见。

4.4 大力发展民间性质的智库，优化智库层次结构

目前，我国为政府提供服务的智库大部分具有官方或半官方背景，民间智库参政议政的随意性较大，机会并不多。官方或半官方智库由于具有政府背景，这些智库大多能高度参与到政府政策制定过程当中。然而，具有官方背景的智库容易受到过多的行政干扰，智库研究成果与建议在独立性、公正性、合理性和创新性方面难免受到影响不会失去水准，也很难保障相应的思想与观点的客观性、科学性和准确性，由此不但造成国家资源的大量浪费，也削弱了智库自身的影响力，虚化了智库的政策研究功能，甚至造成政府决策失误。［16］未来政府在促进智库发展的同时，要鼓励民间智库的发展，探索民间智库的发展道路，从世界各国的情况来看，民间智库的成长必须经历一些曲折才会成熟和成长起来。在具体的政策上，政府必须给予民间智库相对宽松的政治环境，允许不同智库进行必要的理性争论与合作交流，缺乏理性争论与合作交流的空间，智库各自在相对封闭的环境中从事专业研究，将不可避免地导致智库之间的互不相让，智库研究也很难达成理性共识。

5 后记

与西方智库发展相类似的是，我国智库同样追求研究过程中的独立性和运营过程中的非营利性，但我国智库是为党和政府提供决策支持服务的智力机构，因此，除了对重大现实问题和前瞻性战略问题展开系统而深入研究以外，为政府公共决策的制定和执行提供智力支撑，也是我国智库必须承担的重要职能。如果智库能够客观地反映现实问题，所提出的对策建议确实能解决实际困难，政府必定会大力欢迎和扶持。事实上，我国政府已经认识到了智库在国家治理体系中的重要性，并且已经从实践中采取了许多措施来促进和扶持民间智库的发展。因此，智库必须加强自身建设，全而融入到服务“中国梦”的大潮中，提拱更多高质量和有影响力的研究成果，发挥好服务政府决策的智能支持作用。