新常态下落实农业补贴政策的路径选择

周荣余/江苏省仪征市国土资源局

近年来，国家出台了一系列农业补贴政策，极大地保护和调动了农民种粮积极性，加快了农业生产方式的转变，对粮食增产、农民增收、农村可持续发展起到了积极的促进作用。经济“新常态”下，如何更好地落实国家农业补贴政策，充分发挥农业补贴政策对农业供给侧结构性改革的保障作用，是广大“三农”工作者应该关注的问题。

扬州落实农业补贴政策的成效

江苏省扬州市积极利用国家农业补贴政策，农业基础设施、农田水利设施、农业经营规模、农机普及程度、农业物流中心等项目条件得到了很大改善，农业保险补贴政策的实施，更好地保护了农民种粮的积极性。在农机现代化建设方面，有效优化了农机配置、提升了农机化水平；在水利建设方面，农田水利基础设施和灌排体系不断完善，农业生产条件明显改善，农业综合生产能力显著提高，抵御自然灾害能力明显增强；“粮安工程”方面，形成了以2个区域性粮食现代物流中心为枢纽、6个县（市）级粮食物流中心库为核心、37个一线收纳库为支撑的现代粮食物流体系；粮食生产方面，实现了品种纯良化、施肥数字化、服务社会化和技术精准化，依靠科技促进粮食持续增产；农业保险政策的实施，有效增强了农业抗风险能力，为农业的可持续提供了保障。

落实农业补贴政策的制约因素

对政策利用不充分。我国每年发布的惠农富民政策措施超过50项，但从国家农业补贴政策的实施情况分析，不少地区还没有能够很好利用，主要原因包括：一是对国家农业补贴政策的研究有待进一步提高；二是不同职能部门之间的沟通和对接有待完善。

实施效应有待提高。随着土地“三权分置”政策的实施，加上农地适度流转及规模化经营方式的推行，种粮大户、专业合作社、家庭农场等新型农业生产经营主体不断涌现，但目前针对新型农业经营主体的补贴政策尚未完善，致使政策实施产生的效应有待提高。从扬州市的实际看，目前仍采取按计税面积进行直补，未将农村土地流转、农业税时代减报耕地及后期“拓荒”所形成的“新田”考虑在内，造成实际种粮者与补贴受益者相异，而信息不对称下“凭地领钱”的现状也易引发矛盾。

落实农业补贴政策的对策建议

强化政策研究。根据国外经验，结合我国国情，为了不断提高国家农业补贴政策利用的精准性和有效性，应不断强化各级政府政策研究部门的职能。一是政府政策研究部门应加强对国家每个时期农业补贴政策的研究，及时掌握每年国家都会有哪些扶持政策、每项政策的适用范围、本地区可利用的政策有哪些、财政扶持资金的申报流程等具体内容。二是编印政策手册，将研究成果及时发至政府分管领导，让每个分管领导了解并熟悉这些政策，分管领导根据各自分管的部门和分管的工作进行部署。三是政府政策研究部门应定期组织行业部门领导和管理层进行学习交流，介绍政策内容和项目申报流程，用好用足国家对农业的扶持政策，为促进农业现代化建设服务。

整合相关资源。目前，从政府职能部门的工作职责和分工看，农业发展涉及的主管部门多且分散，除了农业部门（广义农业）之外，发改、财政、科技、供销、农办、水利、粮食、林业等部门也分别掌握着一定数量的涉农政策资金，产生一定的职能交叉。这一现状不仅造成了行政资源与政策资金的浪费，更因为彼此间政策支持信息互通不足，可能造成扶持对象的重叠。因此，党委和政府应授权本级农口部门全面系统、自上而下地开展一次“三农”或农业政策大梳理，按照精简、高效、透明的原则，认真落实各类农业补贴政策的实施，整合归并性质相近、用途相同、使用分散的农业补贴资金。同时，理顺各部门之间的工作关系，建立统一互通的农业政策大平台和动态调整机制，加大农业政策绩效评估和监管力度，提高农业支持保护政策的精准性、有效性和执行力。

完善农业领域的规划。多年来的实践表明，国家财政扶持农业的政策具有战略性、长效性和持续性的特征，因此，党委和政府应授权本级政策研究部门牵头，相关职能部门参加，成立行业规划编制领导小组，督促本级农口部门依据国民经济和社会发展五年规划，结合国家财政扶持政策，完善行业规划的编制工作，编制的规划应涵盖农业（广义农业）、农机、水利、农业资源开发、农办、农业保险等领域，规划还要能主动对接国家财政扶持农业的每一项政策，提高国家农业补贴政策的利用效率和利用效果。各相关部门再根据行业发展规划编制每年各产业年度发展计划，明确年度经济目标与建设重点，并将发展计划向社会公开，使各类市场主体“心中有数”，更好发挥对市场的引导作用。

加强农业领域信息化建设。针对农业领域信息不对称现状，政府应授权相关部门利用卫星遥感、地理信息等信息技术，辅之以基层政府及农村集体组织对实际耕种面积的核查工作，建立配套的市级“农业补贴基础信息管理系统”，内容包含各农户土地承包与种植面积等基础性数据，结合前期农户承包地登记、确权及农业普查等工作，建立以农户为单位的耕地资源与粮食种植面积基础数据库。将补贴政策与地块对应起来，下大力气上图入库，实现农业补贴可查询、易监测、便捷高效。一是健全土地有序流转机制。加快推进农村产权交易市场建设，引导农村土地在公开市场逐步流向从事适度规模经营的专业大户和家庭农场。二是稳步推进土地集中型适度规模经营。重点发展100～300亩中小规模从事粮食生产的家庭农场，防止出现脱离当地实际、违背农民意愿、片面追求超大规模经营的倾向。三是建立补贴面积动态管理机制。在农村土地确权登记工作完成的基础上，准确核实农作物种植实际面积，实际补贴面积不再受税改面积的限制，无论是税改内面积还是税改以外面积，只要符合水稻、小麦、玉米等主要农作物栽培要求的耕地，都要计入补助面积。既要做“加法”，把新增平整造地种粮面积等计入补贴范围，给予地力保护补贴；又要做“减法”，扣减农民建房占用、工业园区征用、国家重点工程征用和农村社会公益事业占用等已经不再种植粮食的耕地，不再给予地力保护补贴。

研究建立补贴监管制度。一是基于“农业补贴基础信息管理系统”，实现对补贴申请者的自动化筛选。现阶段，可依托乡镇农村经营管理机构，对补贴申请者进行初步审核。二是依托有关单位，利用遥感、全球定位系统等先进技术，核查申请者的申报面积与实际粮食种植面积是否一致，核查产粮大户上报播种面积与实际种植面积是否一致。三是依托基层农村经营管理机构，对遥感核查存在疑惑或问题的新型经营主体进行人工现场核查。有条件的地区，可进一步拓展范围，核查其农业生产是否符合有关标准和环境要求，从源头控制农产品质量安全，保护农业生态环境。四是明确规定，经核查发现存在申报信息失真、套取补贴资金等违规行为，视情况严重程度削减或取消其资格，并在一定年限内不得再次申请补贴。□