修改《中外合作办学条例》应关注政府的管理和服务职能

魏胜强

改革开放以后，中外合作办学这种教育形式就在我国出现，并且呈现出越来越火热的发展势头。但是在早期，相应的法律制度没有及时跟上，导致国家在调整中外合作办学方面只能主要依靠教育行政机关的相关政策。2003年，国务院发布《中华人民共和国中外合作办学条例》(以下简称《条例》)，这一行政法规是目前我国关于中外合作办学方面效力最高的专门性法律。2004年，教育部即为实施这一法规而制定了部门规章《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》(以下简称《实施办法》)。在规范中外合作办学方面，尽管教育部还出台了一些通知、意见等，但这基本上属于政策层面的规范，在全国层面能称得上是法律的，恐怕只有《条例》及其《实施办法》，而其中居于主导地位的是《条例》。因而，关注《条例》存在的问题，并对其修改完善，是新时代做好中外合作办学工作的基本要求。

《条例》对我国热度不断提升的中外合作办学工作起到了积极的规范引导作用，但是不时有研究者对它提出批评意见，要求对这一法规进行修改的呼声越来越高。中办、国办发布《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》后，有关部门随即把修改《条例》的相关工作列入日程。《条例》应当怎么改，不同的研究者提出了许多意见建议。由于关注的视角不同，研究者所提的意见涉及各个方面。“在当前和一个阶段以来，如何准确把握中外合作办学活动的概念边界、科学界定中外合作办学的准入标准、维护并强化教育主权、切实加强党建德育工作、保障系统引进境外教育资源、完善加强过程监管、健全退出淘汰机制等问题，持续困扰着中外合作办学者和教育行政部门，影响和制约了中外合作办学质量和效益的发展提升。在这些方面，《条例》及其《实施办法》，部分规定在明确性、操作性上有待完善，部分规定与发展现状不适应，亟须改革，部分内容迫切需要增补”。[1]有研究者把中外合作办学面临的法律问题，归结为教育主权问题、合作办学者的利益回报问题、中外法律冲突问题、基本教学语言的使用问题、资产界定问题、相关优惠政策的法律界定问题等六个方面，并提出了解决这些问题的建议。[2]还有研究者分析了我国中外合作办学的立法缺陷，将其归结为五个方面：(1)立法依据方面，《高等教育法》被排除在《条例》的立法依据之外，是一个重大漏洞。(2)中外合作办学机构地位尴尬，导致中外合作办学市场鱼龙混杂，也不利于优秀人才在中外合作办学机构工作。(3)中外合作办学机构投资者的退出机制不明确，限制了潜在办学者的办学热情。(4)中外合作办学的纠纷处理机制不明确。(5)中外合作办学的质量标准与考核原则不具体不充分，办学质量存在隐患。[3]这些意见都有其合理之处，也在很大程度上指出了我国修改《条例》时需要关注的问题。

《条例》的修改不是一件简单的事情，更不宜在某些具体细节方面就事论事地作出过于详尽的规定。因为法律法规虽然需要明确肯定，但应当限制在一定的幅度内。否则，社会关系稍有变化，中外合作办学形势略有新情况，就会使法律的僵化性、滞后性、不周延性充分暴露出来。事实上，法律法规的制定即使留下较大的空间，也不会妨碍它的实施。因为教育部制定的《实施办法》和发出的相关通知、意见等政策，对中外合作办学的法律法规起着明显的补充作用。《条例》固然在不同程度上存在着研究者所提出的上述问题，但最根本的问题可能不是这些细节方面的，而是这部法规潜在的理念存在不足。至少在全面依法治国时代，这种不足越来越明显。具体来说，就是这部法规没有正确处理政府的管理与服务角色，难以适应新时代教育对外开放的需要。

一、现行《条例》存在着重政府管理轻社会服务的问题

中外合作办学是办学形式的一种，是国家教育事业的组成部分，当然应当受到政府的管理和控制。更重要的是，中外合作办学是中国教育机构同外国教育机构合作举办的教育种类，目的是引进外国优质教育资源，推进我国教育事业的发展。在引进过程中，如何识别所引进的资源属于“优质”教育资源，是否存在危及我国的国家主权和安全、侵害我国的公共道德和社会公共利益等情形，都需要进行严格把控。因而，政府对中外合作办学工作进行管理，并主要以审批、撤销等方式进行控制，要求中外合作办学机构将所开设的课程和引进的教材报审批机关备案，都是理所当然的。问题是，现行《条例》对中外合作办学工作的规定，基本上限于政府及其职能部门对中外合作办学的审批和吊销，凸显的是管理型政府的思维，而几乎不涉及政府的服务职能，好像政府除了审批中外合作办学机构或者吊销中外合作办学许可证，就没有别的事可做了，政府完全变成了一个掌握中外合作办学审批大权的高高在上的“官老爷”。

《条例》所呈现出的这种政府“盛气凌人”的姿态，在很多条文中都有不同的表现，而通读这一法规的全文，感受更为强烈。这可以从三个方面表现出来。(1)法规的条文，绝大部分是从政府的审批、撤销、注销等角度进行规范的，其他内容较少，而对政府的义务只字不提。《条例》虽然也有“总则”“法律责任”等规定，但主要内容是规定中外合作办学者如何申请设立中外合作办学机构，有关国家机关如何审批，中外合作办学机构如何运作、中外合作办学机构如何变更和终止等。在这一系列的活动中，政府一直处于主导地位，决定着中外合作办学工作的发展进程，而政府所肩负的义务有哪些，法规并未涉及。《条例》总则规定：“国家鼓励引进外国优质教育资源的中外合作办学”，“国家鼓励在高等教育、职业教育领域开展中外合作办学，鼓励中国高等教育机构与外国知名的高等教育机构合作办学”。这种提倡要落到实处，必然需要政府职能部门采取一定的行动或者措施，促进中外合作办学的发展。然而，《条例》的规定更像是一种道德性的义务，因为后文中关于政府及其职权的规定都是在管理中外合作办学者，而与鼓励无关。所以，这给人的感觉是，中外合作办学搞得好不好，不是政府的事情，而是社会的事情，政府只负责审批和吊销而已。(2)在法规所确定的法律责任中，只规定了中外合作办学审批机关的个人责任，而未明确有关机关的责任。在《条例》第七章“法律责任”中，共有10条(第49～58条)规定。其中有些内容并不适合，例如第49条规定：“中外合作办学审批机关及其工作人员，利用职务上的便利收取他人财物或者获取其他利益，滥用职权、玩忽职守，对不符合本条例规定条件者颁发中外合作办学许可证，或者发现违法行为不予以查处，造成严重后果，触犯刑律的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依照刑法关于受贿罪、滥用职权罪、玩忽职守罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分。”这一条首先存在用词不当的问题，“刑律”属于学术概念而不是法律概念，法律上的正确称谓是“刑法”；另外违反刑法应当受到刑事处罚是刑法规定的内容，作为行政法规的《条例》显然不能规定刑法的内容。更重要的是，这一条所规定的是国家机关工作人员个人的责任，而不是国家机关的职权所对应的责任。这就给了审批机关更大的自主权，比如它们可以暂停审批某些项目，而不需要承担任何法律责任。而且，这10条内容，只有前两条(第49条、第50条)规定的是国家机关工作人员的法律责任，后边8条都是行政相对人违法应当受到审批机关和其他有关部门处罚的法律责任。(3)除了审批机关和中外合作办学者外，并未明确其他社会力量对中外合作办学的介入和相应的权利义务。既然国家对中外合作办学持鼓励的态度，就需要拿出鼓励的措施。政府及其职能部门并未被法规要求采取有效的鼓励措施，那就只能依靠合作办学者和社会力量的自觉参加。关于中外合作办学者能否获取合理回报的问题，尽管法规态度暧昧，但是学界已经讨论了多次，基本持肯定态度。《条例》除了对中外合作办学者的积极性调动不够充分外，对其他社会力量的规定也很模糊，只在第35条略有提及。这一条规定：“国务院教育行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门及劳动行政部门等其他有关行政部门应当加强对中外合作办学机构的日常监督，组织或者委托社会中介组织对中外合作办学机构的办学水平和教育质量进行评估，并将评估结果向社会公布。”社会中介组织作为参与中外合作办学活动的社会力量，显然对推动中外合作办学事业的发展起着重要作用。然而《条例》除了这样一句简单的规定外，并无下文。社会中介组织的参与，必然会涉及诸多权利、义务问题，特别是涉及诸多利益问题，这些问题不明确就不可能调动他们参与的积极性。作为调整中外合作办学事业的专门性法规，《条例》必须高度重视社会力量的作用，明确社会力量在中外合作办学事业发展中所承担的职能和由此产生的权利义务关系，这样才能弥补政府在“鼓励”中外合作办学中的不足，促进中外合作办学事业的良性发展。

总之，当前《条例》凸显的是政府的管理职能，淡化了政府应当承担的服务职能，甚至连能够代替政府承担部分服务职能的社会力量也是一笔带过。凸显政府的管理职能，固然对严格控制中外合作办学的规模、提升中外合作办学的质量具有一定的积极意义，但是由此所带来的负面影响也不容忽视。

一方面，这种管理方式紧紧束缚了政府的手脚，使审批机关不可能抽出时间和精力做其他的事情，不利于充分发挥政府的职能作用。“重审批、轻监管”一直是我国当前一些行政机关在工作中的弊病，这种弊病在中外合作办学中表现得或许更为明显。社会各界经常看到我国中外合作办学获批的数量，如有资料显示：“截至2018年1月，全国经审批机关批准设立或举办的中外合作办学机构和项目已有2626家，涉及34个国家、1746所高校(其中中方高校785所，外方高校961所)，覆盖了各个教学层次和类型，涉及自然科学与工程科学类以及人文社科类共计12个学科门类200多个专业。”[4]问题是，这多么的中外合作办学机构和项目在实际效果上不可能整齐划一，哪些运行得较好，哪些运行起来比较困难，哪些在引进课程、教材等方面存在问题，哪些根据《条例》应当吊销办学许可证等，这些数据几乎见不到。因此，不改变当前过于突出政府管理职能的做法，中外合作办学将会进一步以“大跃进”的方式发展下去，其存在的隐患也将难以消除。

另一方面，过于凸显政府管理职能的制度设计，会增强政府权力寻租的可能性，并抑制社会力量参与办学发挥作用的积极性。《条例》用大量的篇幅规范行政审批活动，对获批后的中外合作办学运行状况并未做严格要求，必然引导大量的中外合作办学者把主要精力放在机构或者项目的申请方面，甚至不惜用不正当手段达到获得批准的目的。至于获得批准后如何开展办学，是否按照申请时的内容设计来运行，则是另外一回事了。“严进宽出”的高等教育局面，在中外合作办学中表现得更为显著。面对如此庞大的中外合作办学规模，《条例》既未对政府的监督管理职能作出明确要求，也未通过一定的权利义务机制来引导社会力量参与到对中外合作办学状况的监督和调整活动中，会导致各种力量对中外合作办学质量放任不管。而社会力量的缺失，进一步加剧了中外合作办学中审批环节的中心地位。社会力量的缺失也意味着政府服务职能的缺失。因为中外合作办学者在政府的行政审批中只能处于“被管理者”而不是“被服务者”的地位，只能根据政府的审批要求这一指向标而不是社会的需要来开展中外合作办学事业，管理型政府的角色仍然停留在计划经济时代的工作方式中。有研究者主张：“建立公平合理、风险共担、受益共享的利益分配机制，实现公益性原则与市场力量之间的平衡。一方面，在合作方选择、资源引进、人才培养中坚守教育的公共责任，恪守学术传统和学术规范，保护学生和教师个人发展的价值诉求。另一方面，遵循教育市场规律和商业规则，承认合作办学者对资本增值的利益诉求，保障其财产权和收益权，在坚持公益性的基础上，允许办学主体获取合理合法的投资回报。”[5]这种思路，其实也是在谈政府职能的转型问题。动用社会力量积极参与中外合作办学，使政府在作为管理者的同时更是服务者，才能真正把中外合作办学工作做好。

二、《条例》应当兼顾政府的行政管理和社会服务职能

现行《条例》制定于我国刚刚迈入21世纪的时期。当时的经济社会发展状况、中外合作办学的规模和水平等，都还带有非常明显的计划经济体制的痕迹。再加上党中央实施依法治国方略的时间也不够长，很多工作仍然是依靠党和国家的政策而不是法律来调整的。在这种背景下出台的《条例》，一再地凸显政府的管理职能而不是服务职能，强化审批环节在中外合作办学整个环节中的中心地位，忽略各种社会力量在中外合作办学中的重要作用，也就“顺理成章”了。但是，随着我国经济社会和法治建设的迅猛发展，特别是中国特色社会主义进入新时代后，整个国家和社会面临的新形势、出现的新情况和需要解决的新问题，都使《条例》显得愈发滞后和僵化，远远不能顺应当前大的政治经济文化社会环境，远远不能适应当前中外合作办学事业发展的需要。为了更好地调整新时代中外合作办学事业，《条例》必须兼顾政府的行政管理职能和社会服务职能，这既是全面依法治国强调法治国家、法治政府、法治社会一体建设的时代要求，也是深入开展依法治教的现实需要。

从宏观上说，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，要求《条例》必须兼顾政府的管理和服务职能。自从中央提出全面依法治国以来，中国特色社会主义法治建设获得蓬勃发展，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的原则深入人心。全面依法治国具体到政府领域要求建设法治政府，但法治政府建设并不是简单地要求政府严格按照法律行使职权那么简单。“政府依法律产生、政府由法律控制、政府依法律善治并为人民服务、政府对法律负责、政府与公民法律地位平等。由此可以推断：法治政府必定是以民主政府、阳光政府、有限政府、廉洁政府、善治政府、程序政府、服务政府、高效政府、责任政府、诚信政府、平权政府、亲民(便民)政府、回应政府等政府形态呈现，这是一个具有全面法治形态的政府”。[6](13-14)法治政府的内涵很丰富，外延也很广泛，具体到中外合作办学领域来说，至少应当强调责任政府、服务政府这两个基本要求。对这两个基本要求，可以从三个方面来理解。(1)中外合作办学的审批机关是政府的组成部分，他们不仅应当行使一定的职权，更应当在出现违法或者失职的情况后承担相应的法律责任。现行《条例》回避审批机关在审批、监管方面的法律责任，并不意味着审批机关在审批过程中不会出现违法失职行为，即使在以前的中外合作办学审批中，由于申请者太少，审批的任务量不算大，审批机关没有出现过违法失职行为，也不意味着今后不会出现，因为随着教育对外开放力度的增加，中外合作办学将会成为很常见的办学形式，中外合作者申请中外合作办学的数量会越来越多。显然，当前这一法规的制度设计，实际上是在偏袒审批机关可能存在的违法失职行为。(2)中外合作办学的审批机关作为政府的组成部门，更应当履行服务型政府的职能。政府不仅是社会事务的管理者，更是全社会的服务者，中外合作办学机构当然也不能例外。作为政府的组成部分，中外合作办学的审批机关除了应当按照公开透明、廉洁高效等要求，主动公开一些信息，便于中外合作办学的申请者了解、查阅相关内容外，更需要在社会服务方面下功夫。比如，发布关于中外合作办学的相关信息、报告，回应关于中外合作办学工作的一些呼吁、疑虑，对正在运行的中外合作办学工作进行检查、督导，对中外合作办学工作中存在的一些困难积极进行应对、化解等。总之，这些任务并不是审批机关作为单纯的管理者，坐在自己的办公室或者会议室通过听取汇报而后决定是否批准就可以完成的，它要求审批机关必须蹲下身子，主动到中外合作办学的现场，实地进行调查研究，倾听社会大众和办学者的呼声，帮助办学者解决一些实际困难，及时纠正办学过程中出现的错误。只有这样，才能推动中外合作办学工作顺利开展和取得成效。(3)法治政府建设离不开法治社会建设，法治社会建设的状况直接影响到法治政府建设的水平。“法治政府的许多具体制度，如政府信息公开、申诉和申辩制度，以及近年来兴起的电子政府和电子政务等，本身具有公众参与功能，也是民众利益表达的重要渠道。法治政府绩效评价将结果导向置于社会公众与法律的评判之下，确保法治政府建设方向与人民需求相一致，并对此承担法定责任”。[7](136)中外合作办学中政府的管理和服务水平的提升，也需要全社会的关注和支持。中外合作办学不仅是中外合作办学申请者和审批机关之间的事务，它涉及全社会教育事业的发展，也影响着千千万万个学习者及其家庭的利益。一些民间的中介力量在促成中外办学者合作开展中外合作办学方面起着积极作用，还有一些民间的组织或者团体对中外合作事业所进行的观察、研究、评价等，虽不具有权威性，但有很大的社会影响力。政府特别是中外合作办学审批机关在发展中外合作办学事业中，不能只同中外合作办学的申请者打交道，不能只在法律要求和申请材料之间思考问题，而应当把主要精力放在社会上，倾听社会的呼声，引导一些社会力量积极参与到中外合作办学活动中，也可以考虑借助社会力量完成政府不能完成或者不便于完成的某些工作。

从微观上说，当前日益深入的依法治教工作，也在促使政府改变单一的管理职能，把社会服务作为重要职责。依法治教是依法治国方略在教育领域的具体体现，是用法治思维和法治方式开展教育工作的总体要求。在全面依法治国的背景下，依法治教已经成为国家在教育领域的主要治理方式，对我国的教育事业产生了重大影响。依法治教需要国家制定切实可行的良法来规范教育事业，但凡不符合教育事业发展要求的法律都必须予以修改完善。《条例》显然属于需要修改完善的法规。在法律运行领域，依法治教要求各级各类教育法律关系的主体，都按照法律的要求行使自己的权利和履行自己的义务，各司其职各守本分。依法治教对中外合作办学事业的影响，可以从两个方面表现出来。(1)依法治教要求改变政府教育部门的工作方式方法，使它们根据法律法规的要求进行管理和服务。“长期以来教育部门在工作过程中，更多是靠行政命令、行政处分等方式进行教育管理。在全面推进依法治国、建设法治政府的新形势下，法治方式是教育治理的基本方式，教育行政部门要善于使用执法的方式进行教育管理”。[8]现行《条例》所体现的中外合作办学审批机关的工作方式方法，就是典型的行政命令式的，它过于凸显审批机关的行政权威，漠视广大社会主体在中外合作办学事业中的权利。在现行《条例》中，有关主体的权利受到侵犯时如何救济，有关社会力量参与中外合作办学的途径和相应的利益保障等，都语焉不详。随着中外合作办学的普及，必然有越来越多的社会主体参与到中外合作办学的诸多事务中，把中外合作办学的关系简单化为中外合作办学者和政府审批机关之间的关系必然是行不通的。社会参与力量的增加和日益扩大，将对政府教育管理部门提出更多的诉求和期望，教育部门只有积极回应社会关切，着力协调不同力量在中外合作办学中的关系，尽力满足不同社会群体对外国优质教育资源的需求，推动中外合作办学工作健康有序发展，才能得到人民群众的认同和支持。而教育部门所需要做的这些工作，必须采用完全不同于以往那种管理模式下的工作方式方法，增强服务是教育行政部门必须完成的职能转型。(2)依法治教鼓励和支持各相关主体和社会力量积极参与教育管理工作，促使教育行政部门积极履行教育服务职能。依法治教不仅增强政府教育管理部门的法治思维和法治方式，提高他们严格执法的能力和水平，而且增强教育行政部门之外其他相关主体和社会力量在教育方面的法治观念，提高他们的法治意识和通过法律解决问题的能力。中外合作办学在我国是一种较为新颖的办学形式，其中涉及的许多问题既可能是它所独有的，也可能是前所未有的。 因而，中外合作办学难免出现鱼龙混杂的情况，许多问题、纠纷也会随之而来。由于受教育者、学生家长以及其他社会力量对中外合作办学的高度关注和依法维权，教育行政部门必须及时依法处理出现的问题，维护学生的合法权益和社会公共利益。比如，在优质教育资源的引进上，目前就存在一些问题。诚如一些研究者所言：“在合作方层次结构上，来源国合作机构层次总体不高。国外知名高校对质量控制的标准较高，加之其本身已无通过合作办学扩大影响的必要，担心海外合作可能会因质量问题使学校声誉受损，因此态度谨慎，把关严格；反而是一些市场性运作强但优质资源积累尚浅的新大学态度积极，在中外合作办学中占较大比例。”[5]中外合作办学事业发展当然离不开市场因素，但是市场自身的缺陷显而易见，市场因素过多必然会对中外合作办学工作产生负面影响，为各种纠纷的发生埋下隐患。与此同时，教育行政部门或者审批机关还必须拓宽信息渠道，及时对一些不合格的中外合作办学活动进行监督管理，并依法吊销一些不合格的中外合作办学者的许可证，净化中外合作办学市场。有专家指出：“强化限制条款不仅需要，而且应该加强，体现规范管理；合理的限制就是保障，没有限制就没有保障。没有必要的限制，放任自流，就会出现‘学店’‘连锁店’‘摇钱树’之类的项目，办学质量得不到保证。”[4]这些事务都必然增加教育行政部门在中外合作办学中的责任，促使政府教育行政部门不仅做好行政管理工作，而且要做好社会服务工作。

总之，在全面依法治国的时代背景下，政府教育行政部门在中外合作办学方面的工作需要兼顾管理职能和服务职能。现行《条例》的不少内容明显滞后于时代的发展，不可能很好地完成对中外合作办学事业的规范和指引作用。兼顾政府的行政管理和社会服务职能修改完善《条例》势在必行。

三、《条例》兼顾政府行政管理和社会服务职能的修改方向

关于《条例》的修改，研究者提出了不少中肯的意见建议。有研究者提出，在中外合作办学法规的修订中，应当关注如下问题：(1)合作办学“社会公益”与“合理回报”的平衡，即把中外合作办学定位为“非公办教育或民办教育”，使办学者依据《民办教育法》取得合理回报。(2)合作办学审批的优化和细化，即将合作办学机构和合作办学项目区别对待，教育部只负责影响较大的合作办学机构的审批，并负责对合作办学项目的抽查和复核。(3)合作办学学生利益的保护，即严格控制招生、防止虚假宣传、完善合作办学机构终止后的学生安置规定。(4)合作办学教育教学的质量保障，包括合作办学者的资质认证、教学过程的督导、教学质量的评估等。(5)合作办学监管机制的健全，即建立全国性的监管网络和综合信息系统，建立监管规则，健全执法机制。[9]“此外，国家还要加强中外合作办学配套法律的立法，促进法律环境的完备。例如，中国对中外合作办学机构颁发的外国教育机构的学历、学位证书的承认，需要国家缔结或加入相关的国际条约，甚至要将国际条约转化为国内法；同时，国家还要加快推进与其他国家的文凭互认工作，签署相关的学历互认协定，促进中外合作办学的可持续发展”。[10]这些建议总结得比较全面，涵盖了当前中外合作办学亟须法律解决的诸多问题。但是，这些建议仍然是就某些细节或环节而言的，并没有对现行《条例》存在的行政管理和社会服务失衡的现象进行深刻反思，很可能还会陷入原先那种强化政府权威而弱化社会力量的窠臼中，难以走出以审批为中心环节的怪圈。只有调整《条例》的整体思路，按照兼顾政府行政管理和社会服务职能的方向进行修改，才能比较彻底地解决这一法规存在的问题。

兼顾政府的行政管理和社会服务职能而修改《条例》，更直白地说就是削弱政府机关行政管理的职权，增强其服务职能和范围。因为这一法规本身就带有强烈的行政管理色彩，在修改中适当保留必要的行政管理职能就行了，关键是要突出政府教育行政部门作为中外合作办学事业的服务者所应当承担的义务，促使政府教育行政部门在身为中外合作办学事业管理者的同时，更是中外合作办学事业的推动者、服务者。基于这一思路，可以考虑从如下三个方面来修改完善《条例》。

一是适度放开对中外合作办学的限制，扩大中外合作办学的规模和数量。当前的中外合作办学审批制度非常严格，但仍出现一些问题，说明单靠严格的审批制度并不能真正解决中外合作办学中出现的问题。如果放开审批权限，放宽设立条件，结果会怎么样呢？想一想十几年前，一些高校设立研究生院都需要教育部批准，后来教育部放开设立研究生院的限制后，不但没有造成混乱，反而维护了高校的办学自主权，促进了研究生教育事业的发展。由此可以推断，放开中外合作办学审批工作同样会收到好的结果。当然，放开中外合作办学的限制并不是说全部放开，更不是放任不管。这里需要强调两点：(1)在申请条件上，除坚持现行《条例》的限制外(如义务教育领域、政治、军事等特殊领域不得实施中外合作办学，外国宗教组织、宗教院校和神职人员不得在我国境内从事中外合作办学等)，只要是我国官方认可的正规教育机构，都可以同我国境内办学者开展中外合作办学。政府有关机关主要是审查那些禁止性的条件，防止境外敌对势力和敌对分子对我国通过合作办学进行渗透。至于办学者的教育质量、办学水平、社会影响等，自有学习者自己把握、自愿选择。普通高等教育领域的中外合作办学，由于有高等教育法律和一系列制度的限制，以及高等学校自己的声誉作为担保，其教育质量和水平不会低到哪里。(2)在审批设置上，只对开展普通高等教育的中外合作办学机构和项目进行审批，对于其他的中外合作办学机构和项目实行登记制度。之所以对开展普通高等教育的中外合作办学机构和项目进行审批，是因为普通高等教育在我国关涉广大考生的利益和教育公平的实现，至少在目前还不能任由社会力量左右。可以按照国内设立高等学校、高等学校内设机构和专业的审批要求，由相应的审批机关对中外合作办学机构和项目进行审批。其他的中外合作办学机构和项目，原则上实行登记制，即主要由合作办学者完成各项申报准备工作后，向有关部门登记即可成立，但是设立具有独立法人资格的中外合作办学机构应当按照法人设立的要求进行登记。对申请条件和审批设置这两点进行调整，放宽中外合作办学的申请和设立条件，可以减少中外合作办学者在申请开展中外合作办学方面的成本，把主要精力放在中外合作办学的运行上，提高办学的质量和水平。同时，这种较宽松的申办条件，也有利于吸引更多的外国优质教育资源进入我国，扩大中外合作办学的规模和数量。在这种环境下，中外合作办学将像其他教育形式一样，在我国属于司空见惯的教育形式，也能消除社会各界对中外合作办学的神秘感，减少不法分子打着中外合作办学的幌子进行虚假宣传、招摇撞骗的可能性。

二是健全对中外合作办学的引导机制，完善对中外合作办学的服务和监督。适度放宽中外合作办学的限制后，中外合作办学的规模和数量必然扩大，难免会出现鱼目混珠、泥沙俱下的情形，这就对政府提出了新的要求。面对庞杂的中外合作办学事务，政府需要着力做好两件事情。(1)健全对中外合作办学的引导机制。外国教育机构和中国教育机构积极开展合作，甚至在审批非常严格的制度下还不遗余力地开展中外合作办学工作，既有教育事业发展的客观需要，有广大群众对外国优质教育资源的大量需求，更有中外合作办学者的利益驱动因素。尽管《条例》并未规定中外合作办学者可以营利，但也没有禁止营利。而《实施办法》允许中外合作办学者取得回报，实际上也就变相承认了中外合作办学中的营利问题。国家鼓励中外合作办学，又禁止中外合作办学者营利，这种鼓励就没有多大意义了。“如果取得回报可以理解为营利，那么不管人们是否承认，它实际上也是中外合作办学的一个目标, 即中外合作办学不仅要以培养人才为目标, 还要以取得回报为目标。即使不承认取得回报这一目标，在实践中， 合作办学者还是会努力取得回报的，倒不如直接公开地承认这一目标”。[11]所以，只要中外合作办学者的办学活动符合国家的要求，不存在“偷工减料”的行为，国家就应当认可。一个项目、一个机构的中外合作办学活动能否开展下去，取决于它自身的吸引力，也取决于它的投入和产出的比值，这一点无论对中外合作办学者还是对受教育者来说，是一样的。目前的很多研究者主张修改后的《条例》对何谓优质教育资源、何谓合理回报等概念进一步明确，进而更好地发挥调整作用。例如有学者提出：“目前，在‘优质资源’‘合理回报’‘外国教育机构’等概念上，中外合作办学的政策法规存在着模糊现象，中外合作办学政策法规应该在‘合理回报’问题上，做更具体的规定，充分利用WTO规则，积极发挥税收的调节作用，用好这一重要的经济杠杆。此外，对于高等教育中外合作办学引进‘优质教育资源’的问题，何为优质的教育资源，相关的政策法规应该加以界定。”[12]这种出发点是好的，但在法律法规中详细规定未必合适。“优质教育资源”这一概念是相对的，今天是优质的，明天未必优质；对国内某个合作伙伴来说是优质的，对别的教育机构来说就未必是优质的。“合理回报”也是这样，合作办学者到底获取多少利润才算合理，不能一概而论，更何况有些机构或者人员办教育，未必是因为贪图回报。除了普通高等教育这种特殊的教育阶段外，一般中外合作办学的办学信誉、招生规模、学生的社会需求量等，都会影响它的回报。回报诱人，自然有更多的中外合作办学者去占领市场，回报太低，自然有人退出。因此，修订后的《条例》不用关注中外合作办学者的回报问题，基本靠市场调节就能解决这一问题。把应当由市场决定的事情交给市场，政府只承担服务和监督职能，才是解决问题的出路。(2)完善中外合作办学的服务和监督。严格来说，这才是政府教育部门和其他相关机关在中外合作办学中应当承担的重要工作。政府应当建立统一的信息共享和办学监管平台，使公众能够高效便捷地查询到各种合法的中外合作办学信息资料，全面了解办学者的相关资质和所开展的中外合作办学的性质等。有了这样的平台，在信息畅通的现代社会里，那些虚假宣传或者欺骗性的办学活动自然不攻自破，就像在互联网时代用假证很难办理相关事务，造假证的违法人员自然会“失业”那样。这样的平台还应当具有监管职能，便于人民群众提出建议、投诉和举报，时刻监督着各种中外合作办学者的办学活动是否规范。政府还可以借助一些民间力量来开展中外合作办学的评价工作，引导中外合作办学者不断提高办学水平。“以学术组织、咨询公司与大众传媒等为代表的政府外第三方评价政府的实例越来越多，这也是法治政府绩效评价的潮流与趋势”。[7](137)而这些活动的开展，都要求政府放下自己的架子，同中外合作办学领域的各种群体打交道，把主要用于审批的时间和精力放在搭建网络平台上，放在服务和监督上。也只有以这样的姿态开展中外合作办学工作，政府教育行政部门才称得上是服务型政府。

三是畅通中外合作办学的权利救济渠道，依法维护相关主体的合法权益。在全面依法治国时代，公民权利的有效保障离不开通畅的权利救济渠道。法治政府建设中政府权力的限定和责任的落实状况，依法治教中有关主体权利的维护和利益的实现水平，都在不同程度上取决于权利救济途径是否畅通。因此，《条例》在修订中应当畅通权利救济渠道，依法维护办学者、学生和其他参与者的合法权益。权利救济途径大致包括调解与仲裁、行政途径和司法途径。作为国务院制定的行政法规，现行《条例》不会对司法途径作出规定，但它对其他途径也未规定，仅仅是在“法律责任”部分规定，教育行政部门和劳动行政部门按照职责分工对某些违法行为予以取缔、责令停止招生、罚款、吊销中外合作办学许可证等。这种规定强调的仍然是政府的行政权威和违法办学者的责任，同法治政府建设中责任型政府的要求不符，也不利于保护有关主体的合法权益。“责任型政府是法治政府的落脚点，也是检验‘主权在民’的标尺。法治政府的建设必须从政府行为后果的角度严格进行规范，至少应包括对行为后果的监督、对行为后果的矫正、对行为后果引起的法律责任必须依法承担这三个方面的内容”。[6](16)《条例》在修订时，应当单列一章，专门规定中外合作办学相关主体的权利救济问题，通过多种渠道和形式保护他们的合法权益，并建立同诉讼法、民商法、国际法等相关法律的衔接机制，确保相关主体的权利救济渠道畅通。这样的《条例》才具有新时代的气息，才能在推动中外合作办学事业发展、推动教育对外开放方面作出更大贡献。