论制定《中外合作办学法》的必要性与可行性

李 璐，石茂生

中外合作办学作为我国高等教育事业的重要组成部分，历经二十余载的发展，已逐渐成为我国跨境教育和对外交流合作的重要形式。中外合作办学通过引进优质教育资源，加强自身建设与发展，培养了大量的高素质国际化人才，也为我国教育现代化建设和国际化发展起到了积极的推动作用。当然，与中外合作办学同步发展的还有规范中外合作办学行为的相关行政法规和规章，从 20世纪90年代颁布的《中外合作办学暂行规定》(已废止)，到2003年、2004年国务院和教育部分别颁布的《中华人民共和国中外合作办学条例》和《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》，都见证了中外合作办学逐渐走向法制化、规范化的发展道路，也为其健康有序的发展提供了保障。随着我国近年来教育对外开放的步伐加快，中外合作办学自身的发展愈加迅速，现有立法与快速发展的中外合作办学实践有些不相适应，为消除这种不适应，克服立法滞后状况，建议制定《中外合作办学法》。

一、中外合作办学立法现状及存在问题

(一)立法现状

与中外合作办学相关的现有法律体系从广义上讲包括我国宪法、教育类法律、国务院教育行政法规、教育部部门规章和规范性文件；从狭义上讲仅包括国务院教育行政法规、教育部部门规章和规范性文件，具体来说就是国务院颁发的《中华人民共和国中外合作办学条例》、教育部颁发的《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》以及教育部下发的一系列关于中外合作办学的规范性文件。

第一，宪法及教育类法律对中外合作办学具有宏观指导意义。《中华人民共和国宪法》第十九条规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”从法律上允许各种社会力量作为办学主体参与办学，对教育模式和形式持开放态度，为中外合作办学的举办奠定了扎实的法律基础。教育类法律主要指《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》等。2015年修订的《中华人民共和国教育法》用一章的篇幅对教育对外交流与合作作出规定。其中，第六十七条不仅表明了国家对教育对外交流与合作的鼓励和对开展中外合作办学的支持，而且对教育对外交流与合作的基本原则作出明确规定。第八十五条则将境外的组织和个人在中国境内办学和合作办学的办法交由国务院制定。《中华人民共和国高等教育法》第十二条明确对高等教育事业的国际交流与合作给予鼓励与支持，第三十六条则要求与境外高等学校开展科学技术文化交流与合作应当依照国家的有关规定。从上述宪法和教育类法律的规定可以看出，中外合作办学的立法权被授予国务院行使，这些法律层面的规定对中外合作办学行为具有宏观指导意义。

第二，国务院教育行政法规对中外合作办学作出了具体规范。2003年国务院颁布的《中华人民共和国中外合作办学条例》(以下简称《条例》)，是当前调整中外合作办学行为最高层次的法规，它从中外合作办学的设立、组织与管理、教育教学、资产与财务、变更与终止以及法律责任等方面作出了具体规定，为规范中外合作办学这一特定教育行为提供了针对性的准则，标志着中外合作办学正式步入有序化发展的法治轨道。

第三，教育部部门规章和规范性文件对中外合作办学实践作出指导。继《条例》实施后，2004年，教育部出台《中外合作办学条例实施办法》(以下简称《实施办法》)，对中外合作办学提供了更为详尽且更具有可操作性的法律指南。接着，就中外合作办学过程中一些具体问题、具体事项和相关政策相继颁布了一系列规范性文件，如《关于当前中外合作办学若干问题的意见》《关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》《关于做好中外合作办学机构和项目复核工作的通知》等，这些文件更加具有针对性，与《实施办法》一同成为规范中外合作办学行为的法律规则体系。

(二)存在问题

虽然从2003年《条例》颁布以后，中外合作办学相关立法对推进其健康发展起到了极大的促进作用，但仍存在以下问题：

其一，立法缺失。主要表现在位阶较低和配套法律体系的欠缺。目前，对中外合作办学活动予以专门性规定的最高位阶法律规范是行政法规，其次是部门规章和规范性文件，还有一些不具有法律约束力的政策文件，尚无一部法律层次的规范性文件。另外，中外合作办学活动不仅限于受教育方面的法律调整，它还涉及财政、关税、人事等领域，以及跨境服务贸易相关涉外领域，现有规范体系是远不能涵盖这些内容的。

其二，立法模糊。在中外合作办学立法中，一些核心概念没有作出阐释，实践中办学者只能按照自己的理解进行判定。如对“引进优质教育资源”的解读，就没有统一标准，某些办学者便以合作办学为名，以低水平的教育质量谋取高收费。这样的模糊立法直接导致部分中外合作办学质量低下，产生了许多负面影响。

其三，立法滞后。我国中外合作办学发展迅速，《条例》《实施办法》分别颁布于2003年和2004年，已难以适应现有中外合作办学的发展规模与速度。随着近年来我国教育对外开放的扩大，中外合作办学数量和质量都有显著提升，中外合作办学承担的职能也日益增加。立法的滞后不仅束缚了中外合作办学的发展，还限制了高等教育国际交流与合作的脚步。

二、制定《中外合作办学法》的必要性

(一)制定《中外合作办学法》是确立中外合作办学法律地位的制度保障

近年来，中外合作办学在我国教育体系中的地位有了显著提升，已成为我国高等教育事业乃至教育事业不可或缺的重要组成部分。资料显示：“截至2017年10月，全国经行政审批机关批准设立或举办的各类中外合作办学机构、项目共计2572个，涉及34个国家、1746所高校(其中中方高校785所，外方高校961所)，遍布全国28个省份，覆盖了各个教学层次和类型，涉及12个学科门类200多个专业。”[1]除了办学规模逐步扩大，中外合作办学的质量和效益也得到较大的提高。高质量教育资源引进数量明显增多，合作方的层次也有所提升，高水平的中外合作办学质量体系正在逐步形成，高素质国际化人才培养质量日益提高。人民网对它的作用和意义有这样的评价：“它对推动我国办学体制改革，拓宽人才培养途径，促进教育对外开放等方面发挥了积极作用，与公办、民办高校一起，被业内人士并称为‘三驾马车’。”[2]然而，我国对公办、民办高校办学行为均有专门的法律予以规定，作为“三驾马车”之一的中外合作办学，对其法律关系的调整却还停留在行政法规层面，其地位难以彰显。

2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》第十六章“扩大教育开放”中指出，要“引进优质教育资源。鼓励各级各类学校开展多种形式的国际交流与合作，办好若干所示范性中外合作学校和一批中外合作办学项目”。[3]在此纲领性文件指导下，国家教育行政部门又连续出台一系列政策和措施，目的在于规范合作办学，保障其教育质量。这也表明国家对中外合作办学这一办学模式给予了高度重视和充分肯定，认识到中外合作办学对我国教育国际化以及应对全球化挑战具有重要意义，所以今后相当长时期内，中外合作办学都会在我国教育体系中占据重要地位。基于此，应该由全国人大常委会牵头成立起草小组，尽快制定并颁布《中外合作办学法》，以法律形式明确中外合作办学的法律地位。

(二)制定《中外合作办学法》是构建中外合作办学法律体系的必由之路

相较于较为成熟的公办教育与民办教育，中外合作办学是一种略为年轻的教育模式，可以说是在不断探索中成长。中外合作办学具有一定的特殊性，即它的组织和实施需要国内和涉外的许多职能部门协调配合，关系方方面面。除了教育行政部门，还涉及人事、税收、海关、物价、外汇等部门领域，这些行政部门的管理权限存在重叠和交叉，极易造成两种局面：一方面，出现教育部门、人事部门、外事部门等多部门多机构交叉管理的情形，且办理手续繁琐，如外教的引进；另一方面，和教育无关的部门机构参与管理，而主管教育部门却没有参与，如学费的定价由财政、物价部门进行审核，教育部门却置身事外。造成这些复杂与混乱的制度性原因在于现行的合作办学活动管理是多部门管理、立法是多部门立法，缺乏能够统筹协调的统一立法，也就是综合性中外合作办学法的缺失。也正是这个原因，行政部门在中外合作办学过程中缺乏相应配套的政策规章的协作与配合，致使中外合作办学活动管理机制不明。由此可见，中外合作办学法律体系存在的问题仅凭行政法规、部门规章的调整是难以得到有效解决的，只有通过国家立法才能对合作办学整体资源予以整合与优化。也只有对管理主体明确权责，统筹协调，合理分工，相互配合，建立起科学合理的管理体制，才能更好地构建中外合作办学法律规范体系，为中外合作办学的法治化发展提供全面的制度保障。

(三)制定《中外合作办学法》是确保中外合作办学高质量可持续发展的重要保证

作为跨境教育的重要形式，中外合作办学的质量保障和质量体系建设一直是关注的焦点，这在世界各国也是共识：“无论是美国、澳大利亚、英国等老牌跨境教育发达国家，还是马来西亚、新加坡等跨境教育发展新晋之秀，其经验均表明健全的法律法规、政策体系是跨境教育健康有序发展的关键，完善的质量保障机制是确保跨境教育质量的根本。”[4]质量是教育工作的核心，培养高质量的人才是教育工作的目的。为提升中外合作办学质量，加强中外合作办学的质量建设，自2012年，教育部出台一系列规范性文件，对政策和措施予以规定。如《关于进一步加强高等学校中外合作办学质量保障工作的意见》就对进一步加强高等学校中外合作办学质量保障工作提出八项意见，为中外合作办学良性运转指明了方向。2018年6月，教育部办公厅下发了《关于批准部分中外合作办学机构和项目终止的通知》，向社会公布了本次批准终止的234个中外合作办学机构和项目名单，以“退出机制”体现了中外合作办学提质增效的决心。在这样的背景下，通过制定《中外合作办学法》构建中外合作办学质量保障的规则体系之基础，更加凸显出价值。

在过去的十几年中，《中外合作办学条例》对中外合作办学质量监管和保证发挥了重要作用，但与近些年中外合作办学的高速发展显然已不相匹配，导致在办学过程中，出现了一些隐忧和发展的瓶颈。如仅规定了合作办学的“准入”条件，却缺乏对办学过程中需要达到何种标准进行规定；对合作办学的评估，尚未建立一套专门性的科学化合理的评估体系，目前也是饱受诟病。中外合作办学积极推进我国教育对外开放工作的发展，但现有的法律框架已不能满足其办学活动需要，准入制度、审批制度、评估认证制度、退出机制以及信息公开等各项配套制度亟待建立健全。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》对此也作出要求：“完善体制机制，提升涉外办学水平。通过完善准入制度，改革审批制度，开展评估认证，强化退出机制，加强信息公开，建立成功经验共享机制，重点围绕国家急需的自然科学与工程科学类专业建设，引进国外优质资源，全面提升合作办学质量。”[5]可见，《中外合作办学法》立法既是中外合作办学高质量可持续发展的重要保障，也是进一步推动我国教育对外开展全面发展以及提高我国教育国际竞争力的必然要求。

(四)制定《中外合作办学法》是完善中国特色社会主义法律体系的重要组成

改革开放以来，经过对中国特色社会主义法治建设道路的探索及实践，我国形成了由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系。2011年的《中国特色社会主义法律体系》白皮书中指出：“中国特色社会主义法律体系，是中国特色社会主义永葆本色的法制根基，是中国特色社会主义创新实践的法制体现，是中国特色社会主义兴旺发达的法制保障。”[6]中国特色社会主义法律体系是随着我国经济社会发展和法制建设进程的发展不断丰富和完善的，因此它始终是动态的、开放的、与时俱进的。制定《中外合作办学法》便是为了适应我国教育现代化和教育国际化的现实需要，对我国教育法律体系的完善，对中国特色社会主义法律体系完善与丰富。

众所周知，每部法律法规的制定都有其时代背景，正如《民办教育促进法》的颁布实施是为了适应民办教育蓬勃发展的形势，维护民办学校和受教育者的权利，对民办教育的设立、组织管理、权利主体的权利保护等问题进行规范而诞生的。《中外合作办学条例》及其《实施办法》也是在中外合作办学这一办学模式出现后，为了鼓励积极引进优质教育资源，规范调整中外合作办学活动而出台。但是，时过境迁，距《中外合作办学条例》颁布已十四载，我国中外合作办学的发展规模、效益和质量也在飞速提升，中外合作办学已成为我国教育事业的重要组成部分，教育系统的“三驾马车”之一，在教育领域、科技领域和国际合作领域中发挥着越来越重要的作用，对立法自然也就有了更高要求，简单对《条例》进行修改是不能完全达到这一目的的。

有学者指出：“我国当前教育法律体系最为突出的问题是：在横向结构上还存在很多立法空白，在纵向结构上，每一部法律的配套实施制度或下位支持制度尚待完善。”[7]中外合作办学法律体系所面临的问题正是我国当前教育法律体系的共性问题。因此，填补中外合作办学立法空白，完善中外合作办学配套法律制度，健全中外合作办学法律体系是中国特色社会主义法律体系的必然要求。

(五)制定《中外合作办学法》是促进高等教育国际化的重要手段

随着世界经济一体化、全球化进程的加快，教育国际化的浪潮也随之而来。纵观世界范围的一流大学，国际化都是其发展战略的重要环节。为了促使我国高等教育加快国际化的发展速度，提高我国高等教育的综合实力和国际竞争力，近年来我国制定并推进了一系列战略措施。为“推进国际交流合作，加强与世界一流大学和学术机构的实质性合作，加强国际协同创新，切实提高我国高等教育的国际竞争力和话语权”，2015年底，国家颁布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》；为提高教育对外开放质量，拓宽教育对外开放空间，在交流和互鉴中构建高等教育体系，服务新时代国家教育对外开放工作，2016年又颁布《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》； 同年7月，教育部牵头制定了《推进共建“一带一路”教育行动》文件，旨在加强“一带一路”沿线国家教育合作与交流等。这些举措充分表明了国家发展教育国际化的决心，发展高等教育国际化是提高国家软实力和国际竞争力的迫切需求。

中外合作办学是教育国际化的重要举措。中外合作办学不仅肩负着国际化人才的培养，还逐渐承担了涉外办学的规范化和法治化建设等重任。首先，制定《中外合作办学法》是推动我国跨境教育立法的重要举措。目前，我国在国家层面制定战略规划和顶层设计对教育国际化开展了许多谋划，但是要真正将战略落实到制度，还需要依靠立法。《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》指出要“统筹国内国际两个大局”“利用国际国内两种教育资源”，其实是对包括中外合作办学在内的各种类型的跨境教育提出要求。作为跨境教育的先行者，只有将中外合作办学法上升至法律层面，才能真正从制度上落实教育国际化的各种战略规划，也必将推动境外办学等其他跨境教育形式的法制化进程。其次，制定《中外合作办学法》是深化国际教育交流与合作的必然要求。经济全球化和国际交往的增多促使越来越多的领域建立国际通行的活动准则和标准，深化国际教育交流与合作更需要通晓国际规则。中外合作办学是与国外教育机构合作办学的形式，从协议洽谈到合作设立，从师资引进到联合管理，从资产管理到税收政策等各环节都需要法律政策的支持，办学者不仅要了解国内相关法律，还要清楚合作方国家的相关规则，既能将最优质的教育资源引进，又不会触碰教育主权这条红线。因此，只有从法律层面制定《中外合作办学法》，并以其为基础构建中外合作法律规则体系，才能更好地保证其深化国际交流与合作，共同促进教育的国际化发展。

三、制定《中外合作办学法》的可行性

(一)中外合作办学相关法律法规的发展为制定《中外合作办学法》提供了理论基础

前文已述，中外合作办学涉及领域众多，涵盖教育和社会管理领域方方面面。因而中外合作办学法律的制定基础既包括国内法又包括国际法，既包括民商事相关法律法规，又包括行政法相关法律法规。当前，在中国特色社会主义法律体系下，这些部门法为其提供了丰富的理论基础和立法依据。近些年，“《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》和《中华人民共和国民法总则》等先后制定，《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国民办教育促进法》等陆续修改，为中外合作办学提供了新的上位法依据，尤其体现在中外合作办学机构的法律性质和地位、中外合作办学活动的非营利性、中外合作办学活动的合法范围等方面”。[8]除此之外，《学位条例》、《中外合作办学条例》及其《实施办法》、教育部和相关部委出台的各项规章规定，对中外合作办学涉及的办学条件、招生入学、学生管理、教育教学、学位授予、资产财务、税收管理、收费价格、外汇收支等各方面做了较为具体的规定，为《中外合作办学法》立法打下坚实的基础。可以说，中外合作办学规则体系已经初步构成，体现在系列的行政法规、部门规章和政策文件中，亟待将其资源整合，形成中外合作办学法。

(二)中外合作办学的发展现状为制定《中外合作办学法》提供了实践基础

目前，全国在办中外合作办学机构和项目已达2500多个，一批高水平、示范性的中外合作办学机构和项目在办学效益和社会影响力方面收效显著。如我国一些高校与美国杜克大学、英国爱丁堡大学、俄罗斯莫斯科大学等世界知名高校合作举办机构或项目，在优质教育资源引进，培养高素质国际化人才方面作出了表率。总体上讲，我国中外合作办学的发展呈现出办学数量逐渐增加、办学地域逐渐扩展、办学学科专业逐渐增多和政策法规逐步完善的态势。但是在其快速发展的背后，同样存在着办学质量有待提高、办学区域分布失衡、国外优质教育资源引进不足、专业设置不合理等具体问题。为解决这些问题，国家出台了一系列管理文件予以引导，但文件往往只能针对具体问题，且过于分散，随着新形势的变化又极易被废止，仍不能全面解决中外合作办学实践中不断产生的问题。但是中外合作办学自身的发展和管理规范的不断颁布，的确为《中外合作办学法》的制定提供了良好的实践基础，在立法过程中，有选择地吸纳、借鉴、协调这些规范有助于立法的完善。

(三)教育对外开放的战略规划为制定《中外合作办学法》提供了历史机遇

1.“一带一路”的倡议

“一带一路”建设是我国在新的历史条件下实行全方位对外开放的重大举措，推行互利共赢的重要平台。2015年，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，明确指出，“扩大相互间留学生规模，开展合作办学”。2016年《推进共建“一带一路”教育行动》文件的发布则表明是“一带一路”倡议在教育领域的贯彻实施。它以政策联通为路径，致力于构建世界教育共同体，积极推动教育合作共赢。交流互鉴是“一带一路”建设的主旨，教育国际合作更需要以“一带一路”建设为契机，立足中国教育实际，学习借鉴世界一切优秀文明成果。中外合作办学要牢牢把握这一伟大的历史机遇，优化教育国际化的法治环境，加快法律制度建设，推动中外合作办学法立法，使教育国际化发展和教育国际合作有法可依，提高教育开放层次和水平。

2.“双一流”大学的建设需要

2015 年10月，国务院颁布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，明确将“推进国际交流合作，加强与世界一流大学和学术机构的实质性合作，将国外优质教育资源有效融合到教学科研全过程，开展高水平人才联合培养和科学联合攻关”作为五项改革任务之一。2017年1月，教育部、财政部、国家发展改革委又联合印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》，将国际交流与合作提升到与人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新四大高校职能同等重要的地位。可以说，“双一流”战略方案为中外合作办学提供了难得的发展机遇，也为中外合作办学的提质增效提出了更高标准的要求。在“双一流”建设的背景下，制定《中外合作办学法》正是体现中外合作办学法律地位，健全其监督管理制度，规范其质量评估机制，营造其良好办学环境，促进其可持续发展的法制保障。推进制定《中外合作办学法》，不仅有助于中外合作办学自身的发展，更有助于推进“双一流”建设，切实提高我国高等教育水平和国际竞争力。

3.《国家教育事业发展“十三五”规划》的意见指导

2017年1月，国务院依据《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，制定印发《国家教育事业发展“十三五”规划》(以下简称《规划》)。《规划》在指导思想中明确了依法治教的原则，提出“要坚持依法行政、依法办学、依法执教，更加注重运用法治思维和法治方式推动教育改革发展，更加注重教育法律法规体系和执法体制机制建设”。在统筹推动教育对外开放中又明确要求“提升中外合作办学质量。加强中外合作办学管理，完善准入制度，简化审批程序，完善评估认证，强化退出机制，加强信息公开，健全质量保障体系。建立合作办学成功经验共享机制，突出合作办学对学校教学改革的推动作用”。可见，无论是教育法制化建设还是中外合作办学各项质量保障制度的构建都被国家提到纲领性的高度，这就更加说明办学质量是中外合作办学的生命线，法律制度的建设是确保中外合作办学质量提升的根本保证。《规划》的颁布为《中外合作办学法》的制定提供了新的机遇。