京津冀职业教育协同发展的认识基础、实践特征与关键问题

耿 洁

京津冀协同发展国家重大发展战略实施4年以来,职业教育抢抓机遇,乘势而上,积极回应京津冀协同的区域定位、发展目标、重点领域,应时而动,应势而谋,顺势而为,应需而变,在找共识、聚合力、谋发展、破难题上,在探索和构建三地职业教育协同创新的模式、机制上,在支撑和服务三地产业、交通等重大项目协同的落实上,形成了丰富实践。但也遇到了一些亟待突破的、影响协同发展的现实困难和深层次问题。

一、京津冀职业教育协同发展的基本共识

(一)树牢“一盘棋”的协同发展理念

京津冀协同发展是国家战略,从京津冀协同发展启动开始,就确立了三地“一盘棋”的指导思想。2015年7月,国务院印发《京津冀协同发展规划纲要》,具体明确了三地“一盘棋”的区域整体定位,提出了功能互补、错位发展、相辅相成的基本要求。三地定位服从和服务于区域整体定位。[1]

从“一盘棋”协同看,京津冀处于相互依赖的网络之中,三地是一个首都经济圈中的三个子系统,彼此依存,相互联系,协同需要把三地相互联系与作用的要素重新组成具有相应特定结构和功能的要素集合,形成一个全面、开放、持续的有机整体,以整体为主进行协调,实现整体效果最优,达到“整体大于各部分之和”的新境界。协同重在将三地彼此独立的原有体制机制转变为“一体化”的新体制和新机制,建立起一整套“发展模型”和“处理方案”,并推广到广泛的领域。从区域协同看,京津冀协同就是三地根据初始禀赋和比较优势的差别,在效益最大化基础上,通过有序的分工合作使区域内所有协同主体整体利益最大化,实现区域各主体之间的协调。[2]三地由于资源分布空间具有差异性,长期以来形成了各自的比较优势,通过协同发展可有效发挥各自的比较优势,对资源再度实行有效的利用与配置,实现比较优势的有机整合。

(二)适应“一体化”的融合治理环境

政策环境是国家重大战略实施的重要基础。《京津冀协同发展规划纲要》要求“交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破”。2016年2月印发实施的《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》把京津冀作为一个区域整体统筹规划,在城市群发展、产业转型升级、交通设施建设、社会民生改善等方面一体化布局,努力形成京津冀目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的发展新格局,探索形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式。[3]2015年12月,交通运输部联合国家发改委发布《京津冀协同发展交通一体化规划》,国家发改委发布《京津冀协同发展生态环境保护规划》;2016年6月,工信部联合三地政府印发《京津冀产业转移指南》;2017年12月,三地联合制定《加强京津冀产业转移承接重点平台建设的意见》,确定46个承接平台,承接产业转移。

在政策的支撑下,截至2018年2月,交通、生态、环保、产业转移都实现了显著突破。国家高速公路网首都放射线北京段、新机场航站楼、津秦津保等高铁通车、京滨京唐铁路开工、三地区域大气污染联防联控机制建立、引滦水环境生态补偿机制建立、滨海―中关村科技园等高水平承接平台建设、“通武廊”创新合作等多项京津冀协同发展战略已经从前期规划逐一落实、落地。

(三)找准“互补式”的教育协同内涵

推动利益驱动的多方共赢。协同发展是一项复杂的系统工程,教育发展,重在协同。在京津冀协同发展的大格局中,作为公共服务中一个最重要方面的教育,是京津冀协同发展中带有先导性、基础性和全局性的重要领域。然而,在三地教育协同中,基础教育资源配置不平衡、职业教育同产业结构协同性不高、高等教育布局和质量严重不均衡以及人才规模、层次和结构不够协调,是协同发展的关键问题。[4]京津冀教育协同在非基本公共教育服务上,关键是找到各方利益汇合点,通过政府创设条件、学校寻求协作伙伴、吸引行业企业各方力量参与等多种方式逐渐推展;在职业教育领域,探索跨地区同行业集团化办学模式,产教融合、校企合作打破地区界限。[5]

促成内外互动的跨界组合。三地职业教育相当于三个繁杂开放、信息交互和功能关联的子系统,要实现协同发展,需要跨越各自系统,发挥各自优势,构建基于整体功能需要、符合三地实际、满足布局调整、服务京津冀协同发展国家重大战略的职业教育协同发展新系统,并实现这一职业教育协同发展新系统与三地经济社会发展同步规划、与产业转型发展同步实施、与科学技术进步同步升级。

强化区域共享的资源协作。京津冀职业教育协同就是要以服务国家重大战略为目标,立足各自比较优势、立足三地产业分工要求,在区域优势互补、开放共享共建的基础上,以协作形成整体效应,共同承担区域发展使命和责任,共同构建协同机制,共同分享发展成果,推动区域整体职业教育领先发展、共赢发展。具体而言,协作具有两层含义:一是在教育行政部门统筹指导下,北京、天津、河北要主动发挥各自的优势,找准发挥优势的着力点,积极探索实践,超越简单的以行政区域划分的管理体制,协作推进三地职业教育事业一体化发展;二是根据京津冀产业发展、城市定位、布局调整,统筹三地职业教育资源,找准资源协作的着力点,突破简单的以地市为单位的管理机制,加大资源整合与流动,创新配置资源与组合,吸引更多要素融入,发挥整体协同效益,发挥聚集辐射效益,推进三地职业教育一体化、特色化发展。

二、京津冀职业教育协同发展的实践特征

(一)在协同发展体制上,实行政府主导的多方多元联动

自2014年初以来,三地职业教育以构建长效体制机制为抓手,积极行动,形成了政府、行业企业、职业院校、研究机构、相关产业协会等多方多元主体联动态势。

地方主管各级部门先行引导推动协同。2014年暑期,天津市教委率先谋划,联动京、冀,协商制定三地职教战略合作框架。2015年5月,天津市教委与河北省教育厅签署《天津市河北省关于加强津冀两地职业教育与职业培训合作协议框架》;10月,北京市教育委员会与河北省教育厅签订协同教育发展对话与机制框架协议。此外,京、津先后与石家庄、唐山、邯郸、承德等地教育局签署合作框架协议。[6]

国家主管部门蓄势统筹规划推进协同。教育部于2015年5月启动编制三地教育协同发展专项规划;2016年2月,联合三地教育主管部门召开京津冀教育协同发展工作推进会,发布《“十三五”时期京津冀教育协同发展专项工作计划》和京津冀教育对口帮扶项目。2017年8月,召开推进京津冀教育协同发展工作座谈会,三省市签署了《推进京津冀教育协同发展备忘录》。2017年9月,教育部职成司召开京津冀对口帮扶青龙县、威县职成教发展工作对接会,启动编制定点帮扶行动方案;2018年2月确定《京津冀对口帮扶青龙县和威县职业教育与继续教育实施方案(2017－2020年)》。

职业院校始终积极开展对接合作。4年间,天津和北京近50所中高职院校与石家庄、保定、唐山、廊坊、邯郸、承德、张家口、秦皇岛、衡水、邢台等河北全域内的百余所中高职院校开展合作。涌现出天津职业大学、北京市丰台区职业教育中心等一批具有优质资源、合作经验丰富的职业院校。

科研教研机构合力助推协作发展。2016年2月三地教科院职成所联合成立了“京津冀职业教育协同发展研究中心”;10月三地职成教研中心联合成立了“京津冀职业教育教学协同发展联盟”。科研教研合力在重大理论、发展战略、教学改革等方面,开展具有实证性、前瞻性、系统性研究,指导三地实践探索。[7]

行业企业及相关产业机构主动参与协同发展。4年来,天津百利机械装备集团有限公司、天津汽车模具股份有限公司、中国模具工业协会等近百家企业及相关产业机构与三地职业院校紧密融合,牵头或参与三地职教集团、联盟,在人才培养、专业建设、课程开发、实训实习等环节开展深度合作。

(二)在协同发展方式上,共建优势输出的互补供需格局

围绕服务京津冀协同发展总体目标,三地职业教育充分发挥比较优势,在各自经验的基础上取长补短。天津职业教育以“国家现代职业教育改革创新示范区”为支撑,在职业院校建设、管理队伍建设、骨干专业师资建设、专业课程建设、教学改革成果、社会技术服务等方面全方位向河北职业院校输出模式、经验,共享示范区建设成果。北京职业教育与河北开展资源换空间的合作,通过帮助或与河北省职业学校共同发展、服务北京市产业转移或河北省当地产业开发与升级、服务河北省贫困地区脱贫等举措,用北京的优势资源换取在河北的发展空间,[8]也为压缩的北京职业教育谋求自身发展空间。河北职业教育在保持生源优势基础上,引入京、津职业教育优质资源和发展经验,全力提升办学实力和质量。

4年来,三地职业院校共签署合作协议50余份,京津两地在河北建立分校10余所,广泛建立校际合作共同体,将京津职业院校的模式、经验整体输出。其中,正在建设中的中德应用技术大学承德分校引入天津中德应用技术大学的职教品牌和专业建设标准,建成规模达10000人在校生和20个专业。[9]

(三)在协同发展机制上,落实创新驱动的互惠互利平台

创新是引领协同发展的第一动力。天津职业教育引导三地建立政(府)—行(业)—企(业)—校(职业院校)—研(研究机构)“五方携手”和产业—行业—企业—职业—专业“五业联动”,在协同的实践中,通过共建“京津冀一体化”人力资源需求信息共用共享平台、共建“京津冀一体化”产教融合校企合作区域性平台、共育“京津冀一体化”现代服务业创新创业型人才、共建“京津冀一体化”师资与学生交流交换平台、共建“京津冀一体化”现代服务业区域性研究平台5大举措,建立“京津冀协同发展现代职业教育与现代服务业”对话机制、“京津冀一体化现代服务业”区域项目协同创新机制、“京津冀一体化现代服务业”科学研究区域共研机制、“京津冀一体化现代服务业”校企合作区域联动机制等4项机制,实现共研、共建、共用、共享、共赢的整体格局。[6]

天津市教委从2014年8月至今举办了22期“五业联动”高端讲堂。推进三地相继构筑了装备制造、新能源、生态环保、养老服务、现代服务等12个产教对接平台。从2018年开始,天津交通职业学院青龙分校将实施“六个一”工程,即帮建一所分校、打造一支专业师资团队、策划一组专业、提供一批课程资源、引进一套管理模式、打造一个产教校企对接平台,提高协同帮扶的有效性和精准性。

(四)在协同发展模式上,建强三地之间的产教联盟实体

围绕产业布局的调整和定位,找准各方利益结合点,组建京津冀产教融合协同发展利益共同体。2016年5月,京津冀模具现代职业教育集团成立,集团由65个理事单位组成,包括三地模具协会、院校培训中心、企业及科研院所。2016年5月,全国民政行指委京津冀养老专业人才培养产教协作会成立,并组建了中国养老产教联盟,联盟单位340个。2017年5月,京津冀现代制造业职教集团成立,联合三地企业、大学、职业院校、科研机构等60余家。此外,还成立了京津沪冀宁交通职业教育集团化办学联盟、京津冀协同发展口腔职业教育合作共同体、京津冀艺术职业教育联盟等20余个。

4年来,创办的京津冀协同发展现代职业教育·装备制造业产教对接会等系列深度对接会,及京津冀新能源汽车、智能制造等论坛,已凝聚数百家企业,近千所职业院校,数千人专家、学者、工程技术人员、一线生产者、教师等,成为重要的协同纽带和合作的桥梁,充分显示出协同发展利益共同体的倍增效应。

(五)在协同发展保障上,突出以人为本的师资培训交流

职业院校发展的关键在人,更确切地说在于学校的管理干部队伍和师资队伍,只有提高师资队伍整体素质,才能将协同发展的体制、机制、平台、实体等落实、落地。校长领导力、管理干部能力水平和教师能力水平是决定和影响学校办学水平和办学质量的“少数关键”,是三地职业院校合作协议、三地各级主管部门战略协议和教育部推进三地行动方案中的重中之重。

据不完全统计,4年间,三地互派校长、教师、管理干部等挂职交流,河北职业院校管理干部、骨干教师赴京津两地参加培训约2000人次。其中,天津职业大学先后举办了多期唐山市、石家庄市等专项职业教育干部、教师培训班,还与雄安新区开展了职业学校师资专项培训。

三、京津冀职业教育协同发展的问题策应

4年来京津冀职业教育协同发展的实践表明,积极、主动的协同实践取得了初步成效,三地职业教育正在为实现“一体化”目标进行有益探索,但这只是三地职业教育“一体化”万里征程刚刚迈出的一小步。协同实践中还存在着职业教育在区域产业整体发展中的位置和定位不够清晰、职业教育现行行政区划体制下的政策制度不能适应“一盘棋”发展的政策要求、如何高起点高标准推进协同发展等诸多亟待解决的突出问题和深层次矛盾,需要以创新的办法解决制约发展的老问题,以协同的方式共同破解当前不利于三地合作共赢的新矛盾。

(一)以精准定位化解产教合而不融的普遍问题

教育是京津冀协同发展的基础工程,职业教育作为与经济社会发展联系最直接、最紧密的教育类型,在京津冀教育协同发展中承担着为产业企业布局调整、资源要素配置变化、公共服务能力共建、城市定位发展提供技术技能人才、实施技术应用等任务,产业发展离不开落实产业政策的技术技能人才,忽视职业教育的价值,就会影响到产业政策落地的最后一公里。当前,协同发展中对京津冀技术技能人才的需求仍不明晰,职业教育仍未同步列入产业、交通、环保等协同规划中;三地职业教育与产业的对接仍是教育单方主动的对接,缺乏精准的对接目标和对接方案。

京津冀协同发展是一项自上而下的国家性宏大工程,在重点规划产业转移的同时,需要发挥职业教育应有功能,同步明确职业教育定位,在产业、交通、环保等规划时同步规划职业教育,明晰技术技能人才需求预测和规格要求,精准定位职业教育,加大职业教育与产业发展的深度对接,加大职业院校与企业需求的深度对接,加大职业课程与岗位要求的深度对接,避免出现“职业教育说起来重要,做起来忘掉,用时再强调”的老问题。产业、行业在实施京津冀协同发展的重点项目、重大工程时,需要强化“企业应当依法履行实施职业教育的义务,利用资本、技术、知识、设施、设备和管理等要素参与校企合作,促进人力资源开发”的责任,有效地促进企业主动与职业学校合作,提高技术技能人才培养质量,避免出现“职业学校热,企业冷”的老问题,探索校企持久深入、有水平有质量的合作新模式、新机制。

(二)以机制创新破解三地教育互通的政策瓶颈

京津冀职业教育一体化对以省市级行政区划为基本单位的公共教育体制提出了问题,给地方职业教育决策和政策带来了前所未有的挑战,如何突破传统的行政区划间“各自为政”的运作方式,实现区域内职业教育的有效治理,成为京津冀职业教育协同发展的关键问题。每个地方政策制度在其管辖区域内有合理性和适应性,但当面对不在制度范围内的群体和利益时,政策制度就鞭长莫及,甚至成为了约束和障碍。因此,破除体制机制障碍对解决协同不利问题来说十分重要。如三地在招生、中高本衔接、学分互认方面地方性、限制性政策问题突出,协同难以深入。

京津冀协同发展是区域一体化的创新,涉及组织制度与流程的再造,尤其是利益格局的再造,需要各方协同,以体制机制创新打破现行行政区划体制,打破现有利益格局,构建新的三地职业教育组织形态。要充分发挥已有协同平台、资源与联盟的作用,以问题为导向,把跨省招生、区域内学分互认、区域内中高本衔接等制约三地职业教育一体化的关键问题作为体制机制创新的突破口,研究制定问题清单,开展试点探索、联合攻关,破解政策瓶颈,切实推进三地职业教育一体化发展。

(三)以质量监测提升三地协同发展的低效问题

京津冀协同发展目标定位于建设世界级城市群,十九大报告提出要“高起点规划、高标准建设雄安新区”。“高起点规划、高标准建设”成为贯穿新区建设各项重大举措的牵引线。职业教育作为京津冀协同发展的一个重要组成部分,必须将高起点、高标准贯穿在三地职业教育协同发展的全过程、全要素之中。当前,三地职业教育在专业建设、课程建设、管理干部和师资交流与培训、社会服务、学生交流与培训、资源共建与共享等方面的协同上,仍然处于分散的、自由联动的状态之中,协同的内容、方式没有标准可依,协同的效果、效益没有标准可测。

推进三地职业教育协同发展,要将质量放在首位,以标准引领协同,建立三地职业教育协同发展数据研究与监测中心,对三地职业教育协同发展进程、协同程度、发展质量、协同效益进行跟踪、监测、评估,形成“京津冀职业教育协同发展年度报告”,建立健全三地职业教育协同发展质量监测机制。整合行业、行政部门信息资源,研究建立三地职业教育人才需求预测、就业预警管理信息系统,做到信息共享,推进结果应用,提高三地职业教育人才培养的前瞻性,增强职业教育协同效应。