我国监察机关的法理解读

魏　琼

(华东政法大学 法律学院，上海　200042)

一、问题的提出

2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议正式通过的《中华人民共和国宪法修正案》，对我国1982年宪法作出了21条修改，其中11条与设立监察委员会有关。如该修正案在国家机构一章中增加了一节“监察委员会”，就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制等作出规定。3月20日上午，在第十三届全国人大一次会议第八次全体会上，《中华人民共和国监察法》(以下简称“《监察法》”)经表决通过，自公布之日起施行。其中，第1条中明确规定，“根据宪法，制定本法”。至此，框定了当下的国家监察体制改革与监察法治建设应当合宪、依法而为。

国家监察体制改革是“宪制变迁”*秦前红、叶海波等：《国家监察制度改革研究》，法律出版社2018年版，第16页。>，它既要推动全面从严治党向前发展，又要加强对公权力的监督。2018年修改后的宪法以最高法律权威的形式确立了监察权力体系的合法性，为我国监察制度有序建构与合法运行奠定了的基础。

随后颁行的《监察法》共九章69个条文，由组织法和程序法两个部分构成，其中，第一章总则、第二章监察机关及其职责和第三章监察范围和管辖，是组织法的内容，规定了监察机关的职能定位和组织体系；第四章监察权限、第五章监察程序、第六章反腐败国际合作，是程序法的内容，仍是以监察机关为中心，与它的监督权、调查权和处置权三大权力相对应，规定有三大程序：监督、调查和处置程序。第七章对监察机关和监察人员的监督、第八章法律责任，兼具实体与程序法的内容。

这部新法在法律层面总结了中国改革开放以来开展权力监督和反腐败斗争经验，实现了权力监督机构从纪检监察到国家监察的脱胎换骨的革新和法治化转型。当下，事关我国监察体制改革与监察法治建设成败，就在于能否有效地实施《监察法》，以实现制度反腐、法治反腐。这项重大国家权力的配置，相关法律制度的实施需要从以下三方面进行考量：一是权力功能考量，监察权力配置的基本思路是什么，即在反腐败过程中监察机关要发挥什么法律职能；二是权力格局考量，国家权力重新配置对于现有国家权力格局的影响，是扩张还是限缩了既有的国家权力，即监察机关权力配置的模式选择与职责职权的权限边界在哪里；三是权力运行考量，监察机关行使监察权应当遵循什么样的程序，是否需要与其他权力行使程序相协调，是否需要外部力量的协作与合作，特别是如何强化对监察权自身的监督制约。

作为中国特色监察法治体系的创举之一，新诞生的监察机关必须积极回应上述三方面的问题，这些问题可以归结为一个最为基本的问题，即如何对国家的监察权进行法治化设置与合理规范？

二、监察机关的存在意义

(一)监察机关的沿革

观今宜鉴古，无古不成今。在中国历史上，稳中有变的传统监察制度形成了自己的发展逻辑。*武夫波：《中国监察制度的逻辑、传统与意义》，《国家行政学院学报》2017年第6期。与之相向的古代监察机关亦有自己的特色，发掘中国监察机关的传统资源对当下科学把握监察机关的法律地位，无疑有一定的启发与警示意义。

在中国古代，监察机关的沿革、传承及演进历程，大体可以分为七个时期。西周时期，有专职监察官员，称为小宰、宰夫或御史，分属于天管冢宰及春官宗伯之下。这些官职机构仅具备初步的监察意义。*魏建新：《我国古代监察机构之演变及其法治意义》，《广西政法管理干部学院学报》2004年第1期。春秋战国时期，秦、赵、魏、齐等国，在郡县设立御史之职用以监察地方。但也有学者认为“这一时期的监察还不属于严格意义上的御史监察制度”*李铁：《中国文官制度》，中国政法大学出版社1989年版，第282页。。秦统一六国后，开创了中国古代监察制度的先河。在中央设御史大夫，御史大夫之下有御史丞、御史中丞、侍御史、监御史等，组成御史府。两汉时，监察机关进一步发展，形成御史台制。汉武帝创立了刺史制度，根据朝廷发布的《六条问事》，刺史行使监察权。*张晋藩：《中国古代监察机关的权力地位与监察法》，《国家行政学院学报》2016年第6期。不过，需指出的是东汉以后，刺史由监察官变成了地方的军政长官，隋朝以后已变为行政官员，再无监察职权。魏晋时期，基本沿袭汉代的御史台制，实行御史台总辖、中丞司、隶分置原则。隋唐时期，监察体系臻于完备。隋朝设立“三台”，即作为中央监察机构的御史台；作为监察地主官吏的司吏台和谒者台；同时，还设有监察皇帝过错的言谏官。唐朝御史台的地位明显高于其他府衙，直接向皇帝负责。*钱大群、艾永明：《唐代行政法律研究》，江苏人民出版社1996年版，第60页。在御史台下分设台院、殿院、察院三院，形成一台三院体制。另设有转运使，盐铁使等特设的监察机构，并以专职设置言谏官，且在所有的行政机关内部设立勾检制度，以监督百官为政。宋元时期，宋承袭唐制，仍设一台三院，监察御史的任命从唐朝由宰相任命或举荐，改为皇帝亲自任命，并设立“通判”专门从事监察地方官员及其所属的部吏。*黄崇岳：《中国历朝行政管理》，中国人民大学出版社1998年版，第553-554页。元朝改一台三院为一台两院，撤销台院，将其职权并入察院，改殿院为殿中司，形成御史台下辖殿中司、察院的体制；御史台与中书省、枢密院、尚书省平级，在地方派出临时监察机构“行御史台”，下辖各道监察机关。此外，元还设肃政廉访司，负责监察一切干扰官府正常活动的行为。*张晋藩：《中国古代监察思想制度与法律论纲——历史的经验》，《环球法律评论》2017年第2期。

至明清时期，监察机关的名称、职权等发生了重大变化。明朝将监察权力一体化，集中并加强了监察权。改御史台为都察院，作为全国最高监察机关，都察院内专设监察御史118人，监察各省。在都察院系统之外，专设六科给事中，对六部进行监察；地方监察官设十三道监察御史，专掌地方监察。此外，如巡按、巡抚和总督等，充当临时的监察机构。清朝基本沿用明代都察院、六科、十三道(增列十五道)的监察体制，但明确规定科、道均隶属于都察院，使监察系统在体制上归于统一。*王士伟：《中国行政法制史》，陕西人民出版社1993年版，第324页。清雍正以后，将六科给事中并于都察院，与各道监察御史合称“科道”，分别负责京内外官吏的纠察，从而解决了系统上的重叠，提高了监察机关的监察效能。*蒲坚：《中国古代行政立法》，北京大学出版社1990年版，第499页。

显见，中国古代的监察形成了“一种以御史台或都察院为主体的多层次、多元化的网络严密的全方位监察体制”*张晋藩、李铁：《中国行政法史》，中国政法大学出版社1991年版，第69页。，其监察对象既不是君主，也不是民众，而是封建官僚机构中的各级大小官吏。虽然传统中国是以德礼为主要治理手段，对于朝廷官员可能的偏私和错误行为，却并未寄希望于依靠官员的道德自律来实现政治清明，而是基于认识到人性的弱点主张通过制度的方式予以补救。*储建国：《中国监察制度及其理论的传承和发展》，《中国党政干部论坛》2017年第2期。古代监察权及监察机关由此应运而生，有关监察的法律体系因此相当完备。

(二)监察机关的流变

古代监察机关的发展史充分表明，在治理国家过程中，监察机关不仅具有存在的必然性，而且还有传承与借鉴的意义。

民国时期，依据孙中山“五权”宪法理论建立起来的国家机构中，行使监察权的“监察院”就源自中国封建官僚制度中的御史台。其时，南京国民政府在总统之下设立五院，即立法院、行政院、司法院、监察院、考试院。这一时期民国政府的监察组织体系甚为严密。*胡斌：《孙中山的监察思想概述》，《湖北教育学院学报》2007年第7期。

与此同时，1931年成立的中华苏维埃共和国人民委员会内部就设立了工农检察人民委员部，作为最高监察机构，该机构有五项职责，包括监督各级苏维埃机关的政策执行、人事任免、贪污受贿等内容，工农检察人民委员部不同于历史上类似机构的最大特点就是引入了群众监督，该部下面设有控告局、群众法庭、工农通信员和轻骑队等群众性监察沮织。延安时期，中国共产党建立了陕甘宁边区政府，没有建立类似苏维埃共和国时期的工农检察机构，监察职责主要由边区参议会行使。解放战争时期，1948年，华北人民政府设立人民监察院，负责检查各级行政机关、司法机关和公营企业的工作情况，检举上述机关工作人员的违法失职行为，接受人民对有关机关和人员的控诉和揭发，并行使调查权和一定的行政处分权。

新中国建立后，监察机关设置经历了一个相当曲折的过程，大致可以分三个时期。一是建国初期的人民监察委员会；二是1954年宪法框架下的监察部；三是1982年宪法至今的纪检、监察合署办公，监督权力分散于不同的国家机构之中。1986年11月15日，第六届全国人大常委会第十八次会议根据国务院的提请决定设立监察部，国家行政监察体制才得以确立。1988年，全国县级以上各级政府中设立了相应的行政监察机构。1990年，《中华人民共和国行政监察条例》通过，从法律制度上明确了监察机构的行政属性和职责。*韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，《法学评论》2017年第3期。1997年通过了《中华人民共和国行政监察法》，开启了我国行政监察制度的法治完善过程。2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过全国人大常委会作出《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称“《试点决定》”)，标志着我国监察体制改革的正式启动。2017年11月4日，全国人大常委会作出《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，指出“为最后完成监察体制改革，必须制定《监察法》”。11月7日，全国人大常委会正式公布《监察法》草案，向社会公开征询意见。

长期以来，我国继承前苏联的监察模式，权力监督是分散在不同国家机构之中，形成党内巡查、行政监察、立法监督、司法监督、审计监督的反腐败格局。其中，党内纪律检查机构通过与国家行政监察机构合署办公，这一模式对于改革开放初期打击贪污腐败和纠正不正之风起到了积极的作用。随着权力腐败形势的严峻，自党的十八大以来，纪检监察机构查处了大量的贪污腐败案件，但“漏监”、“虚监”、“难监”的情况仍无法避免。况且，在前一轮改革中，国家纪检监察机关的地位虽有所提升，却仍有进一步提升的空间，与其合署办公的行政监察机构在国家机构中的地位，也有相应提升的必要，亟待从一个单纯的行政机构变成一个独立的权力部门。党的纪律检查机构是由党的代表大会选举产生的，国家监察机构也应由国家权力机构选举产生，这样一种制度安排既需要符合中国共产党相关的政治理念，也有利于汲取以往监察体制经验，实现国家监察的集中统一与廉政建设。

(三)监察机关的价值

中国监察机关的发展史不是简单的变迁史，梳理监察机关的沿革与监察机关权力的演变，从中汲取监察机关的设立与运行的经验与教训，对当前国家监察体制改革和监察机关法治建设而言，具有重要的价值和意义。

一方面，以史为鉴，对于监察机关的组建与运作，不妨从以下六个角度把握：

一是监察机关有存在的必要。中国古代监察机关本质上是专制、人治的产物，但它的存在凝聚了中国人的政治智慧，对于发挥官吏的职能、提高官吏的素质、保证中央集权制的国家机器的有效运转，均有着一定的积极作用。当下，国家监察制度的改革与完善，关键在于加强对监察机关的法制建设，惟有正面肯定并有效发挥监察机关存在的法治意义，国家监察体制才能发挥积极的作用。

二是确保监察机关的独立性极为重要。发挥监察制度的有效作用，首要之举就是要确保监察机关能独立地行使其监察职权，避免其它权力非法干涉。*参见魏建新：《我国古代监察机构之演变及其法治意义》，《广西政法管理干部学院学报》2004年第1期。

三是监察官吏的职位不高却必须拥有重权。中国古代对监察官实行位卑权重加厚赏制度。此举有利于防止监察权力的膨胀，同时也有利于避免监察机构蜕变为行政事务机关。历代监察机关的名称一再变化，甚至有的监察机关最后竟演变成为行政事务机关，其原因之一就是监察机关的地位过高，监察官员的官阶也很高，以至于在监察实践中就极易取代被监察的机关，插手处理具体事务，悖离了本来的监察职能。

四是监察机关的设立必须精简高效。中国古代从宋代以后监察机关的演变表明，监察机关的设立易产生一些副作用，如广设各种监察机构，有的监察机关沦为某些监察官吏谋取私利，争夺权力的工具，监察官吏因其处于不同的系统而排斥异己、掩饰同党，加剧了政治混乱。

五是监察机关的设立和监察活动必须以法律形式明示规定。在铸造强有力的监察机关过程中，宜以组织法规范监察机关的产生、监察职责及权限，避免形成权力巨大的秘密监察组织；宜以程序法规范监察活动，防止监察机关滥用监察权乃至超越监察权等职权违法情形的发生，实现反腐败目标，以切实保障人权为监察最终归宿。

六是必须建立起严密的监察法治体系。中国古代较为完备的监察组织体系表现为把中央监察机构与地方监察机构，一般监察机构和专门监察机构，常设监察机构和临时监察机构相结合，特别是发挥了专门监察机构和临时监察机构在监察中的作用，形成了遍布于全国的监察网络。这一组织架构有利于集中统一行使监察权，提高监察的权威性，同时在法定范围内实现监察对象的全覆盖。

从我国古代监察机关沿革及流变中汲取以上的经验教训，凸显监察机关的存在意义，无疑对当前我国监察机关的制度建设及监察法的实施大有裨益。

另一方面，从建国以来数次监察体制变迁来审视，对强化监察机关的地位也有启发。在当代，我国监察机关从人民监察委员会、监察部，到今天设立的监察委员会这一发展历程，其核心是如何控制与监督公权力。与其他国家机关的创设不同，监察机关的创设、演变与不同时期的宪法功能有着密切联系，目前组建的监察机关及运行体制，实际上是权力制约形式的一种新探索、新总结、新发展。

根据前述《试点决定》，在北京市、山西省、浙江省开展了国家监察体制改革试点工作，在省(市)及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生，对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。从表层的目标来看，这一改革试点主要是为了整合办案力量、整合监督资源，建立集中统一、权威高效的监察体系，但深层的目的，则是对过去监督权隶属于行政权的权力结构进行调整分解，将分散的监督资源整合为统一的国家监督，使监察权成为与行政权、司法权平行的、相对独立的国家监督权，由监察机关独立行使，实现国家治理体系和治理能力的现代化。*焦洪昌、古龙元：《从全国人大常委会授权看监察体制改革》，《行政法学研究》2017年第4期。监察机关作为重新配置国家监督权的组织结构由此诞生。

现行《监察法》第3条明确规定，“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”，第4条强调，“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。这就是对监察机关的法律地位完整而清晰的表述。

三、监察机关的法律地位

(一)监察委员会的机构性质

依照前述《试点方案》，已经成立的山西、北京和浙江监察委员会，采取党政双兼的模式，即同级党的纪委负责人和同级监察委员会的负责人完全重合。作为对这些改革的经验总结，《监察法》规定的监察委员会，是一个党政合署办公的机构，将所有行使公权力的公职人员纳入监察范围，生成了一种内容极为宽泛且地位独立的监督权，由监察委员会独立行使。

首先，监察委员会是国家机关，是国家机构的重要组成部分。

国家机构是一个具有内在逻辑联系的统一整体，是“组成严密体系的国家机关的总和”*许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第305页。。在我国，国家机构是围绕着人民代表大会制度这一政体展开的。根据2018年修正后的宪法规定，监察委员会系由人民代表大会产生、向人民代表大会负责，受人民代表大会监督。这就意味着监察委员会不是行政机构，更不是行政机关的内部机构抑或附属机构，而是国家机关。我国宪法所规定的“国家机关”一般是包括中央和地方的各级国家机关，故《监察法》第二章对这一国家机构的设置作出了具体规定，即国家监察委员会，是最高监察机关，由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作；地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作。这一组织结构确保了监察委员会作为一个国家机关，具有独立的法律地位。

对于监察委员会的机构性质，学界曾有不同的界定与表述。比如，有的观点认为，监察委员会应属于政治机关；也有观点认为监察委员会属于“政法机关”，这些观点都是从政治角度进行定位，无法揭示监察委员会的法律属性，也很难体现监察委员会的国家职能。况且，无论是定位为政治机关还是政法机关，都不能彻底摆脱监察不力、乏力的制度困境。还有的观点认为，监察委员会是“党统一领导下的国家反腐败机构”、“独立于一府两院的新型监察机关”等。*韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，《法学评论》2017年第3期。这些观点不足以完全概括集党纪监督、行政监督与法律监督于一体的监察委员会特色，难以彰显监察委员会位高权重的特色。

《监察法》将监察委员会界定为国家机关，更有利于监察体制改革整合既往监察资源，实行独立监察，扩大监察覆盖面，实现法纪衔接，以最终健全国家监督职责，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。且作为国家机关，监察委员会与权力机关、行政机关、审判机关、检察机关等其他国家机关依照宪法与法律独立负责，相互协调，各自发挥着不同的国家职能，构成一个完整的国家机构体系。因此，从法治角度而言，监察委员会的自身性质是国家的机关，而非党的机关。

其次，监察委员会是国家的监察机关，具有宪制机关的属性。

权力法定是法治国家的基本理念，2018年修正后的宪法对监察机关这一机构权力性质进行了最为基本的定位，该法第123条规定“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关”，这说明监察委员会既非行政机关，也非司法机关。在此，所谓“国家”，是指统一的政治实体或者共同体意义上的“国家”。*韩大元：《中国宪法文本中“法治国家”规范分析》，《吉林大学社会科学学报》2014年第3期。与此同时，宪法文本使用“国家”来概括监察委员会的法律地位，旨在从权力配置角度着眼，强调这一新型监察职能既区别于传统的行政监察职能，也区别于党的纪检职能。正如全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都是“国家”的权力机关，国务院和地方各级人民政府均是“国家”的行政机关一样，国家监察委员会和地方各级监察委员会则是“国家”的监察机关，它旨在体现监察机关的国家性，彰显了国家的监察机关与党的纪律检查机关、行政监察机关等在性质上的区别。

监察委员会应当如何命名，直接关系到监察委员会的机构性质。对此，学界也曾有不同的论争*在宪法学与行政法学界，有多位学者建议在监察机关的名称中加入“人民”二字，参见童之伟：《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》，《法学》2016年第12期；马岭：《监察委员会如何纳入(宪法)的“国家机构”体制》，《财经法学》2017年第6期；任喜荣：《国家机构改革的宪法界限》，《当代法学》2017年第4期；李洪雷：《论我国监察机关的名与实》，《当代法学》2018年第1期。。对国家机关的命名，不是一个单纯的语言文字问题，而是有着深刻的宪制意涵。*李洪雷：《论我国监察机关的名与实》，《当代法学》2018年第1期。自新中国成立以来，我国制宪机关的命名在实践中逐渐形成了自己的传统用法，这一用法体现在对国家机构的命名上，尤其是对“国家”“院”“中央”“人民”等一些基本概念的使用上，能起到概括国家机构属性的宣示性意义。根据修改后《宪法》第124、125条和《监察法》第7条的规定，将领导地方各级监察委员会工作的监察委员会称之为“国家”监察委员会，此处“国家”的涵义主要是指中央，故以国家监察委员会作为中央层面监察机关的名称，指明了国家监察委员会是最高监察机关。这一名称的用法虽然符合我国政治体制与国家宪制传统，是与监察机关的法律地位、政治性质相匹配的，但是结合我国宪法文本中最高人民法院、最高人民检察院等国家机关的通用名称，却不够统一与规范。与此同时，在地方上，监察委员会亦未冠之以“人民”二字。这种名实不相符的做法，在今后《监察法》的实施中难免存在一些隐性缺陷，如监察机关监察权的实际运行是否能真正符合人民的意志和利益，落实人民主权和人权保障等宪法原则，还有待观察。

此外，还需指出的是虽然这一监察机关冠之以监察“委员会”名，但《监察法》对该国家机构的领导决策与工作机制却未作出明确规定。根据决策权归属的不同，通常情况下可以将国家机关区分为独任制和合议制两种类型，前者是指机关首长独自负责作出具有外部效力的决定，后者则要求具有外部效力的决定必须由委员会经合议作出。独任制的优点在于反应迅速、指挥灵活、责任明确，缺点则在于首长高度集权，对其业务能力、投入精力等构成重大挑战；合议制实行少数服从多数的决策原则，其优点在于有利于集思广益，提高决策的民主性、科学性和公正性，缺点则在于反应迟钝，要求过多，极易妥协，甚至久议不决，责任分散且不明晰。

在行政活动的实践中，曾有大量的委员会尤其是作为国家行政机关的工作职能部门的委员会，一般采取首长负责制。自1993年开始的中央纪委与监察部合署办公以来，大量的监察活动也实行首长负责制，故在新型的监察机关成立后，监察监督活动的开展，究竟是采取独任制还是合议制，宜结合其所承担的监察职能特点和具体监察活动内容，全面比较独任制与合议制的优缺点加以确定。*参见李洪雷：《论我国监察机关的名与实》，《当代法学》2018年第1期。比如，按照《监察法》第43条规定，监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定。

再次，监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，是新型的监督监察机关。《监察法》第3条，既进一步落实了2018年宪法修正案中有关监察委员会机构性质，也阶段性地总结了国家监察体制改革试点设立监察委员会的经验。作为行使国家监察职能的专责机关，监察委员会及其职责、监察范围及管辖，监察权限等相关职能定位问题，通过《监察法》相关条款加以具体的落实，这些内容为监察机关成立后，进行监察活动的合法性与科学性，提供了制度保障，可谓依法治国的根本体现。在学界，曾有学者将监察委员会定义为“履行监督执法职能机关”，也有学者认为监察委员会是“专门的监督机关”，这两种提法虽能较准确地勾勒出监察委员会的组织结构特征，但以“专责机关”来定位监察委员会的机构职能，却更为精准、到位，可以在权责上更加明晰监察机关的主体资格，而且为建立专业、独立的监察机关体制留下空间。

毋庸置疑，我国在人大监督作用有限而司法监督左右为难的大背景下，面对改革开放以来相当严重的权力腐败问题，反腐败活动是由多个部门进行的，反腐败资源分散。第一个反腐手段是党纪反腐，党的部门纪委对违纪党员实行党内处分。相对来说，党纪反腐不太受国家法律约束，如“双规”在很大程度上保证了反腐败的效果，但这一手段却是没有法律依据的。第二个反腐手段是行政反腐，即行政监察部门反腐。但“双指”等行政监察的作用及手段均有限，且行政监察只能对行政机关工作人员进行监察，不能对人大、党的机关、政协、法院和检察院进行监察，其监察面甚窄。虽然在长期的反腐工作中，业已逐步形成了以纪检监察制度为核心的权力监督制度，其宝贵经验是纪检部门与行政监察部门“合署办公”的工作模式，将党纪反腐与行政反腐等合二为一，自上而下进行权力监督。*徐理响：《现代国家治理中的合署办公体制探析——以纪检监察合署办公为例》，《求索》2015年第8期。随着法治战略的不断推进，以纪检监察为代表的中国式权力监督机制出现了诸多困境和问题，已经无法适应社会发展和政治改革的需求。*李红勃：《迈向监察委员会:权力监督中国模式的法治化转型》，《法学评论》2017年第3期。这一纪检监察制度最致命的短板，在于行政反腐与司法反腐是分离的。

检察机关是司法机关，“合署办公”的监察部门与司法机关只能相互配合，资源分散，出现了一种中国特色的反腐败路径，即几乎所有的反腐败案件都是来自纪委党纪政纪处理，其后移交行政机关处罚，最后才移交司法机关，这一处理过程效率低下、反腐败效果不佳。

为了整合反腐败资源、提高反腐败效率，就有必要建立监察委员会。它的出现，意味着中国纪检监察监督模式法治化转型的正式启动，一个专门的、专业的监察监督国家机构——监察委员会因此产生。截至2018年2月底，全国省、市、县三级监察委全部组建完成，并就监察委的职责定位、领导体制、工作机制、权限手段、监督保障等方面均作了积极深入地探索，积累了宝贵经验。随着《监察法》的颁行，监察委一身兼五任，党纪反腐、政务反腐(非行政反腐，因为反腐对象包括人大机关工作人员、政协和党机关的人员)、刑事反腐、预防腐败和反腐败国际司法协助(《监察法》第六章作了专章规定)，监察职责集于一身，名正言顺地成为反腐败及监督的专责机关。

(二)监察委员会与其他国家机关的关系

确立监察机关的法律地位，除了依宪法和法律设立监察委员会之外，还有赖于理顺监察委员会与其他国家机关的关系。*参见秦前红、叶海波等：《国家监察制度改革研究》，法律出版社2018年版，第132-134页。通过相关制度设计，打造一个身份独立、地位权威的监察机关。其实践意义在于，既对国家监察体制改革成败及《监察法》有效实施至关重要，也对当下我国政府职能转换及机构改革、司法制度改革等影响深远。监察委员会与其他国家机关的关系主要表现有三：一是监察委员会与同级人大的关系；二是监察委员会与党的纪检机关的关系；三是监察委员会与人民政府、人民法院、人民检察院等的关系。在此，仅以监察委员会与纪检机关、人民检察机关的关系为例来做一分析，进一步阐明监察机关的法律地位。

1.厘清监察委员会与纪检机关的关系

如前所述，传统的反腐工作机制就是纪检机关和监察委员会合署办公，这一监察监督机制属于一种“政党嵌入型”的腐败治理结构。为实现国家治理体系与治理能力现代化，从党政关系的优化、党纪与国法的结合、监督机制的衔接等多维视角出发，当下国家监察体制改革中的合署办公必须贯彻两大举措，一是实行“有分有合”的工作机制，二是坚持“业务上以监察委员会为主”的原则。*李红勃：《迈向监察委员会：权力监督中国模式的法治化转型》，《法学评论》2017年第3期。

第一，实行“有分有合”的工作机制是有国家监察体制改革经验为基础的。所谓“分”就是指“各司其职、各负其责”；所谓“合”就是指办公、办案上的合作，例如，两机关在一个办公场所，共用办公设施；又如业务上的配合，特别是查处违纪、违法问题上相互合作与沟通。

第二，坚持“业务上以监察委员会为主的原则”，主要体现在职能定位上，监察委员会的法律地位已经一改以往行政监察机构隶属于行政机关的格局，其职权和功能依照《监察法》得到了极大强化，作为独立的国家机关，监察委员会能够依法在权力监督、反腐惩治中发挥主角的作用；在监督对象上，监察委员会依法扩大了监察的覆盖面，一改原来党的纪律检查对象仅限于中共党员，行政监察仅限于国家行政机关工作人员的局面，监察委员会的监察对象涵盖了所有行使公权力的公职人员；在监督性质上，监察委员会的监督属于国家法律监督，几乎涉及到立法、执法、司法的各个领域，一改原来党的纪律检查仅属于党内纪律监督的情形，其监督效果对法律实施、法治深化势必产生无可替代的作用。

2.重新构建监察机关与检察机关的关系

法律监督是国家监督不可分割的一部分，具有整体构造的特征，具有专门性与国家性，法律监督的对象是一切遵守和执行法律的情况。依据宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关。宪法第129条规定了检察院的性质，而第131条规定的检察权，虽包含了检察机关作为法律监督机关的职权，但并不等法律监督权。检察机关的法律监督职权配置格局是侦查权、刑事法律监督权以及诉讼法律监督权三分天下。检察机关作为独立的、专门的法律监督机关，其外延更广，其职权内容会随宪法格局的变迁而变化。*姚岳绒：《监察体制改革中检察院宪法地位之审视》，《中国政法大学学报》2018年第1期。比如，对于国家工作人员违纪、违法和犯罪的监督，检察机关原来的监督权包括立案侦查权和诉讼监督权，而2018年宪法修改后，监察机关的监察权吸纳了检察机关对国家工作人员的立案侦查权，检察机关就只剩下了诉讼监督权，即保留了对公安机关、法院和执行机关的诉讼监督权。

依据宪法规定，监察委员会是国家的监察机关。依据《监察法》第四章有关监察权限的规定，监察机关行使监督、调查职权，故在程序法上，监察机关也是法律监督机关。其中，对国家工作人员违纪、违法和犯罪的监督权本来是一体的，但现在分为检察权和监察权两部分，由检察机关和监察机关分别行使。此次国家监察体制的改革，最大的亮点是将检察机关行使的反贪、反渎与职务犯罪侦查权“转隶”到监察机关，整合行政监察、预防腐败与职务犯罪侦查等职权后建立起来的监察委员会，其行使的监察权是党纪、政务和刑事监督合而为一。在此意义上，可以说检察权和监察权都属于法律监督权。

此外，在此次监察法颁行后，对于调查权的重新配置问题，直接影响到监察机关与检察机关之间的实质关系。根据《刑事诉讼法》的规定，检察机关对职务犯罪等部分案件行使自行侦查权，这就是基于法律监督权而派生的权力，检察机关依法行使的侦查权不仅有别于公安机关的侦查权，而且有别于监察机关的侦查权。故在行使侦查权问题上，检察机关应当坚持自己的法律监督专长，在其专属管辖范围，依法采取适当的处理方式，以保持一定的独立性与专业性。

监察机关最为重要的职权就是依法行使调查权，包括对腐败问题的一般调查权和对职务违法、职务犯罪的特殊调查权即侦查权。监察机关的调查虽与检察机关侦查类似，却不执行《刑事诉讼法》，这是二者最大区别所在。也有学者认为监察委员会的调查权与检察院的侦查权不同，调查权不能完全取代检察院的侦查权。调查权更为常态化，更强调过程预防和源头控制，而侦查权则更为特殊化。*马怀德：《国家监察法的立法思路与立法重点》，《环球法律评论》2017年第2期。因此，监察机关这一调查权是有限的，是部分调查权。《监察法》第3、4条明确规定，各级监察委员会依法调查职务违法和职务犯罪案件，应当与检察机关互相配合，互相制约。这一规定充分表明，监察委员会是反腐败的工作机构，无权行使审判权、检察权等司法权，不能直接进入刑事诉讼程序，不能直接处置涉嫌犯罪的行为，对特殊的职务违法、职务犯罪的调查程序，是属于刑事诉讼的前置程序，且对职务违法、职务犯罪等行使的部分侦查权，也不是作为主体内容来行使。根据《监察法》第45条第1款第(四)项“对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉”的规定，如需要对职务犯罪提起公诉，还是由检察机关行使公诉权。当然，根据《监察法》第46条第4款规定，对于检察机关依法作出不起诉的决定，监察机关认为不起诉的决定有错误的，可以向上一级检察机关提请复议。由此可见，监察机关尽管整合了检察机关的反贪、渎职、职务犯罪侦查权，但在职务犯罪监察调查程序结束后，应积极通过与检察机关的审查起诉程序衔接，形成监察机关与检察机关之间的协调配合、相互制约的机制。*笔者认为，监察机关与检察机关之间的协调配合、相互制约机制，同样适用于构建监察机关与公安机关之间的关系。限于篇幅关系，对于监察机关与公安机关的关系，就不再赘述。

四、监察机关的职能定位

(一)监察委员会的监察职责和监察权限

与以上讨论的监察机关的法律地位不同，监察机关的职能定位，主要是构建监察委员会的组织结构，厘清监察委员会的职权。正如有学者指出的，改革国家监察体制，设立监察委员会，建立集中统一、权威高效的监察体系，是事关全局的重大政治体制改革，其实质就是“对国家监督权的重新配置”*秦前红：《监察体制改革的逻辑与方法》，《环球法律评论》2017年第2期。。其改革途径就是“将传统体制中分散在诸多机构中的反腐败监督权加以重新整合，并将其提升为一种新的权力类型即国家监察权，使其成为一个专门承担反腐败综合职能并与其他国家权力相独立的宪法性权力”*周佑勇：《监察委员会权力配置的模式选择与边界》，《政治与法律》2017年第11期。。在监察法治化过程中，监察机关的职权至少具有三个特点：第一，它是一种宪法性权力；第二，它是一种与立法权、行政权、司法权相并列的“第四权”；第三，它是专门承担一种综合性反腐败的重要职能。《监察法》中有关监察职责、监察权限、监察范围及管辖等内容，蕴涵了上述特点。

1.监察委员会的监察职责

通常意义上，职权是有权力去做什么，职责是有义务去做什么，故它们是一个问题的两个方面，其内容相辅相成。监察委员会作为监察机关，其与监察对象的关系，无疑是《监察法》最主要的调整对象。该法第二章、第四章详尽规定了监察机关的职责、职权和监督措施、监督手段，确定其有权对监察对象采取和实施什么样的监督行为，就是为了理顺监察机关与监察对象的关系，实现监察法的立法目的。*姜明安：《国家监察法立法的若干问题探讨》，《法学杂志》2017年第3期。

该法第二章设定了监察委员会的各种职权，着重于对监察委员会的职责进行了具体的配置。依照《监察法》第11条规定，将监察委员会负责履行的监督、调查、处置的责任、任务以法律的形式予以明确，主要内容是规定了监察委员会监督、调查、处置三项职责。*中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第88-95 页。

一是监督职责。监督是监察委员会的首要职责。监察委员会代表党和国家，依照宪法、监察法和有关法律法规，对所有公职人员行使公权力的情况进行监督，确保权力不被滥用、促进国家公务人员依法履职、秉公用权。这是对公权力最直接最有效的监督，实现监察全覆盖和监督的严肃性、实效性。2016年10月，党的十八届六中全会通过了《中国共产党党内监督条例》(以下简称“《党内监督条例》”)，明确规定党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责，实现党内监督全覆盖。新型的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，关键在于落实它们的双重职责。在这一合署办公体制下，纪律检查委员会的监督、执纪、问责与监察委员会的监督、调查、处置是对应的，实现党纪与国法相衔接。

二是调查职责。调查公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪，是监察委员会的一项经常性工作。它是监察委员会开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律尊严的一项重要措施。对公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪的调查，突出地体现了监察委员会作为国家反腐败的监察职能定位。调查的主要内容，包括涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为，这八大类行为基本涵盖了公职人员的腐败行为类型。

三是处置职责。主要包括四个方面：(1)对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定。(2)对履行职责不力、失职失责的公职人员中的领导人员进行问责。在此，所谓“问责”，是指监察委员会根据问责的有关规定，对不履行或者不正确履行职责的，按照管理权限对负有管理责任的领导人员作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议。(3)对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉。对被调查人涉嫌职务犯罪，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送检察机关依法审查、提起公诉。(4)对监察对象所在单位提出监察建议。监察建议是监察委员会依照法定职权，根据监督、调查结果，对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出的。监察建议具有法律效力，被提出建议的有关单位无正当理由必须履行监察建议要求其履行的义务，否则，就要承担相应的法律责任。

必须指出的是，《监察法》采取了概括的方式，从“正面”规定监督职责，其范围宽，比较抽象；调查则是采用列举方式，将涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪规定为调查范围。

概言之，监察委员会的权力属性具有复合性，集中了党权(党的纪律检查权)与国权(行政监察权、刑事侦查权)于一身。*张建伟：《监察至上还是三察鼎立》，《中国政法大学学报》2018年第1期。依法赋予监察委员会职责也是复合的，是健全党和国家监督体系的重要组成部分，该职责的落实不仅实现了监察对象全覆盖，也实现了监察职能全覆盖。

2.监察委员会的监察权限

监察委员会成立之后，到底应该行使哪些权限，是充分发挥监察职能的关键要素，为此《监察法》第四章列举了监察委员会的诸多“监察权限”，通过第18-34条*中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第122-173页。详尽地设定了监察权的各种权力规则，以期塑造一个强有力的监察委员会。

其中，该法第18条是关于监察机关收集证据一般原则的规定。监察机关行使监督、调查职权，有权依法向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据。有关单位和个人应当如实提供。监察机关及其工作人员对监督、调查过程中知悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私，应当保密。任何单位和个人不得伪造、隐匿或者毁灭证据。其立法目的在于从原则上确保监察机关行使监督、调查职权，明确有关单位和个人有如实提供证据的义务。在此，所谓“证据”，是指以法律规定形式表现出来的，能够证明监察机关所调查事项的真实情况的一切事实。它是监察机关调查工作的基础和核心。*关于监察机关收集证据材料，由第33条做出了规定，旨在与其他法律及司法解释等相衔接、相一致。第19和20条是关于监察机关运用谈话措施对可能发生职务违法的监察对象进行处理的规定，以及监察机关要求被调查人陈述和讯问被调查人的权限的规定，而第21条是关于监察机关可以运用询问措施调查案件的规定。

“对可能发生职务违法的监察对象，监察机关按照管理权限，可以直接或者委托有关机关、人员进行谈话或者要求说明情况”这一规定的目的在于使监察工作与党内监督执纪“四种形态”的第一种形态相匹配，使谈话成为一种法律手段。“在调查过程中，对涉嫌职务违法的被调查人，监察机关可以要求其就涉嫌违法行为作出陈述，必要时向被调查人出具书面通知。对涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的被调查人，监察机关可以进行讯问，要求其如实供述涉嫌犯罪的情况”的规定，借鉴了纪律检查机关监督执纪工作中的做法和刑事诉讼法的有关规定。

第22条是关于监察机关采取留置措施的对象、适用情形等的的规定，留置是从常用的“双规”、“双指”*“双规”是1994年《中国共产党纪律检查机关案件检察工作条例》第28条第三款规定的。“双指”是《行政监察法》第20条的规定。转化而来的。特别是将留置确立为监察机关在调查过程中可以运用的法定权限，实现了“双规”的法治化，解决了长期困扰反腐败的法治难题。此外，留置取代“双规”的进步表现在两方面，一是留置有期限限制，“双规”没有明确期限；二是留置须依法定程序，其审批机制相对完备*参见《监察法》第43、44条。。本条分为三款，分别就留置的要件、其他留置对象、留置场所设置、管理和监督等问题做了具体的规定。

而第23条到第30条相继规定了监察机关运用查询、冻结措施调查案件，监察机关运用搜查措施调查案件，监察机关运用调取、查封、扣押措施调查案件，监察机关运用勘验检查措施调查案件，监察机关运用鉴定措施对案件中专门性问题进行调查，监察机关运用技术调查措施调查案件，监察机关如何运用通缉措施追捕在逃的被调查人，以及监察机关运用限制出境措施调查案件的事项。

第31和第32条是关于监察机关对涉嫌职务犯罪的被调查人和职务犯罪的涉案人员提出从宽处罚建议的规定，旨在与最高人民法院、最高人民检察院、公安 部、国家安全部、司法部于2016年联合印发的《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》作了衔接，以鼓励职务违法犯罪的涉案人员积极配合监察机关的调查工作，节约监察机关办案成本，提高监察机关反腐败的效率。

第34条是关于职务违法犯罪问题线索移送制度和管辖的规定，有利于监察机关和其他国家机关各司其职、各尽其责，避免争执或推诿。本条分两款，分别规定了公职人员涉嫌职务违法或者犯罪问题线索移送制度、监察机关对同时涉嫌严重职务违法犯罪和其他违法犯罪的被调查人案件的管辖权。依据该条规定，监察机关在调查涉嫌职务违法犯罪的被调查人其他违法犯罪案件时，需要检察机关、公安机关等其他机关协助的，其应当予以协助。

(二)监察委员会的监察范围和管辖

在以往的国家监察体制中，所谓国家监察实质上乃是行政监察，其监察对象限于国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员。*参见汤唯、孙季萍：《法律监督论纲》，北京大学出版社2001年版，第351-352页。这一监察难免存在盲区，故而在此次国家监察体制改革中，亟需改变国家监察机关的监察范围，以形成“全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”*习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，《人民日报》2016年5月3日第2版。《监察法》规范国家监察的“全覆盖”的可能与限度，从对人、对事等角度对监察委员会的监察范围进行了框定，实现了监察委员会监察管辖权的法定，其具体内容表现为：

首先，《监察法》第15条规定了监察对象范围，即所有行使公权力的公职人员。公职人员是指在国家的经济、政治和社会生活中行使公共职权、履行公共职责等的人员。判断一个人是不是公职人员，关键在于他是否行使公权力、履行公务，而不是看他是否有公职。本条规定了六类监察对象。*中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第108-114页。

一是公务员和参照《公务员法》管理的人员。这是监察对象中的关键和重点。在此，所谓“公务员”是指《公务员法》所规定的公务员。*《公务员法》上的“公务员”是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。主要包括八大类，分别是中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关公务员。对于公务员身份，必须依据严格的法定程序进行确定。只有经过有关机关审核、审批及备案等程序，登记、录用或者调任为公务员后，方可确定为公务员。所谓“参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员”，是指根据公务员法规定，法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照公务员法进行管理的人员。比如，中国证券监督管理委员会，就是参照公务员法管理的事业单位。列入参照公务员法管理范围的“人员”，也应当严格按照规定的条件、程序和权限进行审批。

二是法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员。这主要是指除参照公务员法管理以外的其他管理公共事务的事业单位的工作人员。在我国，事业单位人数多，分布广，在一些地方和领域，法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的事业单位工作人员，其数量甚至大于公务员的数量。由于这些人员也行使公权力，为实现国家监察全覆盖而将其纳入了监察对象范围。

三是国有企业管理人员。根据有关规定和实践需要，作为监察对象的国有企业管理人员，主要是国有独资企业、国有控股企业(含国有独资金融企业和国有控股金融企业)及其分支机构的领导班子成员。此外，对国有资产负有经营管理责任的国有企业中层和基层管理人员，既包括部门经理等重要岗位上工作的人员，也包括会计、出纳人员等；国有企业所属事业单位领导人员，国有资本参股企业和金融机构中对国有资产负有经营管理责任的人员，也被理解为国有企业管理人员的范畴。

四是公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，主要是该单位及其分支机构的领导班子成员，以及该单位及其分支机构中的国家工作人员。需注意的是，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中究竟有哪些人员属于从事管理的人员，仍需要随着实践的发展，不断完善。

五是基层群众性自治组织中从事管理的人员。作为监察对象的基层群众性自治组织中从事管理的人员，包括村民委员会、居民委员会的主任、副主任和委员，以及其他受委托从事管理的人员。根据有关法律和立法解释，所谓“从事管理”，主要是指：(1)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；(2)社会捐助公益事业款物的管理；(3)国有土地的经营和管理；(4)土地征用补偿费用的管理；(5)代征、代缴税款；(6)有关计划生育、户籍、征兵工作；(7)协助人民政府等国家机关在基层群众性自治组织中从事的其他管理工作。

六是其他依法履行公职的人员。这是一个兜底条款，以防止出现对监察对象列举不全的情况。必须指出的是，对于“其他依法履行公职的人员”，不宜做无限制地扩大解释。判断一个“履行公职的人员”是否属于监察对象的标准，主要看他是否行使公权力，所涉嫌的职务违法或者职务犯罪是否损害了公权力的廉洁性。

其次，《监察法》第16条规定了监察事项，确立了监察机关管辖原则，目的是明确各级监察机关办理监察事项的职权分工。监察机关各司其职、各尽其责的前提是责任清晰。对监察机关的管辖范围作专门规定，既有效避免监察机关对监察职权争执或监察职责推诿，又有利于有关单位和个人按照监察机关的管辖范围提供问题线索，发挥公众参与反腐败的积极性。同时，对提级管辖和管辖争议解决方式做出规定，可以增强监察工作的机动性、实效性，做到原则性与灵活性相结合。*中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第115-118页。

本条分三款。第1款规定的是监察机关对监察事项的一般管辖原则，即实行级别管辖与地域管辖相结合的原则，各级监察委员会按照干部管理权限对本辖区内的监察对象依法进行监察。

第2款规定的是提级管辖。这是对分级管辖制度的必要补充，便于处理一些难度较大的监察事项。上级监察机关办理下级监察机关管辖范围内的监察事项，应当是有前提条件的，即“必要时”。从实践来看，限于以下三种情况：(1)上级监察机关认为在其所辖地区有重大影响的监察事项；(2)上级监察机关认为下级监察机关不便办理的重要复杂的监察事项，以及下级监察机关办理可能会影响公正处理的监察事项；(3)领导机关指定由上级监察机关直接办理的监察事项。

第3款规定了管辖争议的解决方式。“管辖争议”，是指对于同一监察事项，有两个或者两个以上监察机关都认为自己具有或者不具有管辖权而发生的争议。两个或者两个以上监察机关发生管辖争议之后，应报请它们的共同上级监察机关，由该上级监察机关确定由哪一个监察机关管辖。“共同的上级监察机关”，是指同发生管辖争议的两个或者两个以上监察机关均有领导与被领导关系的上级监察机关。为了确保监察权的有效而积极运行，监察机关既不能越权监察不属于自己管辖的事项，也不能恣意放弃对自己管辖事项的监察职责。

再次，《监察法》第17条规定了指定管辖和报请提级管辖原则，对监察事项的一般管辖原则做出补充，明晰上下级监察机关的管辖权限，以规范上下级监察机关之间的关系。在此，“指定管辖”，是指根据上级监察机关的指定而确定监察事项的管辖机关；“报请提级管辖”，是指监察机关因法定事由可以报请上级监察机关管辖原本属于自己管辖的监察事项。*中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第119-121页。

本条分两款。第1款规定的是指定管辖原则。规定指定管辖，体现了上级监察机关对下级监察机关的领导，同时也能够增强工作灵活性。之所以指定管辖必须是出于工作的需要，即要根据办理监察事项的实际需要和下级监察机关的办理能力等因素确定，不能把自己管辖的监察事项一概指定下级监察机关管辖。指定管辖有两种，第一种是对于原本属于自己所管辖的监察事项，上级监察机关可以将其指定给所辖的下级监察机关管辖。第二种是上级监察机关可以将下级监察机关有管辖权的监察事项，指定给自己所辖的其他监察机关管辖，一般适用于以下两种情况：(1)地域管辖不明的监察事项；(2)原来有管辖权的监察机关不适宜或者不能办理某监察事项。

第2款规定的是报请提级管辖原则。监察机关应当按照一般管辖的分工，处理自己管辖范围内的监察事项。但是，当监察机关考虑到所在地方的实际情况，以及本机关的地位、能力，认为所管辖的监察事项实属重大、复杂，而自己不能或者不适宜管辖的，可以报请上级监察机关管辖。从实践来看，它主要包括以下三种情况：(1)监察机关认为有重大影响、由上级监察机关办理更为适宜的监察事项；(2)监察机关不便办理的重大、复杂监察事项，以及自己办理可能会影响公正处理的监察事项；(3)因其他原因需要由上级监察机关管辖的重大、复杂监察事项。

概言之，对监察委员会的职能定位，可以概括为六个字，即“位高”、“权重”、“有力”*参见戴立兴：《设立监察委员会为的是啥》，《人民论坛》2016年第35期。。“权重”和“有力”，往往取决于“位高”。“位高”指的是监察委员会在国家权力架构中的位置，体现在修改后的《宪法》第三章“国家机构”中增加一节，作为第七节“监察委员会”，对监察委员会在国家权力结构中进行了宪法定位，而“权重”和“有力”则是指监察委员会的权力配置和运行规则，分别落实在《监察法》第二至四章有关组织法和程序法的规定上。

五、监察机关的运作机制

(一)监察委员会的监察程序

国家监察体制改革与监察法治建设中离不开机关思维与程序思维*参见秦前红、叶海波等：《国家监察制度改革研究》，法律出版社2018年版，第80-94页。这两种制度改革的方法论。如果说对监察机关的法律地位、职能定位是出于机关思维的考量，那么，监察机关的运作机制就是从程序思维的角度补强监察机关的宪法价值，促进现代法治文明的发展。在程序思维视域下，监察机关的监察权实施环节的核心问题就是监察程序应当如何展开，以确保监察权的运行体现民主价值，保障被监察对象的基本权利得以落实，实现监察与司法的无缝衔接，形成对监察权的权力制约。《监察法》第五章第35-49条对此作了比较详细的规定，涵盖了监察委员会监督、调查及处置的程序规范。在此，仅以调查活动为例分析对监察机关的程序要求，揭示监察机关监察权的内在运作机制。

监察机关依法行使的调查权，是属于监察权的一种表现，监察委员会进行调查活动，关乎监察机关的宪制定位，调查活动的法律规制，直接影响到监察委员会监察权力的制约平衡。2017年全国人大常委会授权在北京、山西、浙江三个地方开展监察体制改革试点，赋予监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项调查措施，这些措施都是反腐败实践中使用比较成熟的权限和措施，其中查询、复制、冻结扣留、封存等手段属于《行政监察法》中规定的监察机关的调查手段和权限。在此基础上，《监察法》将它修改完善为查询、冻结、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等手段。与此同时，把纪检监察机关实际使用的谈话、询问等措施也确定为法定权限和调查措施，写入法律。这样的完善调查手段和措施，将权力监督所有的调查手段法治化，亟待进一步制定监察行为和监察基准规范，为监察职权的行使提供清晰的法律根据。

依照《监察法》的规定，监察机关依法履行职责，采取12项调查措施，须经立案、告知、调查等多个步骤。对监察对象涉嫌职务违法犯罪，需要追究法律责任的，根据《监察法》第39条规定，监察委员会采取调查措施之前，须按照规定的权限和程序办理立案手续，经监察委员会主要负责人依法批准立案后，应当主持召开专题会议，研究确定调查方案，决定需要采取的调查措施。根据《监察法》第41条规定，调查人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施，均应当依照规定出示证件，出具书面通知，由二人以上进行，形成笔录、报告等书面材料，并由相关人员签名、盖章。其中留置，是最为重要的调查措施之一，对监察对象的影响也相对最为严厉，故对它进行特别的程序规范，包括对留置的审批程序、使用条件、措施采取的时限等做出严格的法律规定，尤显必要。

2017年4月13日，山西省监察委员会官网挂出消息，日前已对山西煤炭进出口集团有限公司原董事长郭某采取了留置措施，对其涉嫌严重违纪违法问题进行调查；根据山西省纪委监委网站报道，此前3月22日郭某已接受组织审查。4月14日，该省纪委监委网站又发布消息，经山西省监察委员会批准，运城市监察委员会对运城市水务局、林业局两名官员采取留置措施，对其涉嫌严重违纪违法问题进行调查。公开资料显示，“郭某案”(以下简称“山西省第一案”)是国内授权试点地区监察体制改革以来，山西省监察委采取留置措施的第一案，是试点地区监察体制改革的阶段性成果。该案的重大意义在于探索了监察委员会在依法行使调查职权过程中采取留置措施的具体流程。

从山西省监察委员会对郭某采取留置措施，以及经其批准后运城市监察委员会采取的留置措施可知，省级监察委员会有权决定自己和下级监察委员会采取留置措施。换句话说，检察机关对监察委员会的留置措施已无侦查监督职能，也就是说，对于监察委员会采取留置措施这一限制公民人身自由权的最严厉措施，无须检察院的批准。那么，就采取留置措施而言，亟待建立起一个比较规范且行之有效的程序制度。为此，《监察法》第43条明确规定，监察机关采取留置措施应当由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案。留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准。与此同时，在检察院丧失了批准监察委员会采取留置措施的职权下，为了确保留置措施的实现，《监察法》第43条进一步规定，监察机关采取留置措施，可以根据工作需要提请公安机关配合。公安机关应当依法予以协助。不过，该条还规定，监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除。但监察机关究竟如何确定所谓“不当”，通过什么程序来发现并确定“不当”等诸多问题，还有待于监察法治实践的进一步细化与补白。

《监察法》第44条在明确监察机关职责权限和调查手段的同时，对规范权力行使也作出多项严格规定，要求保障被调查人员特别是被留置人员的合法权利，这既是保障被留置人的合法权益，也有利于保障调查活动的顺利进行。在此，所谓“合理安排讯问时间”是指应当尽量安排在白天或者夜晚十二点之前。这一规定坚持以人为本，有助于积极落实宪法原则，实现惩治职务违法犯罪与保障人权并重。

显见，以上有关采取留置措施的各种程序规范是监察机关注重法治思维和法治方式反腐的重要体现，这些程序规范无疑将提升依法执行留置乃至调查的公信力。

与此同时，要求监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致，解决了长期以来党纪与国法衔接不畅的问题。该条还明确规定，被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后，被依法判处管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。这一规定在一定程度上也解决了监察程序与司法程序的有序衔接问题。

此外，在监察委员会的调查程序上，不再单设任何性质的“侦查程序”，调查活动结束后，直接移交人民检察院审查起诉，即对涉嫌职务违法犯罪的案件，“调查—起诉—审判—执行”程序，是一个较为完整的办案流程。在《监察法》实施过程中，正如有学者指出，“留置措施与人民检察院、人民法院和公安机关的工作衔接机制和国家监察法与刑事诉讼法的联动互补，将成为未来立法的重中之重。”*秦前红、叶海波等：《国家监察制度改革研究》，法律出版社2018年版，第194页。实际上，除了留置之外，其他的调查措施只要构成对公务人员基本权利的实际影响抑或限制的，都应恪守正当程序原则，都有必要尽快以更加恰当而精细的程序法来规制监察委员会的调查活动。诸如，监察委员会调查活动的审查批准、调查活动的执行操作、调查活动的期限问题、技术侦查与通缉措施等，均宜纳入程序法治的轨道，接受国家监察有关法律、法规以及《刑事诉讼法》等多重规制。

(二)对监察委员会及监察人员的监督

强化对监察委员会的制约和监督，既是法治国家建设的应有之义，也是国家监察体制改革和监察法治建设的具体内容之一。依照《监察法》第七章第53-61条的规定，对监察委员会的及监察人员的监督，具体包括1.负责；2.监督；3.公开；4.内部监督；5.遵纪守法；6.回避；7.保密与竞业禁止；8.申诉；9.问责等全方位的制约。在此，着重分析其中比较重要的三种监督内容。

1.负责。我国现行宪法、组织法、人大议事规则等法律规定同级“一府两院”对本级人大负责。同样的道理，依照修改后宪法第126条和《监察法》第8、9条的规定，国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。

但是，国家监察委员会和地方各级监察委员会在向本级人大及其常委会和上级监察委员会负责时，是否需要报告工作，修改的现行宪法和《监察法》并未作规定。在法治国家、法治政府及法治社会建设中，不妨可以参考国家行政机关负责和报告工作的规定，监察委员会也应向本级人大及其常委会和上级监察委员会负责并报告工作。

2.监督。修改后宪法第3条第3款规定为“国家行政机关、监察机关、审判机关检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这一规定表明，监察委员会被纳入既有的监督体系之中，重点落实了人大及其常委会对监察委员会的法律监督。这为学者主张“可以尝试在人大及其常委会设立对口监督的监察监督委员会”*童之伟：《对监察委员会自身的监督制约何以强化》，《法学评论》2017年第1期。提供了一种制度依据与可能。依照《监察法》第8、9条规定对监察委员会的监督是一种刚性监督。《监察法》第53条不仅规定“各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督”，而且还规定“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。”据此可知，所谓“听取”、“审议”监察委员会的专项工作报告、组织执法监察，以及有关“就监察工作的有关问题”提出“询问或者咨询”等，均属于我国权力机关人大及其常委会对监察委员会进行监督的具体途经。

根据修改后宪法第127条以及《监察法》第4条“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法犯罪和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约”的精神，明晰了人民法院、人民检察院、公安机关和监察委员会之间的监督制约关系，特别是检察机关的监督权。

按照《监察法》第45条关于监察机关根据监督、调查结果，依法作出处置中“(四)对涉嫌职务犯罪的，监察机关仅调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉”的规定，表明检察机关“依法审查、提起公诉”的职责中隐含了对检察委员会的监督，这是检察机关依托公诉制度发挥其法律监督功能的一种表现。*沈思：《国家监察体制改革中法治保障初步思考》，《中国纪检监察报》2017年2月15日第8版。然而，对现行宪法第41条有关公民参与的监督规定，《监察法》并未具体规定公民参与监督监察委员会的外部监督制度，仅是原则上规定监察机关接受民主监督、社会监督、舆论监督，因此也肯认了公民对监察委员会进行监督的可能。宪法是国家根本大法，依照现行宪法第41条的规定，公民可以对于任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议，也可以对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为向有关国家机关提出申诉、控告或者检举，在国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失时，可以依照法律规定取得赔偿。既然监察委员会是国家的监察机关，属于国家机关的一种，那么公民也可以以提出批评和建议、提出申诉、控告或者检举等方式监督监察委员会。此外，《监察法》第67条规定“监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿”，说明公民依法通过提出国家赔偿方式，也同样能实现对监察委员会的间接监督。

3.公开。现代法治要求程序正当，实现公平、公正、公开。依照《监察法》第54条规定的“监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督”，监察委员会的监察活动应当公开，是一个原则，是一种常态。《监察法》第57条“有关情况应当登记备案”的规定，既是对监察委员会制作信息的一种要求，也是敦促监察委员会监察活动信息公开是一种全面的公开。

在今后的监察法治建设中，不妨可以借鉴《政府信息公开条例》和《人民检察院案件信息公开工作规定(试行)》以及检察信息公开的经验，建立监察案件程序性信息和重要、复杂的监察案件信息的公开和发布机制。

六、结论

随着2018年宪法修改和《监察法》的颁行，我国国家监察改革整合“三驾马车”为“一马当先”，将监督权从行政权中剥离出来，打破既有“一府两院”格局，变为“一府一委两院”的宪制安排，生成了具有中国特色的监察法治体系，即于人大制度之下设独立行使监察权的监察委员会，与党纪委合署办公，以保证监察机关发挥实效，形成监察良制。监察机关这一法律职能对推进国家治理体系和治理能力现代化，全面依法治国、建设法治国家、依宪执政和确保中国共产党长期执政等都具有重大的意义。