大数据时代地方政府治理——对平潭“智慧岛”模式的分析

余静雯

（福建师范大学公共管理学院，福建 福州 350007）

大数据、人工智能、云计算、“互联网+”逐渐成为促进国民经济增长及社会转型的重要驱动力量。维克托·迈尔·舍恩曾在书中预言：“史无前例的大数据时代已经来临！”面对如此重要机遇，我国政府采取了一系列促进大数据发展及其与政府治理相结合的方案。党的十八届三中全会中提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”新目标，确保社会充满活力且和谐有序。十八届五中全会中又进一步提出“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”2015年8月，国务院发布《促进大数据发展行动纲要》中提出：“打造精准治理、多方协作的社会治理新模式”。将大数据作为提升政府治理能力的重要手段，通过有效采集、有效整合、深化应用政府数据和社会数据，提高社会治理的精准性和有效性。

近年来，福建省平潭综合实验区深入贯彻党中央、国务院“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体部署，全面落实省委省政府、省综治委关于推进社会治理创新的系列指示精神，充分运用“互联网+”思维开展网格化服务管理信息平台试点建设工作，探索出了“全岛一张网、全岛一平台、全岛一中心”的社会服务管理“平潭样本”。

一、平潭综合实验区利用大数据治理的主要领域

平潭原先属县级单位，位于福建东部，有着福建“马尔代夫”之称，是一个国际旅游岛，还是著名隧道之乡，承包中国八成隧道工程。2012年正式更名为“综合实验区”，户籍人口40万左右，管辖区域为372平方千米，下属7个镇及八个乡。平潭综合实验区年轻的劳动力大都外出建设工程，本地的常住人口为20万左右，人口严重倒挂。从县级转为综合实验区，使得原先的小岛在社会治理上也面临一系列困境。主要表现在几个方面：一是数据匮乏，通信设施不全，无法准确收集数据，无法满足服务管理需求；二是人口流动性大，地理环境特殊，管理不易；三是原先县级管理方式较为粗放，不能提供精准服务，民生诉求得不到回应；四是部门内部管理较为分散，部门间缺乏沟通交流的渠道。为了摆脱困境，响应国家提出的号召，2015年10月成立了“平潭综合实验区网格化服务管理信息平台”,探索将网格化与信息化深度融合，构建融综合治理、城乡管理、政务服务、便民服务“一体四翼”的新型城乡社区综合服务管理体系。

（一）大数据与便民服务

整个智慧岛共用一张基础网格，承接各类服务管理。按照“街巷定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”的原则，将这些网格作为服务管理的落脚点，逐步地将综合治理、政务服务、城乡管理、便民服务等服务管理事项下沉到社区，同时将社区民警、网格员、环卫工人、城管等服务管理力量整合到网格中去，实现“所有事项进网，所有人员入格”，为群众提供“家门口”的便捷服务。推动专业部门把更多的服务管理职能下沉到社区、落实到网格，实现办事群众只进一扇门、只找一个人的办事原则。

（二）大数据与部门协同

整个智慧岛只建一个公共基础平台，全区共用共享。按照省上“二级平台、四项应用、五级穿透”的顶层设计理念，建设全岛一体的网格化信息平台，形成“一个平台，四项应用，三级穿透”的平潭模式。平台依托这个先进技术，打通各个部门间的“信息壁垒”，推进全区域、全领域的数据汇聚，为政府决策、群众办事、社会治理等提供支撑。这个平台还作为“智慧平潭”建设的公共基础平台，各部门只需在此基础平台上嵌入专业的信息系统，其基础部分不再重复建设，除特殊情况外，所有的本地基础数据都逐步汇入其中，供全区共用共享。

（三）大数据与综合性指挥中心

整个平潭只建一个综合性指挥中心，其他部门可建设专业分中心。成立了由区管委会直管的智慧岛服务管理中心，内设“综合处、大数据处、信誉信息体系建设处、12345调度处”四个处室，及“流水服务中心、澳前服务中心、岚城服务中心”三个派出机构，并配备相应编制。社会公众通过拨打12345服务热线、使用“五彩麒麟”APP、登录12345门户网站或者通过网格员采集、服务站受理等方式提出的诉求，均由中心实行统一受理流转、统一指挥调度、统一考核评估，形成了“前台一口受理、后台分工办理”的服务新模式。

（四）大数据与“民声”服务

在“五彩麒麟”APP上，民众使用“我的声音”功能，把急需处理的民生诉求反馈到平台上，指挥中心接收消息后，将信息分为流程督办及当场处置两部分转发到相关部门，将事件下派到相应工作人员，要求最短时间内解决，拍照留证，将事后处理反馈至指挥中心，民众在APP上能够看到事情处理进度，追踪发展近况，提供了实时又全面的诉求服务。在民众与政府一来一往互动中，民众对政府的信赖和政府本身的威望都得以提高，形成了很好的协作关系，政府提高了服务质量及效率。

（五）大数据与社区服务中心

智慧岛运行中网格员形同“流动型办事窗口”，利用APP将数据发送到相关部门，由原先需三个月完成的审核在一个月内完成，实现了“数据多跑路，民众少跑腿”。除此以外，社区还建立线上服务，健康咨询专题提供“线上+线下”的就医服务。通过“线上咨询+线下就医”的方式，为社区居民提供授信服务，包括专属家庭医生，缩短就医就诊时间，就近撮合机制为社区居民快速精准地对接社会化服务，解决看病难的痛点。引入优势教育资源与社会综治网格化项目结合，对社区内特殊人群、就业困难人员和困难家庭高校毕业生，开展教育、培训、就业指导，对接民政、人社落实就业援助，促进社会和谐。

二、平潭综合实验区大数据治理的创新点

一是机制创新，创建高效专业的信息采集机制。在全国各地社区中，网格员普遍出现兼职业化和松散等相关问题。在处理信息采集队伍上，智慧岛网格员按比例下派到网格，每个网格员都配备专业化设备，组成专业化队伍，实施专业化采集服务。网格员在网格中的职责是服务社区居民，居民通过网络预约网格员，网格员即会入户采集信息，为居民提供了移动式办事窗口。除此以外，在数据采集模式上，网格员定期入户收集居民相关数据，保证了材料来源真实可靠。网格员也成为数据队伍的中坚力量，发挥着“千里眼”和“流动哨”的作用。

二是管理模式创新。在机构设置上，网格员由智慧岛的指挥中心招聘录用，下派到各个社区，由社区直辖。指挥中心将民意诉求转发给各个部门及社区，但它们之间不属于上下级关系，实现了扁平化管理，缩短管理流程，降低行政服务成本，避免了公共资源的浪费。在管理主体上，行政服务中心整合社区网格内民政协理员、治安、城管、公安等多方力量，由信息采集员、信息受理员等组成管理服务队伍。身处每个单元网格内的网格员都有专属责任主体，形成了精准的大数据组织管理结构。

三是选人、用人模式创新。平潭综合实验区为保证网格员队伍素质，首次在省内开创将网格员学历提高至本科学历先河。首批100名的专业化网格员队伍接受严格培训后才能上岗，保证了网格员工作有序开展。在选拔方式上，参照公务员考试模式及标准，应聘者必须通过笔试与面试两部分才能被录用，从源头上严格把控网格员素质。在福利待遇方面，网格员参照事业单位福利待遇，平均薪资高于其他地区同等职位，吸引更多的优秀人才加入到智慧岛大数据治理中，成为推动地方政府现代化治理进程中至关重要的一员。

三、智慧岛现阶段面临的困境

（一）数据匮乏

大数据（BigData）有四个显著特征：第一，数据体量巨大；第二，数据种类繁多；第三，价值密度低、速度快；第四，处理速度快。因此，大数据综合治理重点在于数据，现阶段平潭综合实验区大数据综合治理面临的最大困境就是数据匮乏。首先，受到行政等级限制，平潭本身是县级单位，近年才升级为综合实验区，缺乏以往的存储数据；很多数据掌握在福州市主管部门手中，受到因层级限制，很难获得大量数据。例如，医保数据都是掌握在福州市相关部门，平潭综合实验区要办理医保卡必须将材料递送到福州，由福州市部门办好后下发到平潭综合实验区，无法做到自主办理。加之以往数据主要依靠人工登记，受人为因素影响，存在部门内部的数据失真度大现象。平潭综合实验区大半人口身处全国各地，人口流动率高，大量个人数据很难及时更新。其次，受地理因素影响，经济不发达，岛上通讯设施基础薄弱，许多岛上居民没有宽带、无线等通讯设备，因此智慧岛本身能产生的数据基础很有限。最后，以往的存留数据都停留在纸质档案上，无法转成电子数据。涉及部门内延伸性数据相关部门不予以提供，需要延伸性数据时，只能靠网格员通过现场采集完成。

（二）网格员职能及归属定位不清

平潭综合实验区大数据综合治理中，面临网格员的职能归属及角色定位的困境。一方面，到目前为止网格员仍没有详细的工作职能定位。网格员在现有的行政体系内承担何种角色以及职能是模糊的。从现阶段取得成效观察，网格员在下设分中心里现场办公，负责的工作主要是市民服务中心的接待任务，同时具有轮班及深入网格等工作，与一般办事人员无异。一方面，这种做法的确为市民提供便捷服务起到作用，但网格员的工作内容与市民服务中心的职能之间相互交叉重叠，网格员没有在实际意义上参与大数据治理，仍然等同于传统体制下的社区办事人员，没有脱离传统的行政管理体制。另一方面，网格员的职能定位不清导致了网格员归属也模糊不清，总指挥中心负责招聘网格员，放薪资福利，但不直接派其任务，而是下派到各社区，由社区及乡镇代管，越俎代庖成了顺其自然的事情。那么，网格员到底是属于指挥中心还是便民中心？

（三）人才流失率高

大数据时代下，政府大数据治理是与高层次的专业人才紧密联系，人才占有率是大数据治理中能否抓住主动权的前提。目前，将全区划分为201个社区网格、500个单位网格，实际在岗人数只有80多位网格员，每个网格的人员配备比例大概为1:300，其中1000多人由社区干部、党员、志愿者等力量组成的兼职服务队伍。人员的严重缺失，无法保证所有网格都入驻网格员，同时在这些基础网格上叠加、构建综治、卫计、公安、民政、司法行政、环保、消防、食药监、残联等专业网格，体现出网格化管理“心有余，力不足”的无奈现状。虽然相较于我国其他省市福利待遇已属中上水平，但网格员离职率居高不下，很难留住人才。面对人员缺乏的情况下，智慧岛的大数据综合治理，因常住人口不多还能在勉强中维持，倘若面临人口密度高的网格，网格系统早已不堪重负而崩溃。

（四）条块分割的数据壁垒

条块分割的数据壁垒，是阻碍平潭综合实验区大数据治理推行的关键环节。在大数据时代下，国家着重强调治理主体之间的灵活性以及创新协调性。但我国的行政体制仍然很发挥着重要作用，在大数据治理过程中部门间条块分割明显，上下级之间的关系界定清晰。官僚体制中的条块矛盾阻碍了部门间的数据传递，各部门为了自身利益，在数据共享、互通上都有所保留。各部门间存在运行系统、软件、硬件、数据库类型不统一，难以盘活政府数据资源，数据整合面临巨大的挑战。在省公安厅、省民政厅、省海洋渔业厅等部门在平台共享下沉的130项443万多条数据，打通的10660多万条数据中，多为人口基础数据，仅仅是老年证办理、低保申请等业务在乡镇、社区实现“一窗受理、一网通办”。其他延伸性数据不共享，例如，智慧岛上布满海关的摄像头，但产生的数据不与其他部门共享、共用，无法创建更多有价值数据，造成数据浪费。数据未能在各部门实际应用中发挥实效，呈现出政务数据资源“汇”而难“慧”的局面。因此，数据鸿沟是一个亟须解决的问题。

（五）统筹协调能力不足

中国政府是典型的“碎片化的权威体制”，权利自上而下高度集中，不同行政层级所具备的职能及能力存在很大差异，对于大数据治理能力也不尽相同。在政治激励的“层层加码”下，过高的政治激励与经济激励是推动平潭综合实验区大数据治理的动机，但资源禀赋能力却不足，出现大数据治理动机与能力的失衡。平潭综合实验区承担大数据治理大多为乡镇以及社区街道。由于区、县、乡镇政府不是完整的一级政府，因此在部门职能设置上不如省市政府完善，不具备大数据治理中的统筹协调能力。在治理过程中无法协调好各部门利益，面临问题时只能通过请示上级领导辅助解决。能力不足，即使有再强的政治激励与经济激励支撑，也无法改变统筹协调能力不足的先天性障碍。

四、“智慧岛”模式优化路径

（一）重视大数据治理中人力价值

一个城市未来发展前景很大一部分上是取决于城市对优秀人才的吸引力，人才是推动城市建设的主力军。同样，在智慧岛建设过程中也需要一大批智慧型、优秀技术型及复合型人才的投入，才能满足智慧岛在运行过程中对人才的需求。为解决人才紧迫问题，可以通过引进外部人才和培养内部人才两方面着手解决，为留住人才必须了解其所需，在物质上满足需要，出台引进大数据高层次专业人才的优惠政策，以买房补贴，解决配偶工作、孩子教育等薪酬待遇多形式、多角度吸引数据人才。精神上满足其能够在工作中实现人生价值，在工作中充满归属感，生活中布满幸福感。内部人才培养是人才重要来源之一，借助部门内部人才具有更稳定的优势，借此培养一批注重理论与实践有机结合的优秀人才，凭借已有的基层工作经验，深入人民群众，能更加高效做好服务群众工作。最后同时也是最重要的，必须坚持以实际出发，结合智慧岛具体情况，培养适合智慧岛建设的特殊人才。

（二）重视信息数据资源融合

在大数据时代的环境下，数据整合是重点也是基础性建设，地方政府利用大数据治理，要有完整的数据基础设施体系、网络通讯设施及数据中心。电子政务建设等于政府信息能力建设，其中，政府信息技术是信息能力的必要条件。利用智慧化的资源整合方式，盘活数据资产，增强决策的科学性，通过建立信息资源目录、数据共享交换平台等方式，先垂直共享，后条块共享，实现各部门、各系统数据的互联互通，协调推进各个部门的数据整合，打破部门利益化的惯性。采取领导牵头形式强力执行，打通部门壁垒，解决“信息孤岛”及“部门数据割据”引起的资源分散、系统不统一、管理分治现象。第一，在技术上要实现数据统一标准与规范，缓解部门间因技术造成数据格式不统一的阻碍，缓减信息化孤岛。第二，在环境上，要创造数据共享开放的生态系统。对于政策制定者和参与管理者而言，要采用战略性的系统思维，兼顾多维度的利益相关者，部门间乐于共享数据，最终形成良性循环、可持续发展的政府部门间数据开放生态系统。

（三）健全人事管理制度

亨廷顿曾说过，“制度化程度低下的政府不仅仅是个弱政府，而且还是一个坏政府。”大数据时代的地方政府治理，一种新型的治理模式，未来治理方式的主流，因此，政府在面对人员流失大、岗位人员缺失的现状时，必须将管理引到法制轨道上运行，建立一套独立的人事管理制度势在必行。改变指挥中心只负责招人而不负责分派任务的现象，将选人、用人纳入法定程序，实施规范化流程。通过定员定编加以规范网格员数量，以书面形式规定网格员赋予的职能，将交叉重复的职能合并简化，缺乏部分加以完善，最终以制度形式确定。完成由行政管理向法制管理的过渡，建立合理的公平竞争模式及激励机制；网格员定期举行培训、带薪度假、升职加薪的福利。营造利于人才成长和施展才能的工作氛围，完善人事制度，为治理提供强大的法律支撑及制度保障。

（四）强化领导干部大数据思维

大数据思维与传统的因果关系不同，注重的是数据间的相关关系，通过统计分析工具计算并预测未来。大数据治理是依据数据做出的客观判断，尊重事实，注重数据的精准。在面对数据横流的大数据时代，领导干部必须深刻认识到大数据在提升政府现代化治理能力中具有举足轻重的作用。通过开展大数据培训或者自学信息技术相关理论，养成用数据说话，以数据为决策依据的大数据治理思维。充分认识到数据对于大数据治理的重要性，形成乐意公开数据、共享数据、高效利用数据共享氛围，打造透明政府。

五、结语

理的一次有益探索，为我国其他地方政府大数据治理提供经验借鉴。

平潭综合实验区的大数据综合治理模式虽有仍需改进的地方，但在未来的发展中循序渐进，可进一步解决。平潭“智慧岛”模式，构建了“便民服务一号通、社会治理一张网、政务服务一卡通”的社会治理模式，为民众带来诸多便捷服务。初步实现了跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务，为平潭建设简单、高效、廉洁的政府提供了有力支撑。初步建立起大数据时代政府治理模式框架，是大数据时代下地方政府治