农业转移人口市民化和土地流转文献综述

赵 琦 刘 睿 乔冠名

（南京审计大学，江苏 南京 210000）

一、农业转移人口称谓及内涵的变化

我国自改革开放以来，就业格局和人口分布有了较大的改变，越来越多的农村人口涌向城市，在城市生存、发展成为他们的首选。这个带有中国改革开放特色的新群体，从最初没有明确的称呼到首次出现“农民工”的称谓，再到“城市转移人口”得到民众广泛的支持和称呼，不仅体现了这一群体在农村过渡到城市的过程中的成长和变化，也体现出多数民众对于这一群体愈发尊重的态度。“农民工”这个称呼首次出现在中国社科院的张雨林教授1984年发表的一篇文章中，自此以后“农民工”被社会各界大量引用，逐渐成为当时约定俗成的称谓。在2006年发布的《国务院关于解决“农民工”问题的若干意见》中，“农民工”一词第一次被正式写入具有行政法规作用的中央文件。中央后续下发的多个文件中都指出“农民工”这一群体对国家建设的重要作用，并体现出中央对“农民工”群体的高度重视和促进城乡二元均衡发展的决心。随着改革开放程度的进一步加深和人民生活保障的日益完善，“农民工”一词已经不符合民众对于其身份给予充分肯定的现状，也不再适应我国发展前景的需要，因此，2009年中央召开的经济工作会议明确指出：要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务。自此，“农业转移人口”一词正式写入现代中国蓬勃发展的章程。随后，“农业转移人口”一词在重大国家工作会议中多次被提及强调，成为这一群体在新时代的新印记。

“农业转移人口”这一称呼从无到有，不仅仅是单纯的字面上的称呼改变，其折射出来的深层意义一方面是我国自改革开放以来在保障人民基本生活、实现人民基本利益方面做出的巨大努力。“农业转移人口”称呼的改变不仅是消除城乡差距、身份歧视的一大进步，更是为彻底消除城乡二元制度、促进我国全面建设进一步加强的重要措施。

二、农业转移人口市民化和土地流转进程

（一）总体发展趋势及现状

我国农业转移人口市民化及土地流转进程自开始之初就得到中央高度重视和大力支持，自十八大正式提出“农业转移人口”这一概念以来，我国坚持农业转移人口市民化和土地流转“两手抓”，力求满足农村转移人口基本需求，保障人民基本利益。与此同时，土地流转问题也是目前农村亟待解决的重要问题，土地流转的效率与农业发展和有限土地资源的合理利用、可持续发展等均有密切的联系。近年来，愈来愈快的农业转移人口市民化进程不仅给农业转移人口群体更多的发展空间和就业机会，也带来了农村人口急剧减少、部分粮食产量由此受到冲击的消极现象。因此，中央高度重视农业转移人口市民化进程和土地流转情况，努力促进城乡和谐发展，努力完善社会福利保障体系，努力实现农村人口与城市人口的共同发展，努力协调城乡可持续发展。

（二）农业转移人口市民化进程中出现的问题及解决对策

1.制度政策不完善，农业转移人口市民化“难题”多。在农业转移人口市民化加速的关键时期，尚未完善的政策制度对农业转移人口市民化的高质量推进造成了困难。就业难、落户难、看病难、养老难、上学难等等问题始终困扰着农业转移人口这一群体。社会福利保障体系的不健全也使他们无法获得与城市人口同等的社会福利待遇，降低了他们在城市的生活水平，也严重影响了市民化的健康发展。

2.文化、社会心理差异。农业转移人口的特殊性质决定了他们在市民化的过程中会遇到由于文化和心理差异造成的种种障碍。相当一部分农业转移人口缺乏高质量的教育，不适应城市建设需要的一些高素质要求的岗位，在市民化过程中就业竞争力不足。他们的社会关系也较为薄弱，导致他们无法迅速适应城市环境，加之生活习惯、文化习俗等差异，其适应环境还需要很长时间的过渡，所以整个群体呈现出一种较低的就业竞争力和社会适应能力。

3.人力、土地资源的不合理利用。由于农业转移人口市民化的速度加快，大量农业人口涌入城市寻求发展机会，在一定程度上破坏了原有的人力资源和土地资源在城乡之间的平均分配。我国仍在积极探索匀速发展、高效发展的过程中，而目前较快的发展速度在某种程度上“利”大于“弊”，在城市和农村的长远建设方面可以说存在着多种潜在的危机和破坏。而众多因素导致的长期“半市民化”更是会将城市和农村的人力、土地资源分配问题推到风口浪尖。

4.解决对策。第一，提升农业转移人口综合素质，政府鼓励就业。政府可以给予农业转移人口一定的就业指导和扶持，比如开设各种特色技能、知识培训班，进一步提升农业转移人口的综合素质和就业竞争力。同时，对于已经具备一定就业能力的农业转移人口，合理安排其就业岗位，适当刺激、扩大职位需求，从而提高农业转移人口的就业率。

第二，完善相关政策，进一步完善社会福利保障体系。政策保护永远是政府工作的首要目标，只有完善的政策和社会福利保障体系才能使农业转移人口真正受益，真正享受到和城市人口的同等待遇。

第三，加强政府的协调、管控职能，加大投资，合理分配资源。资源的合理分配离不开政府的宏观调控，尤其是在农村转移人口市民化进一步加速、进入关键时期的今天，政府的调节作用至关重要。我国政府目前亟待解决的问题是如何提升农业转移人口城市生活水平。

（三）土地流转过程中出现的问题及解决对策

1.土地流转手续不规范。农户在转让土地使用权的同时，因为缺乏相关知识未与被转让者签订规范、合法的转让合同，导致部分农户利益受损的现象的出现。其次，由于对土地流转手续认识的不足，某些地区土地流转的价格远高于平均水平或规定价格，一味谋求短期的利益最大化，对耕地的过度开发和使用破坏了当地的生态平衡，甚至是对耕地不可挽回的化学毁坏。

2.土地流转相关政策、法律法规不完善。我国针对土地流转问题的相关法律法规尚在进一步完善之中，随着土地流转进程的加快和现代农业的发展，农户流转土地的频率和农业大户、经济组织对土地的大量需求同步增长，缺乏完善的法律法规保护，农户流转土地的合法利益就存在受到损害的风险，从另一方面来说风险的增加也阻碍了土地流转效率的提升。

3.投资不足，流转效率低下。农业作为我国发展的第一产业，相比于第二产业和第三产业，竞争力小很多，正处于缺乏投资的弱势地位。虽然农业是国家发展的基本，但在产业转型飞速进行，多数企业家和投资者将目光放在能够创造更大纯利润的重工业、高新技术产业和服务业上，而对农业的投资就相应急剧减少，这就导致土地流转的资金不足问题。然而农业作为人民生活水平提升、国民经济发展和推动其他产业发展的根本动力产业，缺乏资金支持则会导致土地流转速度变慢，许多农业基础设施建设和土地科学管理、合理利用无法顺利、高效地进行，长此以往农业的投资价值将会进一步降低，从而导致农业发展瓶颈的恶性循环。

4.解决措施。第一，完善相关政策、法律法规，保障农民基本权益。我国在制定土地流转政策时，需要进一步考虑到不同地区的实际情况，综合多方意见尤其是农户的切实需要，提出切实可行的方案方针。其次，在政策落实到每个地区和每个农户身上时，必须结合当地的土地流转情况、需求和历史问题，制定切实可行的落实计划，不求急求快，而要使新政策、新方针融入到农民的生活当中去，让他们真正了解国家给予的政策福利和优厚福利，同时了解签订合理合法的土地流转合同的重要性。

第二，积极引入投资，提高土地流转效率。国家及当地政府应当积极引进投资，鼓励土地流转大户和工业园区、农业生产基地等进行合作，打造稳定和谐的资金产业链，促使土地通过土地流转得到更加合理的利用。通过面向全社会的有效的招商引资，辅之以必要的奖励措施和政府补贴，提高农民参与合作项目的积极性。鼓励当地开发新型农业合作者，吸引更多投资者，并鼓励当地特色企业和合作组织带头号召农户参与合作、投资项目，使尽可能多的农户受益。

三、未来发展趋势

目前，我国农业转移人口市民化进程随着社会发展与国民经济的腾飞，已经进入了质量高于速度的缓冲时期。农业转移人口市民化的进程总体上还是呈现出发展的上升趋势，未来的农业转移人口市民化进城更应该与各个地区的实际情况结合起来，强调协调可持续，尤其要把重点放在解决农业转移人口的就业问题上，统筹兼顾城乡二元发展。与此同时，在农村地区实行相应的土地流转政策，帮助当地农户获得更高收益，提高生活水平。

农业转移人口市民化和土地流转关系到广大农业人口的发展问题，关系到城市与乡村协调发展的问题，关系到整个社会的稳定和国家的繁荣。因此，农业转移人口市民化与土地流转已经不仅仅是城乡建设中的单独问题，而是在社会建设和国家发展中紧密联系在一起，唯有对这两个问题同时“抓好”，才能使城乡真正交融，各自发挥其优势，实现国民经济的健康发展。