以马克思主义原理破解跨境资金流动管理困局——以基层外汇局视角

常帅渠

（中国人民银行洛阳市中心支行，河南 洛阳 471000）

一、引言

历史唯物主义和唯物辨证法是共产党人看待问题、分析问题的世界观和科学的方法论。习近平总书记强调“要立足我国国情和我国发展实践,揭示新特点新规律,提炼和总结我国经济发展实践的规律性成果,把实践经验上升为系统化的经济学说,不断开拓当代中国马克思主义政治经济学新境界。”[1]习总书记的重要讲话贯彻唯物史观,对于我国的经济理论和实践,都具有重大指导价值。近十年来，我国宏观经济从过热到受金融危机冲击面临下行压力，再到“三期叠加”，步入新常态。相应地，外汇管理部门跨境资金流动管理的工作重点也几经变迁，从“防热钱、防风险”到“保增长、防风险、促平衡”，再到“防流出、扩流入”。在政策调整过程中，各涉汇主体，包括各级外汇管理当局、外汇指定银行和企业、个人等有时难以准确地把握工作重点，或是吃不透政策意图，政策执行不力、效果不彰。本文力图用马克思主义的基本原理，运用历史唯物主义唯物和唯物辨证法的发展观、运动论、矛盾论、实践论等来分析如何正确看待和把握跨境资金流动，特别是当前的流出管理问题。

二、基层外汇局的政策困惑和跨境资金流动管理的主要问题

（一）外汇管理形势复杂，外汇管理政策多变，基层外汇局难以完全精确领会、传导外汇管理政策

1.外汇管理政策重点近十年来变化频繁。国际金融危机是近十年来外汇管理政策的重要分水岭。2008年上半年，我国经济发展面临的主要问题是热钱流入，流动性过剩，通货膨胀压力高企，外汇储备持续快速增长，人民币面临较大的升值压力，国际收支失衡的风险加大。外汇管理政策也以“防热钱、防风险”为主要任务之一，年末，又果断地实施了“积极的财政政策和适度宽松的货币政策”。2009年国家提出要“保增长、扩内需、调结构”，外汇管理部门也提出了“保增长、防风险、促平衡”的工作思路，这一思路基本延续至2015年，期间伴随着人民币稳中有升这一主旋律。2015年，我国经济面临较大的下行压力，国家部署开展供给侧结构性改革。从2015年下半年开始，我国陡然面对资本外流、人民币贬值的压力，跨境资金流动管理随之定调为“防流出、扩流入”，延续至今[2]。2018年，受美国挑起的贸易战和美联储加息周期影响，人民币汇率承压，当局又面临稳经济增长、还是保汇率的抉择。

2.外汇管理政策在实践中多数时间内是在流出和流入两端不均衡发力，并且经常落后于形势。综观外汇管理体制沿革历史，经历过长期的“宽进严出”，后又转为“防热钱、防风险”、至今天的“防流出、扩流入”，都是侧重于流出或流入一端的管理。比如1996年、1997年版的《中华人民共和国外汇管理条例》，条文中有浓厚的“奖入限出”色彩，以服务于当时外汇紧缺的形势。并且政策调整经常跟不上形势。如，2008年金融危机发生时，经济已面临较大下行压力，外汇流入也大幅下降，当时在执行的还是前期防止热钱流入为主的管理政策，如出口收结汇联网核查政策、企业货物贸易项下外债登记管理政策等。

3.基层外汇局理解政策、正确执行政策存在困惑。外汇管理实践中经常出现政策明显不适应形势的情况。在非常时期，近两年面临资金大幅流出、人民币贬值压力大的情形，外汇局也动用了窗口指导等临时性的、隐性的行政管理措施，有些地区的外汇管理部门运用了干预的管理手段，引起银行、企业的不解。这些都成为准确执行外汇管理政策的不利因素。思想理论是行动的先导，工作中思想上的不清醒、不统一也会导致政策执行的摇摆和偏差。

（二）当前基层外汇局主要面对的是跨境资金流出管理难题。

1.货物贸易项下违规资金流出方式花样翻新,管理难度大。第一，“贸易外汇真实性审核”标准宽泛、约束作用小。《货物贸易外汇管理指引》及《货物贸易外汇管理指引实施细则》要求，银行可根据展业三原则自行选择真实性审核材料标准。且实践中各银行掌握标准宽严不一。对于银行，“展业三原则”并未完全落地。现实中发现存在部分企业借助关联公司虚构交易，先预收后退款等问题[3]；第二，贸易信贷管理方式过于宽松。《货物贸易外汇管理指引实施细则》对于贸易信贷期限没有设置上限，理论上企业可以无限期推迟贸易信贷报告时间，财务运作式的贸易信贷可能进一步加剧跨境收支波动。对于通过实物方式变相转移资金缺乏有效应对手段，企业出口不收汇、少收汇行为凸显。本外币退款政策存在不协调，部分企业钻政策漏洞。

2.服务贸易流出形式多样。企业境外投资利润长期不汇回，外商投资企业利润汇出速度加快，企业驻外代表处办公经费成为流出通道，部分企业利用各类名目的服务项目汇出资金等问题存在。

3.对于个人分拆购付汇管理防范难度大，管理效果不明显。违规主体在与外汇局监管博弈的手段升级，涉嫌分拆购付汇的线索情况更趋复杂，违规个人多通过银行自助渠道办理，存在跨省跨行分拆、团伙做案等。银行没有有效事先发现和防范，外汇局的事后检查处理也面监违规主体确定难、调查难、取证难、处罚难的问题。关注名单的效用目前发挥得也不充分。外汇局和银行投入资源多，但效果不甚理想。

4.资本项下流出金额大，影响大。第一，对外直接投资金额巨大，难以有效甄别哪些是符合国家政策导向的真实投资，哪些是变相资产转移、资金外逃。一些企业进行与主业明显不符的投资，一些进行“母小子大”类的境外直接投资；第二，对外放款的管理模式可能成为资金流出的重要通道。外汇局对境外放款的审核除了不超过所有者权益的30%，并无约束性很强的原则性条款；第三，提前偿还外债现象明显。在人民币贬值的背景下，不少企业选择提前大额偿还外债。

三、以马克思主义原理揭示外汇管理工作中存在的规律

（一）以历史的、发展的眼光看待外汇管理问题，其在特定历史阶段均具有鲜明时代特点

以外汇储备规模为例，1950年仅1.57亿美元，改革开放前长期在10亿美元以内，1981年达到27亿美元，随着改革开放的深入，呈几何级数增长，至2016年外汇储备余额超3万亿美元。从外汇管理体制改革进程看，经历改革开放前的外汇稀缺时的外汇留成、外汇调剂，改革开放前期外汇短缺和外汇管制，1996年实现人民币经常项目可兑换，2001年年底,我国加入世界贸易组织,涉外经济迅猛发展，外汇收支、外汇储备规模急速扩大。2005年实施人民币汇率形成机制改革,2008年修订《外汇管理条例》，2009年提出实施“五个转变”，2010年进一步推进人民币汇率形成机制改革。回顾外汇管理体制沿革历史可以看出，每个特定的阶段，外汇管理形势均具有明显的特点，相应地，每个时期外汇管理的改革、管理重点也不相同。这要求我们决不能脱离历史、脱离时代背景去分析和对待外汇管理问题，那会犯历史虚无主义的错误。

（二）以历史唯物主义的立场、观点方法揭示国际收支的决定因素

历史唯物主义认为，历史进程受一般规律支配。同时，生产力决定生产关系，并通过经济基础决定上层建筑。只有同生产力水平适应的生产关系和上层建筑，才能促进生产力的发展。据此，跨境资金流动的规模和特点只能是由我国的生产力发展水平，也即经济发展水平和涉外经济发展水平决定，而不是其它因素。外汇管理政策对跨境资金流动有影响，但不能高估其作用。同时，外汇管理政策的目的是要为促进经济发展服务，要防止为了管理跨境资金流动风险、维持国际收支平衡而忘了这一目的。

（三）以运动的、矛盾的观点看待外汇管理的一些难点

运动是绝对的，静止是相对的，因此，不存在绝对的国际收支平衡，也不存在绝对合理的跨境资金流动态势。外汇管理与经济发展、流入与流出管理、防风险与贸易投资便利化、外汇局与涉汇主体等的关系，是矛盾的两个方面，即对立又统一，双方相互作用，相互影响，最后统一于找到促进经济平稳健康发展大局的平衡点上。

四、以马克思主义立场、观点、方法应对当前跨境资金流动和外汇管理难题

（一）外汇管理政策应服从和服务于经济发展大局

党的十九大指出，深化供给侧结构性改革必须把发展经济的着力点放在实体经济上，要“加快完善社会主义市场经济体制、深化金融体制改革、增强金融服务实体经济能力，守住不发生系统性金融风险的底线，推动形成全面开放新格局，实行高水平的贸易和投资便利化政策，扩大服务业对外开放。”在工作中要，坚持了十九大确定的改革方向和任务，才能在制订和执行政策中保持清醒，坚定地推进贸易投资便利化，以促进经济发展为主要取向，防止出现为了管住一时的跨境资金流动风险而出台“为了管理而管理”的政策。

（二）保持政策定力，实施均衡管理，是应对当前复杂形势的总思路

涉外经济发展水平决定了跨境资金流动的方向、结构、形势等特点，外汇管理政策对其会起到暂时的、辅助的作用，但决不会起主要作用。要保持外汇管理政策定力，外汇管理政策不能总在“宽进严出”“严进宽出”间摇摆，在流出、流入端选择性发力。而是要按照《外汇管理条例》中明确提出的对跨境外汇资金流动实施“均衡管理”的要求，在外汇资金流出、流入两个方向均有完善的管理手段和保障措施。通过建立健全宏观审慎管理框架，强调更多地运用法律和市场的手段，而非行政手段来实施管理。抓紧对不适应形势的政策进行调整，全面出台符合《外汇管理条例》确定的基本原则的相关配套政策。

（三）坚持用改革解决发展中的外汇管理问题，既重“道”，也讲“术”

1.解决问题的关键在于改革，要向前看，不能遇到问题和困难就用老办法，走回头路。要矢志不渝地推进外汇管理体制改革，把贸易投资的对外开放，深化人民币汇率形成机制改革，稳妥有序实现资本项目可兑换作为改革的方略和路径。持续地改革不适应和影响服务实体经济发展的外汇政策，完善防范跨境资金流动的政策。

2.在外汇管理的关键领域推进实施宏观审慎管理。党的十九大明确提出要健全货币政策和宏观审慎政策“双支柱”调控框架。宏观审慎政策具有市场化、价格型、透明、非歧视和动态调整优势，宏观审慎可以不再对单个市场主体进行监测、检查，而是在宏观审慎框架内自动发挥逆向调节作用，给市场以稳健透明的预期，可以在稳定跨境资本流动的同时有效防止行政管制和非市场化手段形成的资源错配、资源浪费、效率低下的风险。2015年开始，我国完善了外汇跨境流动的宏观审慎管理政策，2017年《中国人民银行关于全口径跨境融资宏观审慎管理有关事宜的通知》出台，本外币一体的跨境融资宏观审慎政策框架臻于完善，发挥了积极的作用。在外汇管理的其它领域，如对外投资、货物贸易、服务贸易等也应抓紧推出宏观审慎的管理框架。宏观审慎管理政策应逐步上升为外汇管理的主要政策工具。

3.在“术”的层面，运用科学的方法论解决具体问题。第一，货物贸易管理要牢牢抓住真实性审核这一关键，压实银行“展业三原则”责任。《外汇管理条例》规定“经常项目外汇收支应当具有真实、合法的交易基础。”真实性审核是经常项目管理的灵魂。对于资金流入和流出的两端不应有审核标准、宽严程度的差异，都要以真实性审核为工作重点。通过严格执法，压实银行落实“展业三原则”的责任，促使银行把好真实性审核第一道关口。这是解决经常项目资金违规流动的取胜之匙。

第二，堵塞贸易信贷管理漏洞。加强贸易信贷报告质量管理，对企业自主报告的贸易信贷期限设置上限，建立与海关、税务部门的执法互助机制，在出口、退税等环节形成对异常出口不收汇、少收汇企业的制约、追究机制，同时建议对无正当理由出口不收汇、少收汇达到一定金额且超过一定期限的，按照外汇违规存放境外定性处罚。

第三，完善服务贸易管理。健全利润汇入汇出管理，对于境外直接投资产生的利润，建议由上游国资管理部门等制订利润汇回的期限，防止国有资产流失，防止资金长期滞留境外带来的资产转移、外逃、避税等风险。对于外商投资企业利润汇出，办公经费汇出等，要加强部门协作，做好真实性审核，防止成为资金非法流出通道。

第四，运用技术手段防范个人分拆购付汇。“科学技术是第一生产力”，要运用科技手段破解目前防范个人分拆购汇付的难题。据调查，招商银行已通过改造业务系统，运用技术手段监测、管控个人分拆购付汇，基本满足了本行系统内执行个人外汇管理规定的要求，大大改善目前多数银行不能有效防范个人分拆行为、外汇局对个人外汇业务的管理和检查效果不理想的局面。建议推动各家外汇指定银行自总行层面行动起来积极运用科技手段防范个人外汇管理政策的违规行为。

第五，在资本与金融项目管理中要重视真实性审核，积极完善宏观审慎管理。《外汇管理条例》确定了登记、备案为主，辅以审批的资本项目管理方式，没有相关交易应具有真实性交易基础的表述。而观察直接投资、外债、对外放款等领域出现的流出问题，如关联公司之间借贷，随意更改合同、更改还款日期等，多是出于套利目的构造交易或虚假交易，总的来说还是真实性方面的问题。因此，建议再修订《外汇管理条例》时，应明确资本项目真实性审核的要求，今后出台资本项目的规范性文件时也应体现真实性的原则。建议积极在资本项目的流出端比如对外放款、对外直接管理等方面稳步推进宏观审慎管理。