城市社区治理法治化研究

刘 宁

（山东行政学院，山东 济南 250014）

习近平总书记提出“四个全面”的战略布局我国正处在经济社会转型时期，城市社区改变了以往单一的居民居住点形式，逐渐向不同种类的社会群体集聚点的社会共同体转变。城市社区出现了的社会问题和纠纷，必然会更加依赖社区法制治理。所以，基于先前历史经验，查找存在的问题，研究问题解决问题，凸显法律指导作用，以城市社区依法治理原则为指导来规范管理社区工作。城市社区要实现法制化治理，相关利益主体一定要通过多种手段以法律规定为依据，一同参与社区治理，促使其向法制化及规范化迈进。[1]

一、社区治理法治化的内涵与特点

城市社区治理法治化也就是城市社区内不同利益有关主体依照相关法律规定，以多种形式参与参加社区政治、经济及文化当中，促使社区建设逐步向法制化及规范化方向发展。由此不难看出，社区治理法治化包括一些特点：

首先，社区治理性质的自治性。居民委员会是属于居民自我教育、管理及服务的组织。社区治理的法治化的前提条件是居民自治，切实维护居民自治权利。其次，社区治理主体的多元性。从居民自治原则着手，社区治理主要参与者是社区居民群众，但于社区常规管理活动中，一般居民的参与依靠各种具体组织。在具体运用中，比较有代表性的居民进行社区治理的组织有社区协商议事会及社区业主委员会等。物业公司是一种经常看到的市场组织，关乎社区利益，构成了社区治理非常重要的一部分。再次，社区治理内容的全面性。社区融合了多种现代社会关系，社区治理的客体有社区政治关系及社区文化关系等。社区治理法治化重在将以上社会关系纳入法制轨道中，促使社会和谐稳定。最后，社区治理方式的规范性。社区治理法治化表明社区治理朝向法治化及规范化方向发展。需要社区治理中的决策及监督各个过程需要遵照一套完整的法律及法规。

二、城市社区治理法治化的必要性

在新的历史阶段，城市社区治理法治化的推动过程是全面推行依法治国的重要内容之一，是实现法治化建设的前提，社区治理法治化在协调社区各种关系及约束公民行为等方面发挥了重要作用。

（一）城市社区治理法治化必然推动全面依法治国

城市社区融合了城市居民生活的多方面内容，社区治理法治化不仅针对治理关系，也针对社区居民间关系与居民自治权的执行等方面。在推动社区治理法治化的过程中，对增强居民法制意识，促使政府权力行使的法制化及规范化必然产生有效的作用。由上至下法治建设惯例应用于社会治理当中表现出丰富的互动色彩，整体城市社区治理的法治化起到带头作用，推动整个社会的法制化，继而普及法律知识使之整体达到法制效果。

（二）城市社区治理法治化是国家长治久安的必要前提

城市社区是社会中最基础的构成部分，为人们的生活提供了重要载体，社区和谐是社会和谐的前提条件。现阶段信息化、国际化及城镇化逐步推进，我国正处在社会变革及思想观念更新的重要阶段，城市社区逐步变成了各种利益关系及不同矛盾的汇集地同时也是社会建设的支撑点。[2]社区治理的法治化进程必然能够用法治来约束居民行为，协调不同社区矛盾，解决社区居民纠纷，这些为国家的长治久安奠定了良好前提。

（三）城市社区治理法治化奠定了国家治理现代化的基石

十八届三中全会给出了法制化建设的总体目标，明确了国家治理及社会治理的方向。城市社区治理是国家治理体系最基础性的成分，社区治理法治化的实现为国家治理现代化提供了重要保障。从当前意义看，现代化也是法治化，缺少了法治化，也就没有了现代化，现代化一定要达到法治化。法治化着重体现了现代化，为现代化最重要的内容。考虑到我国实际状况，城镇化发展膝的社区治理面临着诸多挑战，为此，促使社区治理法治化发展，同时也实现了社区治理主体及治理状态的现代化。

三、影响社区治理法治化实现的因素

（一）法治体系不成熟，立法落后

在社区专门立法上，成立并颁布了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，由此我国开始向社区建设规范化方向转变。在期间，各地区社区治理及发展模式有所不同，而对应的立法无法有效协同发展。另外，改革逐步推进，社会治理会出现不协调的情况，如各部门的规范性文件间无法协调。在现实生活当中，法律未对新的社会关系作出调整，部分居民的利益需求不能通过法律途径得到保障。

（二）组织架构缺少科学性，治理主体关系混乱

现阶段社区管理仍由政府主导，社区居民委员担负着更多的行政事务，以政府提供的行政服务及街道提供的行政服务居多，社区尚未达到法律自治。此外，社区中治理主体间的关系比较复杂，不清晰，社区依法治理的组织缺少健全的运作机制，其中突出之处就是，党的领导及社区居民自治还没有结合在一起。[3]

（三）规划机制还未健全，与社区发展发生冲突

社区治理逐步朝向法制化方向发展，这是一项系统性的工程。有关法律制度的构建及法制人才队伍的建立均是需要长期坚持的工作。当前社会法制工作往往是临时性任务，不能有效实施，这和社区发展相背离。

（四）传统治理惯性限制，干预及人情色彩保留

当前城市社区由传统的单位社区分离而来，一些开始向乡村社区转变。面对此种情况，社区的法治建设必然会受到传统治理惯性的限制，如一些地方比较保守，排斥法制理念。从部分社区的工作中，我们不难看到，一些社区干部认为自己身居官位，便干预社区行政，一些干部喜好大包大干；社区工作中人情色彩重，喜欢拉关系，在社区治理方面，责任感不足，不独立，被动。

（五）人才队伍建设欠缺，干群法治思维不到位

法治建设离不开专业的法治队伍。基层治理干部本来就存在人才缺乏的尴尬情形，法治建设在没有得到足够重视的情况下，相关的人才队伍建设更是滞后。社区干部法制意识薄弱，行政行为存在随意决策、违规行政等问题，以及相应监督组织的空缺都反映出社区治理中法治思维的缺位。

四、依法治国环境下城市社区治理法治化的方案

社区治理法治化的实现首先一定要完善有关法律制度；其次，依照法律进行治理及监督，生成完善的法治生态文化。

（一）明确社区治理各主体关系，凸显党组织的重要职能

社区治理非常重要的一方面就是明确不同治理主体间的关系，协调好他们中间的利益关系和权限。对许多社区，有必要调整好党组织、物业管理，社区居民委员会等关系，要调节上述关系，关键在于调节党政、居民及市场等组织力量间的关系。社会主义法治一定要以共产党为领导，党的领导一定要通过社会主义法来治理国家。社区治理法治化主要是确保居民自治，在这个过程中凸显党组织的优势，发挥党组织领导职能及协调职能。强化法治能力，作为增强党组织能力建设一项关键目标，以此推动社区法制进程的发展。社区治理主体在在处置社区事务过程中可通过协商议事的形式开展，一同探讨社区发展。此外依靠社区党组织，凸显党组织与群众的紧密相联的优势，优化、升级社区服务网络。

（二）增强干部法治意识，提高社区干部依法办事能力

社区干部与群众打交道，以身边群众为服务对象。社区干部的法律意识及依法办事能力对社会居民的生活产生直接影响。所以，国家需要着重培养社区干部法治能力，在干部选拔开始阶段，将法治能力作为一项重要标准，防止干部出现“决策不依法、自己不守法”的情况。在民众法律意识及观念逐步普及的今天，用原有的一些老旧的行政方式已经不能满足新时期社会治理的要求。社区干部需要切实认识到依法治理的必要性，注意现代管理方面知识的学习，不断充实学习法律知识，将依法治国理念融入到社区治理的工作中去。

基层干部发挥带头作用，认真学习，熟练掌握法律法规，加强宣传，增强依法办事自觉性。同时，强化法治培训，把基层干部法治教育内容融入到干部系统学习培训计划当中，加强党员干部法治观念，提高基层干部对法律的认知力度，形成法治意识，学以致用，特别是通过生动的案例引导党员干部自觉通过法律手段开展社区服务工作，帮助解决社区人民群众生活中的实际困难。注重社区的法治宣传，构建依法办事的氛围。基层干部所处环境比较特殊，一定要牢固树立法治理念，增强法制意识，带动群众依法办事，遇到事情，找解决问题的方法，营造和谐的法治环境。

（三）军民树立法治理念，促进社区民主制度建设

强化社会法制宣传，保证普法工作的全面性及有效性。在开展社区普法宣传时，社区干部要强调活动的重要性，通过多种形式组织实施活动，增强社区居民的法制意识，培育法治信仰，维持法制秩序，构建和谐的法治生态环境。法治不单是“依法律而治”，更注重公正及民主。在法制化进程中，需要将依法治理和基层民主协同起来。我国在推动深化改革的过程中，需要保障民主渠道畅通，构建居民监督机制，完善基层选举及问责等机制。因此，一定要强化社区民主制度构建，延伸基层民主的覆盖范围，确保基层民主制度较高的有效性，让居民真正行驶自身权利。

1.健全社区治理决策机制，采用新的群众参与方式，调动民众积极参与其中，提高居民参与度，保证良好的决策机制。第一，健全社区自治制度，逐步健全基层民主决策程序及责任追究制度，促使更好参与居民民主自治。第二，严格社区事务准入制度。严格依照法律规定，执行社区事务准入审批制度，对需要增加的事项，一定要通过同级城乡社区建设领导小组的审核通过，才能增加。第三，推进社区信息建设。将“方便居民群众、规范统一管理”作为指导原则，开展社会公共服务信息平台联网工程的构建。第四，强化社工培育成长。切实推进“六个一”国际社工日主题宣传活动，营造良好的社会影响力。通过多种形式调动人员参与社会工作者职业水平考试。

2.构建完整的监督机制，以民主监督的形式，让社区治理主体规范及合理行驶自身权利，践行自身义务，继而推动社区依法治理活动顺利稳定推进。第一，构建社区任前公示制度，加强全程监督。不断增加干部选任的监督途径，真正凸显社区居民的监督职能，建立立体化的监督网络，如赤壁市于社区中设立了“社区干部监督工作宣传公示栏”及“党员干部监督意见箱”。第二，构建社区联席会制度，加强横向监督。社区监督内容是领导干部“八小时之外”待人接物等的的活动状况，有无打牌赌博、有无结帮派、有无出现不正当的吃请活动等等。第三，构建社区双重报告制度，加强纵向监督。依照机关在职党员干部居住区域集中安排专业社区党组织为其构建专门的情况档案，等级各机关职党员干部年龄、住址等，由社区居民全面进行监督。

（四）认清社区法治性质与定位，健全有关法律制度建设

在社区法治性质与定位的认识上，一定要认清两点：公益性还是营利性、政府推进还是社会推进。对公益性还是营利性，从目前情况看，许多地方提倡社区法律服务应当是免费的。社区法律服务的制度建构模式起到坐定作用。公益性与营利性是一个统一体公益性，也就是社区法律服务将公共利益作为实现的目的，事实上，这种公共利益也就是社区利益。对政府推进还是社会推进，社区法律服务包括政府推进型制度建构模式及社会推进型制度建构模式。前者也就是政府引导并利用政府行政命令将各种资源整合起来，提供法律服务；后者也就是社会组织通过市场调配资源提供法律服务。一般政府推进型社区法律服务将政府视作一个分支机构，通过行政管理的形式来建立社区法律服务机构，在人员配置及操作中是一种比较有代表性的行政运作模式。而政府在将人转变成社区人时，一定要将社区建构推向社会，让社会自行建立社区，不是把社区构建成国家一个单位。

（五）构建专业法律团队，提供公共法律服务

社区事务比较繁重，和社区居民生活关系较大。法治为不同种类社会关系的调整提供了重要手段，这点十分重要。所以，在培养干部法治能力的同时，可构建专业化的社区事务法律咨询团队，还要完善公共法律服务网络平台，将各种优秀法律资源集中到一起。在培育专业化的法律服务团队时，可以邀请法学者及司法工作人员等参与其中，在社区中建立便民法律服务示范区，提供法律援助，拓宽法律服务层面，为居民提供法律咨询服务，维护居民合法权益。社区治理法治化的实施为我国法制化建设提供了前提条件，于实践工作中，结合区域特征，强调阶段中关键点，软硬件并举，集中规划社区法治化工程的建设，更好地服务社区发展。此外，社区公共法律服务还要做到以下三点：

首先，强化网络平台建设，畅通县级层面、在乡镇（街道）层面及村（社区）层面的服务网络。抓好社区司法行政工作站，把优质法律服务资源拓展到基层。其次，优化服务方式，执行法律顾问全覆盖。针对法律普及缺失及社区民法治意识不强的问题，需要切实践行法律顾问全覆盖内容，建立起“政府施援助、顾问尽义务”新社区法律服务模式。第三，加强服务效能，充分推动和谐发展。重视凸显司法行政机关于服务保障民生及确保社会和谐方面所起的作用，逐步加强社会治理及公共服务的作用，致力于维护社会的公平与正义。

五、结语

强化社区法治化建设，对于维持经济社会健康稳定的发展意义重大，为新型社区治理结构的构建提供了重要保障。[4]对城市社区治理建设而言，法治化构成了城市建设重要关节，法制建设对依法治国战略的实施产生了重要影响，为满足依宪治国要求，城市社区治理法治化的作用日渐明显。不同城市社区需要指导各种社会组织树立新的法治思维，针对社会治理中存在诸多问题，进行有效解决，巧妙使用法制手段开展活动，推动和谐社区的顺利构建。