上海青浦区农业水价综合改革试点探讨

叶 飞

（上海市青浦区河道水闸管理所，201700，上海）

一、农业水价综合改革相关政策要求

2016年1月国务院办公厅印发了《关于推进农业水价综合改革的意见》。2017年6月国家发改委等五部委联合出台了《农业水价综合改革工作绩效评价办法（试行）》。水利部、农业部也先后多次召开省级领导推进会、基层经验交流会及现场会等，不断加大农业水价综合改革的推进力度。

上海市将2017年作为全市农业水价综合改革试点启动之年，于年初以“1号文件”下发了《上海市人民政府办公厅贯彻落实 〈国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见〉的实施意见》，相关职能部门先后印发了《上海市农业水价综合改革工作计划》《上海市农业水价综合改革工作绩效评价办法（试行）》《深化灌溉设施长效管理及农业水价综合改革试点工作的实施方案》等一系列文件。2017年12月6日，市专题推进会要求在认真总结试点经验的基础上，抓住基层干部这一关键，加强政策宣传和思想动员，守住“不增加农民负担”的底线，不断完善配套政策，确保改革试点有力有序推进，到2020年全面完成改革任务。

二、青浦区前期改革试点情况

青浦区从2015年起在朱家角镇选择了10个村率先开展农田灌溉设施长效管理试点，2017年起在朱家角全镇开展了农业水价综合改革试点，并摸索出了一套可操作的管护制度，也因此形成了朱家角模式。经过试点，朱家角镇农田灌溉设施样貌持续改善，节水成效不断显现。与2016年相比，2017年节约电量10.3万kWh（减少9.6%），节约农业用水580万m3。截至目前，每亩平均管护成本下降41元（降低20.2%）；灌溉配套设施完好率从试点前80%提升至97.5%，灌溉设施整体面貌进一步改善；灌溉奖励补贴力度加大，进一步降低了灌溉成本，试点工作得到当地村民支持。但从全区层面看，目前实际用水量普遍为用水定额的2～3倍，改革工作压力巨大，试点推进刻不容缓。

三、青浦区农业水价综合改革需求分析

推进农业水价综合改革，是青浦区补齐农田灌溉设施短板的迫切需要。目前所有河道和水利设施中，只有农田灌溉设施还没有政策覆盖，加之原有镇村农业灌溉管理体系不断萎缩，导致灌溉设施长期处于失管、失修状态，严重影响使用寿命，特别是在朱家角、练塘、金泽“青西三镇”及白鹤镇等农业集中区域，农田灌溉设施短板问题尤为突出。

推进农业水价综合改革，是改善青浦区中小河道水质的需要。根据中小河道水质监测数据分析，农业面源污染是影响农村中小河道水质的主要因素。青浦区常规施肥水平下水稻氮肥、磷肥和钾肥的利用率分别只有33.1%、12.0%和42.9%，加之灌溉方式粗放，导致化肥有效利用率进一步降低，加剧了农业面源污染，阻碍了中小河道治理和消除劣Ⅴ类水体等水环境治理目标的实现。通过农业用水精细化管理，结合农业水价的倒逼机制，可以减少无效灌溉用水量，达到节水减排效果，减少农业面源污染，推进水环境改善。

推进农业水价综合改革，也是青浦区推进农业供给侧结构性改革的需要。2017年中央1号文件明确指出了农业水价综合改革在深入推进农业供给侧结构性改革中的重要作用。传统农业如何提质增效、如何实现精细化管理、如何转变生产方式，都可以农业综合水价改革为切入点。

四、青浦区农业水价综合改革试点探讨

青浦区现有农田灌溉面积约26万亩（1 亩=1/15 hm2，下同）、灌区 626个、水泵678台 （配套动力9 654 kW）、灌渠 1 415.89 km、排水沟约725.57 km。在上述需求分析基础上，就青浦区推进农业水价综合改革试点工作从以下6个方面进行了探讨。

1.建立责任机制

青浦区农业水价综合改革首先要解决农田灌溉设施管护缺失的问题，可以通过“双化模式”（即日常运行属地化、维修养护市场化）压实村委会和街镇的责任分工。也就是说由村委会负责电灌站日常运行、田间沟渠的清理疏通等，实行日常运行属地化；街镇负责电灌站设施设备的维护保养、沟渠的岁修等，并统筹考虑全镇需求，逐年制定泵房翻修等维修计划，将以上项目通过政府采购、公开招标等方式实现维修养护市场化。

2.确定管护标准

自2015年上海市推进农田灌溉设施长效管理工作以来，在管理环节上，已基本形成“五个一”框架体系，即“一套工作制度、一组管理网络图、一套管理台账、一份统计测算表和一本照片图册”；在养护标准上，出台了《上海市农田灌溉设施维修养护技术规程》。可以上述流程和标准推动落实青浦区街镇的管护主体责任，实现灌溉设施管理养护规范化、常态化。

3.建立健全水价机制

多年来，青浦区大部分农村从未向用水户收取过农业用水费，加之青浦区处于丰水、河网地区，地表径流数量多，水量充沛，取水便捷，难以真正向农民计收水费。按照“不增加农民负担”的改革试点原则，在水价机制设计上，可以各街镇作为供水管理主体，统筹测算全镇农业用水的平均支出成本，指导各村成立农民用水自治组织 （用水责任主体），对于扣除财政补贴后的资金缺口，通过协商定价方式根据用水量向农业水用户收取水费。在实际操作上，对于用水少的用水户，将其以“投工投料”形式开展的日常养护折算成水费，以此方式向用水户计收水费（朱家角镇目前基础水价约0.05元/m3）；对于用水多的用水户，除按照超定额累进加价制度足额计收水费外，今后还将根据考核减少或不予财政补贴。

4.完善补贴政策

农田灌溉设施运行维护成本，包括农田灌溉设施维修费（灌溉泵站及其配套设施的维修费用）、日常养护费 （机泵保养及清沟理沟等养护费用）、人工费（放水员等人工成本）和灌溉电费。2014年，青浦区华新镇杨家庄村、重固镇新丰村、朱家角镇张马村3个区级试点村的农田灌溉设施运行维护成本测算为205元/亩，因灌溉规模较小而导致总成本偏高。2016年，青浦区选择朱家角镇作为市级农田灌溉设施长效管理试点镇，明确了试点补贴总额为120元/亩，其中市、区补贴90元/亩，镇配套30元/亩，不足部分由村自筹。目前，朱家角镇农田灌溉设施运行维护平均成本基本稳定在160元/亩左右，即村自筹（主要由用水户统筹）约40元/亩。考虑到青浦区80%左右的农田灌溉面积都集中在“青西三镇”及白鹤镇，以及改革试点初期运行维护成本普遍偏高的情况，为进一步减轻村集体（用水户）自筹资金压力，考虑补贴总额为130元/亩，其中市、区补贴90元/亩保持不变，包括运行管理费40元/亩、设施维修费 40元/亩、节水奖励10元/亩，镇财政对设施维修部分配套不低于40元/亩。

在补贴资金使用上，运行管理费40元/亩主要补贴清沟理沟费用、放水员工资、灌溉电费等，由各街镇自行制定考核办法，统筹后补贴至各村，鼓励拉开各村补贴差距；设施维修费80元/亩（市、区补贴的 40元/亩加上镇配套补贴的40元/亩），主要补贴水泥明沟和地下管道岁修、电灌站设备日常保养和大修、泵房翻修等，由各街镇统筹安排维修计划，按照城市维护类项目程序通过市场化方式实施；节水奖励10元/亩，主要用于放水员的考核奖励等。

5.制定考核措施

在考核措施上，通过两个层面的制度设计发挥考核的约束效力和奖励的激励效力。在长效管理成效考核方面，专门制定了农田灌溉设施长效管理考核办法，主要对运行养护情况、设施维修情况、台账建设、资金管理四大方面进行考核。在考核方式上，与现行的中小河道、水利设施、农村生活污水处理设施等长效管理考核并轨，以田容田貌保持情况、设施保养情况、沟渠疏通情况等作为重点考核内容开展现场抽查，并以政策制度的制定及落实、运行维护记录及资金收支明细等作为重点考核内容开展台账检查，每月开展行业督查并通报。年底考核结果与市、区财政补贴挂钩，考核合格的（80分及以上）足额补贴，不合格的（80分以下）按 90%予以补贴，扣除的10%由镇级财政补足。在绩效考核方面，把农业水价综合改革工作纳入区对镇绩效评价体系，绩效考核以水利行业管理考核结果为主要依据，并增加与推进改革举措相关其他行业工作的定性指标（主要包括责任落实、水费计收、农业种植结构调整、面源污染防控等），以及体现农业节水成效的定量考核指标。其中，节水指标与节水奖励资金（10元/亩）相挂钩，用水量超定额的不予奖励，节水10%以内的奖励5元/亩，节水10%及以上的奖励10元/亩。

6.强化保障措施

农业水价综合改革是方向性、战略性的决策部署，需要区发改委、区财政局、区农委、区环保局等多部门通力协作，凝聚改革共识，形成改革合力。改革还涉及农户思想观念转变以及长期以来形成的农业生产方式的转变，需发挥村集体干部的带头作用，加强政策宣传力度，营造良好的改革氛围。

五、改革预期成效

农业水价综合改革是推进农业节水工作的“牛鼻子”。通过2～3年的试点可有效改变青浦区农田灌溉设施无人管护的现状，实现设施运行管理的规范化和常态化。到2020年，青浦区所有灌区力争基本达到用水定额控制目标，促进农田灌溉设施更好地建设、运营及管理。

①农田灌溉设施基础数据将进一步完善。通过改革试点，以设施登记制度、使用发证制度为基础，开展灌区基本情况调查，形成一套完整的农田灌溉设施图，将彻底解决多年来管护缺失造成的家底不清问题，并为实现精细化的长效管理打下基础。

②农田灌溉设施运行管理水平将进一步提升。通过建设和培育市场化养护队伍、放水员队伍，促进灌溉设施维修养护的规范化和设施运行的科学化，全面提升设施运行管理水平。通过安装电量远程计量装置，增强电量统计的准确性和时效性，进一步提高信息化管理能力。

③农田灌溉设施综合效益将进一步发挥。在各类农田灌溉设施均得到及时、有效保养的情况下，设施设备使用寿命将显著提高，特别是水泵等机电设备，通过以养代修保障灌溉设施的建设投资效益和社会综合效益的充分发挥。

④农村整体环境面貌将进一步改善。日常管理养护做到电灌站及周边环境整洁、田间沟渠路完整干净，将有助于农村田容田貌的改善。同时，按照目前的节水减排空间和前景，氮、磷等主要农业面源污染物的排放将进一步降低，有助于农村中小河道水环境质量的进一步提升，特别是“青西三镇”及白鹤镇农村整体环境面貌的改善将更加明显。 ■

参考文献：

[1]国务院办公厅.国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见[J].中华人民共和国国务院公报,2016(6).

[2]上海市水务局.深化灌溉设施长效管理及农业水价综合改革试点工作的实施方案 [Z].2017.