新时代水土保持监管工作基本思路

李智广

（水利部水土保持监测中心，100053，北京）

党的十八大提出“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”,开启了生态文明建设的新时代。十八届三中、四中、五中全会先后从全面深化改革、全面推进依法治国、确立新的发展理念等方面，就进一步推进生态文明建设作出指示。党中央、国务院先后印发《关于加快推进生态文明建设的意见》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》《生态文明建设目标评价考核办法》等，明确了生态文明建设的总目标、重大制度、责任主体、监测监管、政绩考核和社会环境等，强调划定和严守生态红线、开展调查评估和监测监管、实施政绩考核和责任追究，要求加强生态文明综合评价指标体系统计监测核算能力建设、对自然资源和生态环境保护状况开展全天候监测、定期开展全国生态状况调查和评估、加大对各类环境违法违规行为查处力度和“零容忍”严厉惩处。

党的十九大确立了习近平新时代中国特色社会主义思想，将“坚持人与自然和谐共生”作为坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，要求 “像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”，提出推进绿色发展、着力解决突出环境问题、加大生态系统保护力度和改革生态环境监管体制等四项举措，保证“形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽”，实现“既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”的现代化。

为保障水土保持工作能够提供更多优质生态产品、满足新时代下人民日益增长的优美生态环境需要，亟须强化尊重自然、顺应自然和保护自然的理念，养成“人与自然是生命共同体”思想自觉和行为自觉。当前水土保持工作仍存在许多不足，水土保持改革发展仍面临不少挑战，其中包括水土保持监管工作。

一、水土保持监管工作主要内容

1.水土保持监管的内涵

所谓“监管”，即监视管理、监督管理，是指监管机关依据法律法规等授权，依据相关法律法规的规定，对相关对象 （如相关产品及其研制、生产、流通与使用等各个环节，相关活动及其发生、发展的全过程和全部影响因素）进行监视、监督和管理的过程；对应于前述的各个环节，监管可以分为事前监管、事中监管和事后监管。随着全面依法治国的深入贯彻和行政体制机制改革的不断深化，“政府管理要由事前审批更多地转为事中事后监管”。

（1）监管主体——水行政主管部门

《中华人民共和国水土保持法》（以下简称《水土保持法》）第五条规定：“国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖范围内依法承担水土保持监督管理职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门主管本行政区域的水土保持工作。”这条法律规定将水土保持监管权力授予各级人民政府水行政主管部门。

（2）监管对象——水土流失及其加剧因素和防治措施

《水土保持法》第二条规定：“本法所称水土保持，是指对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施。”这条法律规定确定了水土保持监管对象涉及：一是水土流失，即自然因素和人为活动造成的水土流失，监管要素主要包括水土流失及其对水土资源和土地生产能力的破坏和损失；二是造成水土流失的自然因素和人为活动，监管要素主要包括强降雨、大风和强烈的地质活动以及人类不合理的生产活动和生活方式；三是预防和治理水土流失的活动，监管要素主要包括实施预防和治理的活动、形成的预防和治理措施及其所产生的效益。

（3）监管方式——事前、事中和事后，加强事中事后监管

《水土保持法》第三条规定：“水土保持工作实行预防为主、保护优先、全面规划、综合治理、因地制宜、突出重点、科学管理、注重效益的方针。”这就确定了水土保持监管可以采取事前、事中和事后等3种方式。进入新时代，水土保持监管应按照党的十九大、关于政府职能转变和行政体制改革的总体部署，坚持全面依法治国，加快水土保持生态文明体制改革，加大生态系统保护力度，推进水土流失综合治理，不断创新监管方式、优化监管程序、提升监管效能，依法管住管好水土保持活动，促进相关活动既充满活力又规范有序。

（4）监管能力——实施监管的基本素质和能力水平

基于上述分析，可以将水土保持监管能力归纳为：各级水土保持主管部门依据《水土保持法》及相关法规的授权，按照法律法规的相关规定，全面实施水土流失动态监测与定期普查、水土流失人为活动监控、水土流失预防和治理措施监测评价、水土流失及其治理效益预测预报等业务的能力，全面执行水土保持岗位责任目标考核与奖惩的能力，充分发挥对政府决策、经济社会发展和社会公众服务作用的能力。

2.水土保持监管工作的主要内容

（1）重点区域水土流失监测评价与消长分析

重点区域包括依据 《水土保持法》确定的水土流失重点预防区和重点治理区，主体功能区划水土保持型重点生态功能区、重要江河源头区、重度及以上生态脆弱区、国家级和省级自然保护区核心区、国家级和省级饮用水水源保护区一级区、省级森林公园核心区和重点区，以及在一段时间内国家和社会重点关注的区域（如长江经济带和国家扶贫攻坚主战场的滇黔贵石漠化片区）。选择监测、分析和评价范围时，一般不打破前述区域，以前述区域和相关县级行政区的并集作为工作范围；当县级行政区面积较大时，也可选择相关县级行政区的一部分作为工作范围。

①水土流失动态监测。主要监测区域水土流失状况，国家水土保持重点工程与预防和治理措施情况，综合评价水土流失预防和治理成效，分析水土流失消长变化，为区域水土流失预防和治理总体布局、防治措施设计与管护、中小河流防洪安全和流域治理等提供基础数据。

②水土流失防治成效评价。水土流失综合防治成效评价，就是综合评价预防和治理的成效，主要是基于区域监测数据，结合监测点的试验观测结果，计算预防和治理措施所发挥的蓄水保土等水土保持基础效益，进而分析评价生态效益、经济效益和社会效益，为重点治理项目督查、验收、绩效评价和后续项目规划提供依据，为生态服务价值评价等提供基础信息。

③水土流失消长分析评价。主要是为全面履行《水土保持法》关于各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度，为生态文明考核提供基本依据。消长分析评价首先应以县级行政区为单元，分析评价水土流失面积和强度的消长与分布变化；然后基于县级消长结果统计汇总省级、全国以及国家与社会关注的重点区域的消长情况。

（2）监测点水土流失监测与运行维护

①监测点水土流失监测。在全国水土保持监测网络的监测点上，每年对水土流失影响因素 （包括降水和风、地形、植被、土地利用等）、径流泥沙、风沙通量等进行全面监测，开展水土流失因子率定和水土保持措施治理效益定额测定，为区域水土流失防治及其成效评价提供支撑。

②监测点运行维护。为完成好主要监测任务、履行好设点建设使命，对监测点的监测设施设备进行日常管理、保护维修和更新升级，保证监测点运行状态良好。随着监测数据的积累，可按照统一规划，调整和优化监测点的布局，不断满足不同时期水土保持生态建设的需求。

（3）水土流失人为活动监督管理

水土流失人为活动主要是指大中型项目生产建设活动和重大水土流失事件，其监督管理是指对可能造成严重水土流失的大中型项目生产建设活动的全过程监督监控，对重大水土流失事件的严格监管，对相关机构和个人的严厉处分处罚或追究刑事责任，规范生产建设活动行为，有效控制生产建设活动引起的人为水土流失，保护和合理利用水土资源，促进生态文明建设，实现人与自然和谐。

①大中型项目生产建设活动全过程监督监控。包括：最严格的源头把关——水土保持方案审批；最严格的事中监控——方案实施情况的跟踪检查、违法违规行为查处和设施自主验收的核查；最严格的事后监管——自主验收材料报备和网络公开、水土保持信用评价和联合惩戒。

②人为重大水土流失事件监督管理。应及时监测评价水土流失及其危害，鉴定违法事实，认定法律责任，综合应用行政处理、行政强制、行政处罚和联合惩戒等方式，坚决制止和惩处水土保持违法行为；推行行政执法和司法衔接，对造成水土流失危害并构成犯罪的，追究刑事责任。相关法律责任及对应罚则在《水土保持法》及其他相关法律中有明确规定。

（4）水土保持责任目标考核与奖惩

根据生态文明建设目标考核总体要求，依据《水土保持法》规定，结合水土保持工作重点任务，设计责任目标、指标体系、评价标准与模型，优化考核办法和实施组织。设计责任目标和指标体系时应坚持鼓励主动作为、突出业绩导向、兼顾社会效益的原则，全面考虑水土流失预防治理成效、监督执法以及必需的相关水土保持活动（如组织领导、规划制定、制度建设、宣传教育和科技推广）等；在制定考核办法和组织实施时，应综合相关部门、加强专家咨询、兼顾奖励惩戒，发挥考核与奖惩的引导考核主体履职尽责、扬长补短的正导向指引和正能量作用。

（5）政府决策、经济社会发展和社会公众服务

水土保持监管所能够提供的服务主要包括监管对象的现势信息、监管对象的良好产品、自媒体的工具与应用等3个方面。

①提供监管对象的现势信息。水土保持监管对象的信息主要包括水土流失面积、强度和分布，预防和治理措施类型、数量、质量和分布，大中型生产建设项目水土流失防治责任范围及其防治情况，人为水土流失事件及其监管状况，责任目标及其考核与奖惩情况，以及相关的主要影响因素状况。监管信息的首要特征是“现势”，即监管所提供的信息应为对象的最新状况——现状、当前形势。这就要求各类监管工作都应以较高频率实施、较短周期完成，及时开展各类监管数据的汇交、整编、分析提取与共享服务，推进实现监管及其服务一体化，保证服务对象能够方便、快捷地应用监管信息，保证所提供信息发挥有效决策、定向控制的作用。

②提供监管对象的良好产品。水土保持监管对象所提供的良好产品包括物质的和生态的，可以满足人们对美好生活和美丽环境的需要。目前，生态产品主要指优美的生态环境，如水土保持生态文明工程、水土保持风景区、生态清洁小流域、水土保持科技示范园，这些产品不仅为当地提供了清静的环境和宁静的自然，而且提供了清洁的水和清新的空气。

③提供方法、技术、工具和应用。水土保持监管，可以提供包括水土流失预防、治理、规划、监测评价、监督执法和目标考核等全领域的水土保持的方法、技术、工具和应用。这些技术和方法主要体现在有关技术标准、规范、规程以及方法技术纵览、治理模式当中，工具和应用更多地表现为智能化的硬件和软件。

当前多媒体、物联网和自媒体相融互促、爆炸式发展，应及时将传统水土保持监管的方法、技术、工具和应用尽可能地格式化、智能化为普通大众可借助手机等移动终端就能使用的软件，尽可能地集成化、智能化为基层人员可以操作的数字化装备——机电信息一体化装备，提高水土保持方法、技术和工具的应用范围和程度，并在广大用户的认可、接受和应用中得以优化和完善。目前，水土保持监督管理信息采集软件、国家水土保持重点工程移动检查系统、西藏自治区生产建设项目水土保持分类管理咨询平台等“应用”和监测监管新装备的使用，就极大地方便了相关数据的采集、入库、管理和应用，极大地推进了相关监管工作。近期，亟须开发水土流失模型、防治效益计算方法、目标责任评价方法、监测数据整编和数据共享服务等方面的应用软件，亟须研发监测点水蚀观测、风蚀观测和人为水土流失监测评价等数字化装备，大力推进智慧水土保持建设。

（6）水土保持监管能力建设

水土保持监管能力与各级水行政主管部门完成水土保持监管的实践紧密联系在一起；离开了具体的实践既不能表现监管能力，也不能发展监管能力。水土保持监管能力建设，核心是建设和完善完成监管任务、实现监管目标的软硬件条件、人才队伍、管理制度和技术规范，重点是组织和实施上述的各项水土保持监管工作，整合和优化水土保持信息系统，不断增强监管执行力、提升监管效率，既保证监管能力与水土保持改革发展的需求相适应，又推进实现新时代水土保持发展目标。

二、水土保持监管技术体系

1.监管数据总体流程

水土保持监管数据流程主要包括数据采集与传输、数据管理与信息提取、信息发布与服务等三大环节。

（1）数据采集与传输

根据监管对象的特征，选择遥感影像、数字地形图及其他必需的基础数据，采用现代监测设施设备与装备，获取监管对象主要性状数据以及主要影响因素的数据，并实时将数据传输到存储管理设备。在这一环节中，数据采集设施设备和数字化装备的性能决定了采集数据的历时、所采集数据的精度与细度、所传输数据的频度与数据量。

（2）数据管理与信息提取

主要是利用数据库管理系统，基于设计好的数据库结构，对采集和传输的监管数据进行结构化管理，并针对监管业务及其他需求对数据进行加工、分析运算，提取服务于政府决策、经济社会发展和社会大众的信息。其中，“数据管理”的重点是数据库结构优化、数据添加以及数据安全维护等，“信息提取”的关键是用户需求收集与整理、从数据到信息的加工算法设计以及信息应用解释说明等。

（3）信息发布与服务

利用各种信息技术手段对监管数据及其生产的信息进行对外公开，并根据公众的需求进行相关的深加工与再处理。其中，“发布”的是采集的数据和按照规矩加工的信息，应该原汁原味、原原本本；“服务”应针对个性化需求，点对点、一对多地提供类似DIY式的个性化数据和信息服务。

2.监管数据采集与信息提取技术

在水土保持监管的全流程中，数据采集是整个监管过程的起点，是后续环节的源头，即数据是传输和管理的对象、是加工处理的原料、是共享服务和发布的基本要素。数据采集技术成为监管及其能力建设的核心。

针对不同监管对象、不同监管范围和不同的空间与时间分辨率，应选择不同技术及其组合开展数据采集和信息提取。在信息技术和机电技术有机融合、有效互促的当前，水土保持监管要综合运用高分遥感、精确定位与导航、移动智能终端、无人机遥测、激光测距等现代技术和机电一体化技术，地面调查、定位观测和专项试验，模型运算、大数据分析和数理统计分析，用户调研和专家咨询等手段和方法。

三、监管成果主要形式

1.监管数据与信息

监管数据主要包括重点区域水土流失监测评价与消长分析、监测点水土流失监测、水土流失人为活动监督管理等工作所开展的各项活动产生的原始数据。监管信息主要包括水土保持责任目标考核与奖惩信息，为政府决策、经济社会发展和社会公众服务所分析得到的信息，监管能力建设方面的信息等。从数据类型上讲，监管数据（信息）可分为属性数据和空间数据，或数字型、字节型和文本型数据。这些数据（信息）可通过数据汇编集、信息公告、工作通报等纸介质发布，也可编制成数据资源目录作为索引以纸质或网络方式发布。

2.监管工作报告

包括了上述各项监管工作的年度报告、阶段（如规划期）报告以及专题报告。这些报告应全面包括相关工作的主要内容、方法、成果、基本做法、存在问题和解决措施、建议等。

3.技术规定和技术标准

技术规定是在水土保持监管工作实施过程中，不断探索、研究、总结相关事项所形成的统一规定，包括指导和强制要求各项水土保持监管活动实施的工作流程、技术方法、产出（如数据、信息、报告、图件及其他产品）标准等。这些技术规定经过试用、推广和完善后，可上升为行业或国家技术标准，以便在更大的范围内发挥一定强制性或指导性功能。如近年在相关工作实施过程中，水利部组织编制形成《全国水土流失动态监测项目监测成果汇编刊印工作大纲》《生产建设项目“天地一体化”监管示范实施方案》《生产建设项目水土保持信息化监管技术规定》《水土保持工程监管重点监测技术规定》等。

4.监管工作管理办法

为保证监管成果质量，水行政主管部门必须加强和规范水土保持监管工作的管理与实施，组织相关机构编制必需的管理办法，如水利部组织编制并于2014年印发的 《全国水土流失动态监测与公告项目管理办法（试行）》，对全力组织实施、全面完成任务、实现绩效目标发挥了巨大作用。近期将组织编制《水土保持监测管理办法》《水土保持信息化应用管理办法》等。

5.方法技术工具与应用

在水土保持监管工作实践中，相关单位和个人积极研究和探索，实践提出了水土流失预防和治理的方法、技术和模式，研发生产了监测点土壤流失测验、植被覆盖度测定、水土流失移动实验室等设施设备和数字化装备，研究开发了如前所述的多个依托移动智能终端的用户使用软件。 随着信息化和机电技术的高度发展与融合，水土保持监管的智能化装备、智能化应用将层出不穷，并将引领相关技术创新和驱动工作方式转型，极大地推进实现监管现代化。

6.全国综合数据库和信息系统

全国范围内的通用水土保持数据库和管理信息系统，既是水土保持监管工作必需的工具，反过来又是规范和加强监管工作的手段，统一集成的数据管理、统一算法的信息分析、统一透明的共享服务和统一的结构化数据与机器语言，极大地规范了监管数据及分析产生信息的要素、分类、格式、标准及资源摘要等，极大地规范了监管工作的程序、标准、周期、时点以及结论等，避免了监管过程中的人工随意性、拖延时间、程序不正义、随意使用裁量权以及处理结果显失公平等现象。

在“全国水土保持监测网络和信息系统建设项目”及相关项目实施中，水利部组织开发了涉及水土保持重点工程项目管理、监督管理、水土流失动态监测数据管理等业务的信息系统，在重点治理工程实施、水土保持方案落实、监测数据管理及其相关社会服务中发挥了良好的作用。近期，将利用先进技术，进一步对这些系统升级完善、整合为统一的水土保持信息管理系统。 ■

参考文献：

[1]沈雪建，李智广.水土保持目标责任及其评价方法研究[M].北京：中国水利水电出版社，2017.

[2]姜德文.建立地方政府水土保持政绩考核制度与监测评价体系[J].中国水土保持，2009（3）.

[3]沈雪建，等.基于高分影像和云数据管理的生产建设项目水土保持监管系统设计与应用[J].中国水土保持科学，2017（5）.

[4]赵永军，等.水土保持重点工程项目管理信息系统建设[J].中国水土保持，2014（10）.

[5]蒲朝勇.推动水土保持监测与信息化工作的思路与要求 [J].中国水土保持，2017（5）.

[6]郭索彦.水土保持监测与信息化管理制度体系建设现状和思路[J].中国水土保持，2017（9）.