新疆呼图壁县和伊州区农田水利设施产权制度和管护机制改革试点初探

2018-01-28肖重华雷小牛樊湘琪

中国水利 2018年9期

肖重华，雷小牛，曾伦，樊湘琪，刘荣，丁鹏

（1.新疆维吾尔自治区水利厅，830000，乌鲁木齐；2.新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州水利局，831100，昌吉；3.新疆维吾尔自治区哈密市水利局，839000，哈密）

一、基本情况

呼图壁县位于新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州，2017年全县灌溉面积 137 万亩（1 亩=1/15hm2，下同），共有防洪、灌溉、饮水安全等各类小型水利工程2794处。伊州区位于新疆的东部，是典型的资源型缺水地区，总灌溉面积90.6万亩，高效节水面积78.2万亩，占总灌溉面积的86.3%，全区各类小型水利工程数量共计4228处。

二、总体目标、任务及主要做法

1.总体目标及任务

按照水利部、财政部、国家发展改革委联合印发的《关于公布全国农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点县的通知》（办农水〔2015〕1 号）要求，昌吉州呼图壁县和哈密市伊州区围绕实行建管一体化、建立项目建设管理公开公示制度、产权确权和移交、搞活经营权、建立落实工程管护经费的长效机制、探索财政资金购买公共服务、鼓励和扶持农民用水户协会等专业合作组织发展等七项试点内容，因地制宜开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作。

2.主要做法

（1）呼图壁县

①政策支撑。呼图壁县先后出台了小型农田水利工程建设管理办法、小型水利工程产权制度改革实施方案、小型水利工程管护考核办法等配套文件，为全面深化改革提供政策性支撑。

②加强组织领导。成立以县领导为负责人的改革领导小组，逐级落实工作职责，确保各项工作有序开展。

③发放“两证一书”。截至目前共发放小型水利工程所有权证、小型水利工程使用权证、管护责任书“两证一书”1199本，涉及水库、堤防、水闸、高效节水首部、渠道工程、泵站、集体产权机电井、水厂等方面。全县建立产权交易中心6个。

④落实管护主体及经费来源。一是明确175处中小河流及堤防和25座小型水闸的管护主体为国有水管单位，管护经费从地方财政公益性工程维修养护费中拨付；二是3座小（1）型水库、1座泵站产权移交乡镇人民政府，乡镇人民政府为责任主体和工程管护主体，管护经费从乡镇财政收入中拨付；三是4座农村饮水安全工程的管护主体为乡镇人民政府，管护经费从供水收入中支付，不足部分由乡镇财政予以补贴；四是564处高效节水首部及田间管网工程产权移交农民用水者协会，管护经费由农民自筹解决；五是627条末级渠道产权移交农民用水者协会，管护经费从末级渠系维护费中支出，不足部分由地方财政补贴。

⑤落实管护经费。通过“中央争取一点、地方奖励一点、资源水费提一点、末级水费拿一点、农民筹一点”的 “五个一点”和奖补机制，2014—2017年共落实管护经费3212.38万元，其中，争取中央资金684.4万元，县级财政资金11.6万元，从收取的资源水费中提取1750万元用于机井智能设备的升级改造，末级渠系维护费及村集体筹集678.82万元，农民投工投劳及“一事一议”筹集87.56万元。

⑥创新管护模式。一是种植大户承包统一经营模式，以首部为单元进行土地流转，如红柳塘村流转土地10500亩，由大丰镇红运来农民专业合作社统一经营。二是“公司+合作社”的管护模式，通过土地及附属小型水利工程使用权的流转，解决了小型水利工程的运行与管护，增加了农民人均收入。三是“政府+公司+农户”的管护模式，由县政府给予补贴，由专业化公司成立“井电双控”和“智能灌溉服务队”，培训农户并进行专业化的维修管理。四是承租经营权，通过出租水库水面，与经营者签订管护责任书，对水库相关设施和环境进行维护。

（2）伊州区

①成立领导小组，及时出台政策。成立了小型水利工程管理体制改革领导小组，负责小型水利工程改革工作的指挥、指导和协调工作，制定出台了《哈密市小型水利工程体制改革实施方案》。

②建立监督考核机制。建立了改革绩效考核奖惩机制，把各项工作任务进行分解，制定工作方案，并层层签订目标责任书，把目标任务完成情况作为干部年终考核的重要指标纳入责任书中，确保了改革工作的有效落实。

③落实管护主体及经费来源。一是明确8座小（1）型水库责任主体为区水管总站，9座小（2）型水库责任主体为各乡镇人民政府，由乡镇财政负责水库管护经费；二是15处堤防、148处斗渠以上渠道、348处小型水闸的管护主体为区水管总站，管护经费从地方财政公益性维修养护费中拨付；三是10座农村饮水安全工程产权移交恒熙水务公司，公司作为管护主体，经费由公司从供水收入中支付；四是1388处斗渠以下末级渠系产权移交农民用水者协会，管护经费从末级水费中支出，不足部分由区水管总站以水费返还形式补贴。

④多渠道筹集资金。管护经费主要由末级水费、农业水费、维修养护项目以及地方配套资金组成，实行“先建后补，以奖代补”机制。2014—2017年共落实管护经费1138.33万元,其中，中央资金797万元,区级财政294.23万元，末级水费提取47.1万元。

⑤创新管护模式。一是“合作社+农户”的模式，通过土地流转，农户以土地为股份入股，合作社为管护主体，给予农户700元/亩的保底收入，对农田水利设施进行运行管理；二是“协会+农户”的模式，以农民用水者协会为主体，负责用水管理、农户培训、末级水费的收取、末级渠系以及高效节水设施的管理和维护；三是“政府+公司+农户”的模式，由区政府给予补贴，专业化公司成立“自动化灌溉服务中心”，负责田间设备维护及农业灌溉规范化管理。

三、取得的成效

1.实行建管一体化

主要解决了“建、管、用”不一致，“责、权、利”不统一的问题。

（1）呼图壁县

一是明确建设主体，县水利局管理的小型水利工程法人为县水管总站，乡镇管理的工程法人为乡镇水管站或协会。二是积极推广村民质量监督员制度，调动收益区群众参与小型水利工程决策，实施监管。三是对新建工程实行建管一体化，要求同时制定小型水利工程建设和管护方案，对无管护方案的工程不予立项；没有同步实施管护方案的工程，不予验收。

（2）伊州区

一是项目区农户参与工程的建设，建成后，农户直接参与工程管护；二是采用“一事一议”的管理模式，制定管护方案，明确管护人员及管护责任，发挥群众对项目决策、实施、监督和管护作用。

自2014年以来，新建高效节水等小型水利工程57项，参与工程建设人员75%以上为当地农户。完工后，协会聘用部分参与建设农户进行工程运行管理，农户既参与工程的建设与管理，又是直接使用者，既解决了“建、管、用”不一致，又解决了“责、权、利”不统一的问题，还增加了农民收入，人均年收入增加1万元，取得了良好效果。

2.建立项目建设管理公开公示制度

确保公众对小型水利工程建设项目的知情权、参与权和监督权，全面接受社会监督。

（1）呼图壁县

自2014年起，呼图壁县对小型水利工程项目建设，采取农户代表与项目区乡镇主要负责人全程参与工程建设的方式，确保了工程质量，为后期运行管理奠定了良好基础。农户代表参与工程从设计把关到竣工验收、工程款支付的全部环节，支付工程款必须由农户代表与乡镇主要负责人共同签字，同时县纪检委对项目招标投标进行全程监督。工程项目建设采取公开制度，接受社会监督。

通过完善和落实 “一事一议”政策，调动广大农民群众为改善自身生产生活条件而投身农田水利建设的积极性，逐步完善农民群众参与农田水利建设的组织保障体系，确保了工程质量、工程安全、资金安全和后期运行管理。

（2）伊州区

在项目区设立公示牌。2014年以来完成的57个小型水利工程建设项目都实行了公示制度，工程使用单位和当地群众主动监督工程质量，向项目建设单位提供“好意见、好点子”，保障了农户的知情权、监督权、投诉权，提高了工程质量和管护水平。

3.产权确权和移交

主要解决工程产权不明晰、工程管护责任范围不明确等问题。

（1）呼图壁县

一是对国有投资为主的具有较强公益性的小型水库、堤防、灌区骨干渠道等明确了产权归属县水管总站；二是完成水务一体化顶层设计，启动城乡一体供水工程，实现城乡供水、工业供水统一规划建设、管理与维护，农村饮水安全工程产权归属水务公司，由水务集团统一建设、管理和维修养护。三是灌区末级渠系、小型农田水利灌排设施产权及高效节水首部、田间工程划归农民用水者协会或合作社，农民用水者协会或合作社全程参与工程建设、负责工程管护，接受水利部门的业务指导和监督管理；以农户个人或企业投资修建的小型水利工程实行“自建、自有、自用、自管”，其产权归个人和企业所有。

小型水闸属国有资产，产权属国有水管单位，管护主体为国有水管单位；部分小（1）型水库、堤防工程、泵站和农村饮水安全工程属国有资产，产权移交乡镇人民政府，乡镇人民政府是工程管护主体；高效节水工程首部和末级渠道工程产权移交给农民用水者协会，农民用水者协会为工程管护主体。通过明晰产权，落实管护主体，明确管护责任，保障管护经费，实现小型水利工程良性运行。

（2）伊州区

一是国家投资建设的小型水库、堤防、灌区骨干渠道及小型水闸产权归区水管总站；二是灌区末级渠系、小型农田水利设施及机井田间管网设施归农民用水者协会；三是通过伊州区政府确权，农村饮水安全工程产权移交水务公司管理。

小型水库、中小河流及其堤防属国有资产，产权和管护主体均为区水管总站；小型水闸、斗渠以上渠道产权及管护主体为区水管总站；斗渠以下渠道工程、二轮承包土地机井产权归属农民用水者协会；村队集体机井产权归属村队；农村饮水安全工程移交水务公司。通过明晰产权，落实管护主体，明确管护责任，保障管护经费，实现小型水利工程良性运行。截至目前，4233处小型农田水利设施已全部明确产权主体，确权率100%。

4.搞活经营权

搞活水库水面经营权主要解决了小型水利工程管护经费来源单一的问题。

（1）呼图壁县

通过租赁水库水面，乡镇人民政府从收取的承包费中弥补水库工程维修养护不足部分；通过农田水利工程产权确权，使末级渠系与高效节水设施资产成为农民用水者协会经营性资产，提高了其资产性收益的可能性。

一是乡镇人民政府每年投入水库维修养护费5万元，其中乡镇投入2万元，从养殖户承包费中提取3万元，用于水库工程维修养护，确保了3座小型水库的安全运行。二是盘活小型水利工程资产。通过小型水利工程确权颁证，产权移交给农民用水者协会，增加其经营性资产，为抵押贷款创造了条件，既缓解了水利工程资金短缺问题，还促进了投资者继续扩大农业生产。

（2）伊州区

通过租赁水库水面，水管单位从收取的承包费中弥补水库工程维修养护不足部分；通过农田水利工程产权确权，使末级渠系与高效节水设施资产成为农民用水者协会经营性资产，提高其资产性收益的可能性。

一是水管总站每年投入4座水库维修养护费40万元，从养殖户承包费中提取28万元，用于水库工程维修养护，确保了4座小型水库的安全运行。二是将2284眼机井和1388条斗渠产权移交给农民用水者协会，增加其经营性资产，提高其参与农田水利工程建设与管理的积极性。

5.建立落实工程管护经费的长效机制

主要解决小型水利工程管护经费不足的问题。

（1）呼图壁县

一是多元化筹措管护经费，统筹使用好中央小型农田水利维修养护项目补贴、县级小农水财政预算资金、县级收取的资源水费、末级渠系维护费和农民“一事一议”政策。二是制定出台《呼图壁县小型农田水利设施建设以奖代补管理办法》，将运行规范的农民用水合作组织纳入以奖代补范围。三是从征收的资源水费中提取25%用作小型农田水利工程管护经费。

（2）伊州区

一是末级水费的30%用于发放农民用水者协会人员工资，70%用于斗渠、农渠的维修养护；二是水管单位水费收入的35%返还用于农田水利设施维修养护；三是积极争取中央财政补助资金，落实体制改革批复的公益性“两项经费”。

6.探索财政资金购买公共服务

通过试点建设，解决了小型水利工程管护经费来源单一、经费不足的问题。

呼图壁县依托中国农业大学教授工作站成立了“井电双控”服务队和“智能灌溉技术”服务队，政府按5元/亩的标准支付灌溉服务费，1000元/年/监控计量点的标准支付 “井电双控”服务费。智能灌溉服务合作社服务费用为亩均30元，政府补贴农民二轮承包地每亩15元。

自2014年以来，财政资金购买专业化服务共计255.8万元，通过购买社会化服务，1794眼机井智能设施得到升级改造，实现节水200余万m3，智能化灌溉面积达到3.5万亩，培训技术人员3000余人次。

7.鼓励和扶持农民用水合作组织发展

主要解决末级水利工程管护主体不清，管护责任不落实的问题。

（1）呼图壁县

一是在6个农牧区乡镇组建农民用水者协会48个，明确了管护主体，主要承担支渠以下水利工程的维护、用水管理、水事纠纷、水费及末级渠系维护费的收缴、末级水利工程及田间高效节水工程的项目申报等任务。二是建立终端水价机制，通过政府定价，呼图壁县末级渠系维护费收费标准为0.024元/m3。

农民用水者协会的成立，真正实现了农民自主管理，减少了水事纠纷，完善了“一事一议”筹资筹劳机制。

（2）伊州区

一是按照民政部门要求，成立伊州区农民用水者协会总会1个、分会5个，注销原有11个协会；二是建立终端水价机制，通过政府定价，伊州区末级渠系维护费收费标准为0.012元/m3，高效节水运行维护费收费标准为 0.017元/m3。

农民用水者协会总会的成立解决了原有协会无资产、无管理权限的窘况，真正实现了农民自主管理，减少了水事纠纷，完善了“一事一议”筹资筹劳机制。通过末级水费的收取及水费收入的部分返还，确保了协会运行管理维护的经费，保证了末级渠系的良性运行。

8.具有典型意义的成效

2016年哈密市政府主导，全新设计哈密瓜“密作”贡瓜品牌，设定了严格的准入标准，建立精品哈密贡瓜基地1万亩。伊州区所辖的南湖乡种植“密作”哈密瓜1.4万亩，其中高效节水滴灌1.08万亩，沟畦灌0.32万亩。灌溉水源通过石城子水库至南湖水库60 km渠道和南湖水库至灌区6km管道输水，利用南北的地形纵坡采用自压滴灌的灌溉方式。2017年实现平均产量2500kg／亩，毛收入5000元／亩，净收入2500元／亩，工程效益、经济效益显著。