加强地方入河排污口监督管理的思考与建议

牛 娜

（水利部珠江流域水资源保护局，510611，广州）

水利部自2016年起组织各流域机构开展省（自治区、直辖市）年度水资源管理专项监督检查，检查结果作为各省（自治区、直辖市）年度最严格水资源管理制度考核评分的重要依据。笔者连续参与了2016年、2017年珠江流域部分省（自治区）水资源管理专项监督检查工作，通过对入河排污口的实地监督检查，比较系统、深入地了解了地方特别是市县两级在入河排污口监督管理方面的工作进展和存在的主要问题，对地方入河排污口监督管理工作进行了若干思考。

一、地方入河排污口监督管理工作进展

1.普查登记

2005—2007年，在水利部的统一部署下，珠江流域各省（自治区）开展了入河排污口普查登记工作，将已有入河排污口登记在册，并以此为界，已有的入河排污口不再进行设置审批，新设入河排污口则应履行行政许可审批手续。通过普查登记，流域各省（自治区）掌握了已有入河排污口的基本情况，建立了档案，为监督管理打下了坚实基础。

2011年全国水利普查再次对入河排污口进行了普查核实。各省（自治区）对入河排污口分为规模以上（日排放废污水300t或年排放10×104t以上）、规模以下进行调查统计，查清了入河排污口的设置单位、排污类型、排污方式等，并建立了电子台账，进一步摸清了入河排污口的“家底”。

2.制度建设

珠江流域各省（自治区）根据实际情况出台了相应法规，如贵州省人大颁布了《贵州省水资源保护条例》，主要内容为入河排污口监督管理。还有的省出台了入河排污口监督管理细则、水功能区管理办法，对辖区内入河排污口的分级监管、设置论证、信息报告报送、统计复核等进行了明确规定。

3.行政审批

省级水行政主管部门公开的行政审批事项中均将入河排污口设置审核列入行政许可审批事项，并且规定了相关许可程序。地方水行政主管部门在这方面的工作则参差不齐，有的已列为许可事项，但大多数仍然没有纳入许可范围。广东省中山、珠海两市在规范入河排污口设置审批方面认真履责、规范管理，工作走在流域各地级市前列。

4.监测工作

流域部分省（自治区）已开展入河排污口常规监测，广西在2015年已实现对规模以上入河排污口的全覆盖监测，云南也对辖区内约40%的规模以上入河排污口开展了监督性监测，其他省对入河排污口的监测相对滞后或尚未开展。

二、监督检查中发现的主要问题

1.履职认识不到位

虽然国家出台了一系列入河排污口管理工作制度，但实际工作中部分地方仍然存在入河排污口现状不明、监管权责不清、设置布局不合理、监测能力和监管手段不足等问题。“不愿管、不敢管、管不了”的思想较为严重。因为履职认识不到位，工作难以有效开展。

2.审批不规范、部门协同监管机制不健全

检查中普遍存在入河排污口设置申请审批不规范现象，包括不进行科学论证、缺少论证报告、不组织技术审查、不批复或批复内容不全、以登记代替审批等；普遍存在获得环评批复但未取得入河排污口设置同意，以及排污许可证批准的入河污染物种类、总量与水行政主管部门同意的排放量不协调等现象。地方政府的水利、环保、住建部门均具备相关排污口管理职能，但在实际管理中缺乏部门联动、共享机制，导致入河排污口设置审批与环境影响评价和排污许可制度之间不衔接。部门间涉及排污监管的信息缺乏共享，各部门掌握的入河排污口布局规划、设置管理、在线监测、排污单位实时生产运行情况等信息也未充分共享。

3.大量已建入河排污口未纳入规范管理

《入河排污口监督管理办法》第十七条规定：“水法实施前已经设置入河排污口的单位，应当在该办法施行后到入河排污口所在地县级人民政府水行政主管部门或者流域管理机构所属管理单位进行入河排污口登记，由其汇总并逐级报送有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构。”此规定在大部分地区实际上未得到有效贯彻落实，2002年以前设置的入河排污口大部分未到水行政主管部门登记，2002年以后设置的入河排污口又有很多未经水行政主管部门审核同意，造成地方水行政主管部门对现有入河排污口基本情况不掌握，大量新老存量排污口未纳入水行政主管部门的管理范围。

4.现有入河排污口设置布局不合理

检查中发现，个别自然保护区、饮用水水源保护区等仍存在入河排污口，此外部分入河排污口废污水排放与水功能区管理要求不相适应，部分水功能区工业排污口过于集中，明显超过水域纳污能力，水功能区水质目标保护压力大。还有的地方审批时把关不严，在Ⅱ类水质目标功能区中批准设置入河排污口。

5.基层技术力量薄弱、监管能力有限

地方各级水行政主管部门的入河排污口监管技术力量普遍比较薄弱，大部分基层水行政主管部门缺乏入河排污口监管专业人员，执法技术人员严重不足，一人多岗、一岗多责现象普遍存在，导致入河排污口监管履职不到位、历史欠账较多。

三、加强地方入河排污口监督管理工作建议

1.准确把握新时代的新要求

党的十九大报告指出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国社会不平衡不充分的发展，很重要的部分在水资源、水环境和水生态的保护方面，必须充分认识到做好入河排污口监督管理工作的重要性。因此应该切实提高履职认识，增强责任意识，把强化入河排污口管理作为一项重要任务。

2.明确工作目标，落实监管责任

2017年年底，水利部安排部署开展了入河排污口调查摸底和规范整治专项行动，要求在2018年6月底完成调查摸底，8月完成规范整治。各地应以此为加强入河排污口管理的契机，逐步建立起权责明确、制度健全、规划齐备、监控到位的入河排污口监管体系，做到入河排污口设置有审批、整治依规划、排污状况有监控、排污总量不超标。入河排污口设置审批权限下放到市、县，容易造成管理上的漏洞，省级审批项目地方很难履职及掌握有关信息，应按分级管理原则划分省、市、县相应权限，完整履行入河排污口监管责任。

3.以河长制湖长制为抓手强化监督管理

全面推行河长制湖长制的6大任务中，有4项涉及水资源保护、水污染防治工作。入河排污口监督管理是各级河长湖长的重要职责，利用好河长制湖长制这个机制平台，在入河排污口监督管理中大有可为，应将有关任务逐级逐段分解给各级河长湖长，实施清单管理，纳入“一河一策”方案。入河排污口的整治及规范管理要作为评估考核河长湖长的重要内容，使入河排污口管理工作达到事半功倍的效果。

4.科学管理，推进入河排污口规范化建设

对极少数在饮用水水源保护区、自然保护区等法律法规禁止区域设置的入河排污口应坚决限期取缔。对2002年水法施行前已建成的入河排污口，按分级管理权限进行登记。2002年后建成的，未经主管部门的设置同意，但其建设项目环评已经主管部门审批的入河排污口，综合考虑环评审批结论进行评估，符合要求的按权限补办手续、纳入日常监管，不符合要求的进行整治和规范。2002年后建成的，未经主管部门的设置同意、其建设项目环评也未经主管部门审批的入河排污口，应责令拆除并恢复原状。健全地方入河排污口台账，完善入河排污口设置、检查、监测、通报、台账等全过程管理要求，加强入河排污口监督检查和监督性监测。

5.重视入河排污口监测，建立排污量档案

各地应高度重视，安排相应预算，按分级管理权限进行分级监测。对排污量超过国家标准及水功能区纳污能力的，应及时报告地方政府并建立排污量档案，规范入河排污口的信息管理。

6.加强专业人员培训，强化基础保障

入河排污口监督管理是一项技术性很强的行政管理工作，提高市、县基层工作人员的监管水平和专业素养，加强从业人员的技术培训是关键一环。同时还应加大能力建设，建立长效稳定的投入保障机制，健全并充实入河排污口监管队伍，进一步加强监测监控、执法以及技术标准、评估评价、信息化等基础设施与能力建设，不断提升入河排污口监控监管能力。 ■

参考文献：

[1]石秋池.把住入河排污关，加强水功能区监督管理[J].中国水利，2007（7）.