进一步推进全国重要饮用水水源地安全保障达标建设的思考

张海涛，王亦宁

（水利部发展研究中心，100038，北京）

饮用水安全事关人民群众生命安全、生活保障和生存发展。随着我国经济社会快速发展，水资源供需矛盾越发尖锐，一些地区饮用水水源地环境质量差、水生态受损严重、环境隐患多等问题十分突出，严重威胁人民群众饮用水安全。2016年10月，中共中央、国务院印发《“健康中国 2030”规划纲要》，提出“把健康摆在优先发展的战略地位”，并要求 “推进饮用水水源地安全达标建设”。

一、水源地安全达标建设工作开展情况及成效

1.工作开展情况

近年，按照党中央、国务院的部署，水利部把饮用水安全保障工作摆在突出重要位置，积极开展了全国重要饮用水水源地安全保障达标建设工作 （以下简称水源地安全达标建设）。水利部自2006年起逐步建立全国重要饮用水水源地核准公布制度，于 2006年、2008年、2011年分三批（第一批57个、第二批59个、第三批59个）将175个饮用水水源地纳入《全国重要饮用水水源地名录》（以下简称《名录》），印发《关于公布全国重要饮用水水源地名录的通知》（水资源函 〔2011〕109号），将供水人口50万人以上及部分供水人口20万人以上的饮用水水源地纳入全国重点监管范围。2011年，水利部印发《关于开展全国重要饮用水水源地安全保障达标建设的通知》（水资源〔2011〕329号），开始开展以“水量保证、水质合格、监控完备、制度健全”为目标的水源地安全达标建设工作。2012年，水利部进一步印发《关于做好2012年度全国重要饮用水水源地安全达标建设有关工作的通知》（水资源〔2012〕276号），要求流域管理机构加强流域水源地安全达标建设工作指导，省级水行政主管部门做好年度水源地安全达标建设相关工作。同年，水利部印发《全国重要饮用水水源地安全达标建设实施方案》，以“一源一策、突出重点”为原则，计划通过投资96亿元，实施一系列工程措施，优先解决重要和突出的饮用水水源地安全问题。2015年，水利部组织对《名录》进行复核修订。2016年将供水人口20万以上的地表水饮用水水源地及年供水量2000万m3以上的地下水饮用水水源地纳入全国重点监管范围，形成《全国重要饮用水水源地名录 （2016年）》（以下简称新《名录》），新《名录》中饮用水水源地数量增加到618个。

目前，水源地安全达标建设工作基本建立了较为成熟的工作机制，形成了“水源地管理部门自查—省级水行政主管部门核查—流域管理机构检查—水利部抽查评估”的工作程序。第一，每年水源地安全达标建设责任单位对上一年度水源地安全达标建设情况进行自评；第二，省级水行政主管部门对辖区内水源地安全达标建设情况进行核查，编写上一年度本辖区水源地安全达标建设自评总结和下一年度具体工作计划；第三，流域管理机构会同省级水行政主管部门对流域内水源地安全达标建设情况开展检查，编写本流域上一年度水源地安全达标建设评估报告；第四，水利部对水源地安全达标建设情况进行抽查评估，并委托水利部水资源管理中心和七大流域水资源保护局共同编写完成上一年度水源地安全达标建设检查评估报告。

2.取得的成效

总体上看，通过多年的水源地安全达标建设工作，水源地供水保障率逐步提高，水量基本能够满足要求，水质达标状况维持在较好水平，监控和管理能力得到一定提升。

（1）地方政府积极出台配套政策支持水源地安全达标建设工作

各省（自治区、直辖市）成立了水源地安全达标建设领导小组或工作组，积极配合水利部开展水源地安全达标建设工作。浙江、上海等6个省（直辖市）出台饮用水水源保护条例；青海、湖南、内蒙古等15个省（自治区、直辖市）印发省级重要饮用水水源地名录；江苏、河南等12个省（自治区、直辖市）编制水源地安全达标建设实施方案；江苏、上海等5个省（直辖市）从省级水资源费中安排专项经费，用于水源地安全达标建设。

（2）《名录》内饮用水水源地安全状况逐步得到改善

自2012年以来，全国重要饮用水水源地水量安全保障建设成效显著，95%以上的水源地年度供水保证率保持在97%以上，取水和输水工程运行安全的比例均保持在95%以上，取水口水质达标率保持在96%以上。各水源地周边环境进一步改善，大部分水源地建立了界标，树立了警示标示，建设了隔离防护设施。

（3）水源地安全达标建设评估指标体系得到进一步优化

2012年，水利部《关于做好2012年度全国重要饮用水水源地安全达标建设有关工作的通知》（办资源〔2012〕276号）制定了重要饮用水水源地安全保障达标建设自评估表（51项二级评估指标）。2013年、2014年水利部逐年对评估指标体系进行调整优化，并于2015年对评估指标体系进行了大幅度优化，将二级评估指标优化至25项，印发《全国重要饮用水水源地安全保障评估指南 （试行）》，在保证水源地安全达标建设评估结果准确性的前提下，评估工作量大幅度减少，工作效率显著提高。

（4）《名录》内饮用水水源地保护与管理能力得到提升

通过2012年以来的水源地安全达标建设工作，全国重要饮用水水源地保护与管理体系进一步完善，在饮用水水源地保护相关法律法规制定、部门联动机制建设、专业技术人员培训、应急预案制定及演练、水源地保障资金投入机制建设等方面取得了积极成效。水源地监测监控能力得到进一步提升，164个水源地安装了视频监控系统，162个水源地建设了信息监控系统，饮用水水源地取水口及重要供水工程设施实现了自动视频监控。多数水源地管理部门编制了应急预案并定期进行应急演练。

二、水源地安全达标建设存在的主要问题

虽然水源地安全达标建设工作取得了积极成效，但是仍存在一些主要问题亟待解决。

1.违法惩罚措施威慑力不足

尽管现行水法、水污染防治法、环境保护法、城市供水条例等法律法规包含了饮用水水源保护方面的相关规定，但是对影响水源保护的建设项目处罚措施只有“停业或关闭”；对于在饮用水水源保护区内设置排污口的工业企业，仅规定限期治理、责令改正、罚款等处罚，且罚金远小于其造成的损害，违法成本过低。美国、德国等发达国家对造成水污染危害他人生命或健康或造成重大损失者处以监禁等刑事处罚，相对而言，我国法律法规对造成水源严重污染的污染者威慑力严重不足。

2.水源保护相关技术标准不完善

目前，我国缺少专门针对水源保护的技术标准，相关规定散见于《地表水环境质量标准》（GB3838）、《地下水质量标准》（GB/T14848）、《生活饮用水卫生标准》（GB5749—2006）、《城市供水水质标准》（CJ/T206—2005）、《生活饮用水水源水质标准》(CJ3020—93)、《饮用水水源保护区划分技术规范》（HJ/T338—2007）和《城市供水水源规划导则》（SL627—2014）等相关技术标准中。《生活饮用水水源水质标准》由于25年未修订，已无法满足新的饮用水水质要求；《地表水环境质量标准》对河流与湖库水体类型、饮用水水源与一般水体未明确区分；《地下水质量标准》只评价地下水质量，不能反映人类活动对地下水质量的影响；《饮用水水源保护区划分技术规范》对于保护区的划分标准有待进一步调整，比如河道型水源地水流速度快，水体交换频次高，一级保护区和二级保护区范围长度为取水口上游几公里、下游几百米，对于上游大规模排污的污染事故，保护区缓冲作用非常有限，留给下游的应对时间很短。

3.水源地监测监控能力不强

《名录》内部分饮用水水源地存在监测站网不完善、监测项目不全、监测频次不足、不具备监测有毒和有机物能力等问题。应急监测能力达不到标准要求的饮用水水源地有20个，其中部分饮用水水源地在突发水污染事件发生时不具备加密监测或增加监测项目的能力。比如，淮河流域的蚌埠市淮河蚌埠闸上水源地、连云港市蔷薇河水源地、徐州市丁楼—张集地下水水源地、青岛市大沽河水源地等存在监测频次不足、监测项目不全、监测资料不完备等问题。

4.水源地安全达标建设协调机制不健全

饮用水水源地安全达标建设工作涉及水利、生态环境、住房和城乡建设等多个部门，由于缺少多部门、上下游协调机制，部分饮用水水源地安全达标建设不仅日常监管困难，而且建设期及检查评估期协调难度也较大。比如，于桥—尔王庄水库水源地位于天津市，尽管天津市采取了多种措施提升入库水质，但是上游潘家口—大黑汀水库网箱养鱼造成水库水质严重下降，致使于桥—尔王庄水库总磷严重超标，水质不能满足饮用水功能要求。此外，水利、生态环境、住房和城乡建设等部门均设有饮用水水源地监测站网、监测机构，均开展监测任务、制订监测计划，但不同部门之间缺少协调，监测数据不能共享，导致饮用水水源地监测设施重复建设，监测标准不统一，影响水源地安全达标建设评估结果的准确性。

三、相关建议

新《名录》印发后，全国重要饮用水水源地数量由175个增加至618个，水源地安全达标建设工作面临的问题将更为复杂，工作更为艰巨，建议重点从以下几个方面，进一步推进水源地安全达标建设工作。

1.修改完善相关法律法规

一是尽快修订水法。结合我国饮用水水源保护与管理实际情况，建议在水法中将饮用水水源保护相关内容单列一章，加大饮用水水源保护执法和惩罚力度。二是尽快制定出台相关法规。加快制定出台《饮用水水源保护与管理条例》《水生态补偿条例》，明确我国饮用水水源保护与管理的基本制度体系，对饮用水水源保护规划编制、保护区划分与管理、水质监测和预警、应急管理、跨区域补偿、资金保障、法律责任追究等进行系统规定。

2.制定修订相关技术标准

一是制定完善相关技术标准。进一步修改完善《全国重要饮用水水源地安全评估技术指南（试行）》，并将其制定为行业标准《全国重要饮用水水源地安全评估技术导则》。二是修订相关技术标准。修订《地表水环境质量标准》（GB3838），将饮用水水源地相关内容单列，借鉴发达国家经验，将水体富营养化和水体功能分开评价，将一般的江河湖泊和饮用水水源地进行区别对待，根据不同评估目的制定相应标准；修订《地下水质量标准》（GB/T14848），增加人类活动对地下水质量影响的相关指标；修订《饮用水水源保护区划分技术规范》（HJ/T 338—2007），重点修改河道型水源地保护区范围，保证水污染突发事件发生时下游有一定的预警应急时间。

3.提高饮用水水源地监测和应急预警能力

一是提高全国重要饮用水水源地水量水质监测预警能力。逐步建立城乡统筹的饮用水水源地监测网络，提升饮用水水源地常规监测和应急监测预警能力，强化对持久性有机污染物、有毒有害物质的监测。加强水利、生态环保、住建、卫计等部门饮用水安全保障信息共享，实现从源头到末梢全过程监控。二是加快实现饮用水应急备用水源地建设全覆盖。确定饮用水应急备用水源地等级分类要求，推进不同水系或相对独立控制取水的饮用水应急备用水源地建设，尽快形成“多水源、高保障”能力。三是强化全国重要饮用水水源地风险评估和应急处置能力。建立风险源清单，完善风险防范措施。做好应急处理设备的维护保养和物资储备等工作。建立城市供水应急处置专家库，完善城市供水应急预案并做好日常演练。

4.完善饮用水水源地保护联防联控机制

一是建立跨流域、跨行政区的饮用水水源地保护协调机制。建议在国务院层面加大跨流域、跨行政区的饮用水水源地保护协调机制建设，通过相关部门和地区共同努力，妥善解决跨省水源保护区划定等关键性难题。二是加强流域内水源地安全达标建设相关部门的协调与合作。流域管理机构和省级水行政主管部门要加强对水源地安全达标建设工作的指导，同时加强与省级相关部门的协调与合作，健全流域水源地安全达标建设信息资源共享机制和重大事项会商制度，对流域内饮用水水源地违法行为进行联合检查和执法。

5.完善全国重要饮用水水源地核准和评估考核制度

一是完善全国重要饮用水水源地核准制度。建立新《名录》内全国重要饮用水水源地进入和退出的动态管理机制，对符合条件的饮用水水源地及时更新纳入新《名录》，对不再具备使用条件的饮用水水源地及时予以退出。二是健全水源地安全达标建设评估考核制度。将全国重要饮用水水源地安全保障达标建设评估作为最严格水资源管理制度年度考核的前期独立评估专题，评估结果作为实施最严格水资源管理制度年度考核的重要依据。 ■

参考文献：

[1]王孟，吴国平，邱凉.长江流域（片）重要饮用水水源地安全保障达标建设对策研究[J]．中国水利，2014（3）．

[2]张海涛，张鸿星，钟玉秀，等.饮用水水源地保护对策研究[J]．水利发展研究，2014（10）．

[3]李仰斌，张国华，谢崇宝.我国饮用水源保护与监测相关法规和技术标准编制现状[J].中国农村水利水电，2008（1）.

[4]侯俊，王超，兰林，等.我国饮用水水源地保护法规体系现状及建议[J].水资源保护，2009，25（1）.

[5]唐克旺，吕铁峰.关于城市饮用水水源地风险管理的思考[J]．水资源保护，2015，31（2）.

[6]张少杰，景卫华，周玲霞，等.集中式饮用水源地达标建设的探索与实践[J]．江苏水利，2015（3）.

[7]沈晓娟，徐向阳，刘翔.关于城市应急供水系统建设的思考[J].水利发展研究，2007（3）.