石羊河流域地下水管理措施与实例分析

方良斌，唐克旺

（1．甘肃省水利厅石羊河流域管理局，733000，武威；2.中国水利水电科学研究院，100038，北京）

一、概 述

石羊河流域是甘肃省三大内陆河流域之一，位于乌鞘岭以西，祁连山北麓，流域面积4.16万km2，人口227.88万。涉及武威、金昌、张掖和白银4市9县（区）。多年平均自产水资源量为16.6亿m3。自20世纪70年代以来，随着流域经济社会的迅速发展，水资源开发严重超过其承载能力，流域上游进入下游民勤县水量由1970年的4.45亿m3减少到2002年的0.85亿m3，致使下游民勤县持续依靠抽取地下水来保生存维持发展，过度提取地下水引发了区域性生态危机。

石羊河流域生态环境恶化引起党中央、国务院的高度重视。2007年12月，国家启动实施了石羊河流域重点治理。10年来，石羊河流域重点治理通过对灌区进行节水改造、种植结构调整、关井压田减少配水面积、建设设施农牧业和节水型社会建设等一系列治理措施，提前实现了重点治理约束性目标，下游民勤县夹河乡关闭灌溉机井中有7眼成自流涌泉，干涸50多年之久的尾闾湖泊青土湖形成25 km2水面、106km2的旱区湿地，流域生态环境得到明显改善。

针对石羊河流域地下水的实际情况，石羊河流域管理局通过水权改革、总量控制和制度建设，加强地下水管理；同时优化地表水调度，根据流域秋季来水集中特点，通过优化灌区季节种植结构、采取多河联合调度措施，增加上游下泄水量，补充和置换下游地下水水量；通过科技节水手段，着力发展高效节水产业和节水设施，提高用水效率，减少地下水开采量。目前，石羊河流域地下水水位持续下降的趋势得到了有效控制。

二、流域机构的地下水管理措施

1.地下水管理职责

为遏制生态恶化，推进流域治理，甘肃省政府于2001年11月成立石羊河流域管理局，为甘肃省水利厅派出机构，负责流域水资源统一管理的具体工作。在地下水管理中，石羊河流域管理局以水资源统一管理和水权制度建设为突破口，制定流域水资源管理规章，严格取水许可审批，强化水行政执法，使最严格水资源管理制度得到有效落实。

2.地下水管理措施

按照 《石羊河流域重点治理规划》和甘肃省政府批复的《石羊河流域水资源分配方案》，确定流域内各市用水总量、用水效率和水质达标率的控制目标，统筹兼顾行业用水，分配初始水权，并将初始水权逐级分解到市、县、乡、村、户。

（1）上收取水许可审批权限，严格实行地下水取水许可管理

2006年，甘肃省政府决定将石羊河流域地下水取水许可权从地方上收至流域管理机构；2007年，《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》出台，以法律形式确定了地下水取水许可由流域管理机构负责，实行流域管理与行政管理相结合，行政管理服从流域管理。凡申请取水许可，均由取水口所在地水行政主管部门逐级审核上报，需凿井取水的必须登记后才能进行，严禁新增地下水用于火力发电、景观工程等高耗水行业，禁止自备水源井等特殊取水的审批。

（2）建立健全流域水资源管理体系

在细化 《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》的基础上，2014年报请甘肃省政府批复实施了 《甘肃省石羊河流域地下水资源管理办法》《关于进一步加强石羊河流域地下水资源管理工作的通知》等管理制度，确定了流域地下水取水许可管理程序和违法取水处罚措施。

（3）全面落实流域地下水总量控制指标

督促地方政府编制水量分配方案和地下水开采削减量计划，严格落实控制指标和削减目标。对流域内19744眼机井的取水许可证进行换发，并要求所有机井做到“三有”，即有计量设施、有取水许可证、有水权，否则不得取水。

（4）严格落实地下水资源管理“三控制”措施

划定流域地下水资源功能区和地下水限制超采区，对地下水资源管理实行从水量、水位、机井3项指标控制管理，规定以县为单位取水总量不能突破分配的水量；禁采区禁止新打机井；对功能区地下水连续下降3年以上（每年下降1m以上）的禁止取水；对新增取水的建设项目，严格落实水权置换制度，申报时必须编制水资源论证报告书和水权置换可行性研究报告书。

（5）加强水行政执法

利用水事活动，广泛宣传水行政执法。同时，加强水行政执法专项检查，对流域水权落实、取水许可管理、水资源费收缴等进行监督检查，严厉打击非法取水。

（6）加强地下水资源保护

利用流域水资源调度管理信息系统监测和控制手段，全面提升流域水资源信息采集、处理、水量监测自动化水平，为地下水动态管理提供可靠依据。

通过水权改革，石羊河流域共建设了956个用水者协会，发放水权证35.01万本，有效遏制了无序采水现象。蔡旗断面2017年下泄水量3.94亿 m3，较2002年平均增加3.1亿m3。

三、实例分析

1.民勤县水价激励机制下的用水管理

民勤县地处石羊河下游，总面积1.59 万 km2，辖 18 个乡镇、248 个村，总人口27.34万，机井10442眼。全县长期依赖开采地下水来发展，1981年到2001年地下水水位下降达12m。2006年石羊河重点治理首批应急项目实施后，率先开始水权改革，同时推进水价改革。

（1）以水定产业结构

甘肃省政府根据民勤县资源特色优势，调整经济产业结构，以城镇为中心培育产业化农业；优化种植结构，推行高耗水作物“零”种植；实施设施农牧业。2017年全县累计建成设施农牧业14.37万亩 （1亩＝1/15hm2，下同），发展特色林果业40.53万亩。

（2）严格控制用水总量

以总水量和水权配置用水量，严格控制用水总量。2017年预测蔡旗断面和井口可供水量4.055亿m3，折算到出库和井口可供水量为3.591亿m3。地表水配置：2017年蔡旗断面过水量按2.9亿m3预计，折算到出库可供地表水量为2.436亿m3；超预计来水量部分用于生态用水。地下水配置：全县地下水控制用水总量为1.155亿m3，其中红崖山灌区0.86亿 m3，环河灌区0.193亿m3，昌宁灌区0.102亿m3。行业用水量分配：2017年各行业配水量及配水比例为农田灌溉用水2.197亿m3，占总配水量的61.19%；生活及畜禽用水0.111亿m3，占总配水量的 3.09%；工业用水0.453亿m3，占总配水量的12.60%；生态用水0.83亿m3，占总配水量的23.12%。

（3）健全水价节水激励机制

以水价为杠杆，建立水价激励机制。民勤县已建成以地表水为基础的差别、阶梯水价核算管理机制，利用水价倒逼农民调整种植结构，种植高效益、低耗水经济作物。实施地下水价高于地表水价，以地表水置换地下水，限制开采地下水。同时，以水效益促进水交易市场建立，出台了《民勤县水权交易管理办法》，鼓励跨乡镇、跨行业水权交易，建立了县、乡、村3级水权交易平台运行体系。

（4）强化用水预算审核和用水网格化管理

民勤县水资源分配预算方案实行县人大常委会审核制度，民勤县水务部门根据行业用水标准制定全县年度用水方案，年初报县人大委员会审批备案，年底审查验收，通过法律途径提高了方案的执行力。实行水权监管和水行政执法网格化管理，以用水协会为依托，在《全面推行水行政执法网格化管理实施方案》管理框架下，用制度保证用水方案的落实。

民勤县采取以上管理措施后，实现了用水总量管理目标，让“三条红线”变成了刚性约束。2017年核定用水总量3.59亿m3，实际用水3.58亿m3，全县各行业用水总量控制在规划确定的指标以内，农业产业化雏形形成，与2009年相比，农业效益由2.86元/m3提高到 2017年的 20.49元/m3，农业配水比例由83.74%下降到61.2%，生态配水比例由8.6%提高到23.11%。区域地下水水位下降减缓，部分区域出现回升。

2.清源灌区地下水量的精细化管理

清源灌区地处凉州区东南，腾格里沙漠西侧，户籍人口11.09万，耕地面积20.68万亩，有机电井1462眼。灌区实施水权改革后，实行5级管理，精细到地块，通过水权精细化管理和水权激励措施，有效地促进了高效节水灌溉的发展，灌区已发展高效节水灌溉面积11.8万亩。

（1）水权分配

严格落实区级→灌区→乡 （镇）→协会→小组的5级水权分配负责落实机制，按照“先确权、再计划，先申请、再配水，先充卡、再供水”的程序，将水权逐级明晰到各机井和具体用水户，逐户颁发水权证，该灌区共核发了2.6万本。2017年清源灌区分配总水量为11 149.50万m3，其中生活用水 512.92万m3，工业用水1319.42 万 m3，生态用水1180.19万 m3，农业用水 8136.97万m3。

（2）精细化管理

严格实行水权属地管理，充分发挥乡（镇）政府在水权管理工作中的主导作用，具体做法是将乡镇水权的总量（包括生活、农田灌溉、工业用水），按照水权面积、作物种类、灌溉方式、行业用水定额一次性分配到乡镇。乡镇根据农户灌溉实际分水到协会和农户。同时，也将作物种植面积分类纳入水权管理范围，杜绝无序用水现象。

①全面核定作物面积。准确核定作物种植面积是配置作物水权、化解配水矛盾的重要前提，也是严格执行分类水价和累进加价制度的基础性工作。核定作物面积的程序和方法是：用水户向组长申报作物面积，组长统一汇总并上报协会，协会审核加注意见后上报乡镇，乡镇审核加注意见加盖公章后报水管所。水管所进行抽核，并将抽核合格作物面积录入远程信息控制系统，信息控制系统自动编制轮次控水计划。水管所现场抽核率应达到80%，误差率控制在10%以内。

②细化用水服务和计量管理。各乡镇水管站加强智能化计量设施养护，做好供水服务，保证故障2小时内处理。推行24小时巡查、水管所和乡（镇）政府联合检查、水务局抽查“三查”制度；做到刷卡水量、水表读数、台账数据“三对口”。同时，加强工业用水监管。

③合理确定水价和节水奖励机制。灌区农业终端基本水价为0.2658元/m3（含电费 0.17 元/m3），其中国有水利工程水价0.065元/m3（基本水费每亩每年2元，折合0.005元/m3），计量水价0.05 元/m3，水资源费0.01 元/m3；末级渠系水价 0.0308元/m3；电费 0.17元/m3。同时，在项目区对国有水利工程水价实行差别水价，对高耗水作物，在亩配水定额内，地下水水价上浮50%。

④严格水权审计。健全水权审计机制，实行水权年初预算、分阶段审计、年终决算的全过程审计制度。乡（镇）水资办和乡（镇）水管站在每轮次灌溉结束后对协会水权使用情况进行审计，灌区水管单位对乡（镇）水管站水权监管进行不定期抽查审计，强化水权使用过程性控制。

清源灌区实施水量精细化管理后，利用水价“杠杆”撬动了高效节水工程发展，威龙、莫高葡萄酒公司成功通过土地流转，建成以酿酒葡萄、蔬菜种植为主的高科技生态农业园区，形成蔡寨商贸商业长廊，区域地下水水位下降趋势得到遏制。

四、结 语

石羊河流域地下水管理在政府支持、行业管理下，地下水水位全面下降趋势得到遏制，局部区域开始回升，下游生态恢复取得一定成效，但随着流域经济社会的发展，水资源的需求越来越大，如何在发展经济的同时，保护好流域地下水资源，促进流域生态环境健康可持续发展，仍需要各方不懈努力，只有坚守底线，齐抓共管，才能实现管理目标。 ■

参考文献：

[1]甘肃省水利厅,甘肃省发展和改革委员会.石羊河流域重点治理规划[R].2007.

[2]甘肃省发展和改革委员会,甘肃省水利厅.石羊河流域重点治理评估报告[R].2016.

[3]甘肃省水利厅石羊河流域管理局，甘肃省武威水文水资源勘测局.甘肃省石羊河流域水资源公报[R].2015、2016.