小型农田水利设施以奖代补先建后补实践探索与经验借鉴

2018-01-28付健

中国水利 2018年9期

付健

（水利部发展研究中心，100038，北京）

2014年中央1号文件提出“通过以奖代补、先建后补等方式，探索农田水利基本建设新机制”。同年，水利部、财政部、国家发展改革委联合印发《关于开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作的通知》（水农〔2014〕287 号），在 28个省（自治区、直辖市）选择100个地区开展试点工作，完成13项改革任务。其中，“探索完善项目补助方式，积极探索以奖代补、先建后补的建设模式”是改革任务之一。为进一步推动和规范小型农田水利设施先建后补、以奖代补，对改革成效较好的四川省和重庆市的特色做法、取得的经验和成效进行了总结，并结合其他典型地区的实践探索，分析了存在的问题，提出了相关建议。

一、总体情况

小型农田水利设施是农田水利建设“最后一公里”环节，具有单项工程量和投资小、设计和施工工艺相对简单、施工工期短和季节性强等特点。传统小型农田水利设施建设多参照基本建设程序，由政府包揽实施，存在前期工作程序复杂、建设管理环节多、工程实施周期长、受益主体参与程度低、群众筹资投劳难度大、青苗补偿和占地补偿等协调工作量大、建设资金效益不高等问题。为解决上述问题，自2009年起，四川省、重庆市、安徽省等地先后围绕小型农田水利设施以奖代补、先建后补建设方式开展了有益探索。其中，四川省在全省范围内对包括渠道、山平塘、石河堰、小型泵站、蓄水池（水窖）在内的小型农田水利设施全面推行以奖代补、先建后补建设方式。重庆市以山平塘整治为重点，推行以奖代补、先建后补建设方式。安徽省明确对纳入全省小型水利工程改造提升规划的八类重点小型水利工程开展财政奖补。2014年以来，河北、江西、河南、湖北等省部分地区也开展了有关探索。

总体来看，这些地区都针对面广量大、布置分散、投资较小、工艺简单的小型农田水利设施，探索实施以奖代补、先建后补建设方式，采取自主申报、竞争立项、合同管理，自主建设、先建后补、以奖代补，据实奖补、上限封顶、下不保底。由项目受益主体作为项目申报和实施的主体，包括农户（含联户）、农村集体经济组织、农民用水合作组织、种植大户、家庭农场、农民专业合作组织或农业企业等。政府出台政策性文件，明确奖补范围、奖补对象、奖补标准、项目建设管理和监督管理各项制度、资金拨付办法等内容，并按照相关规定指导、监督项目建设，兑现奖补资金，保障工程建设质量和进度符合有关要求，并保障建设资金安全。

二、典型地区的特色做法

四川省和重庆市以奖代补、先建后补建设方式推行较早，影响范围较广，实施成效较好，具体做法总结如下。

1.四川省

2009年，四川省率先由省政府高位推动，采取以奖代补、先建后补方式开展小型农田水利设施建设，截至2015年，通过财政补助资金引导，以农民、村组集体和农民用水合作组织为建设主体，累计建设渠道6.29万km、山平塘4.76万处、石河堰4072处、小型泵站3834处、蓄水池（水窖）7.78万口，新增有效灌溉面积546万亩（1 亩=1/15hm2，下同）、新增节水灌溉面积811万亩。四川省的特色做法有：

（1）坚持群众主体地位

小型农田水利设施的建设以尊重群众意愿为前提，从规划到建设各个环节，群众全程参与，自主实施。在规划阶段，把群众急需作为规划的出发点；在实施过程中，将群众愿意干、能够干的工程交给群众自主实施，或由其自主选择施工队伍实施，实行先建后补。

（2）分类分档按照定型设计制定奖补标准

县级行政区是制定奖补标准的主体，以小型农田水利设施的数量、长度、水量、装机功率等为主要因素，分类确定定额补助方式，对同一类别的工程，进一步区分新建、整治等不同建设形式，按照不同设计流量、断面（规模）尺寸、衬砌方式、病害程度等因素，因地制宜实行分档补助。同时，分类、分档开展定型设计，依据定型设计分类分档测算工程总造价及造价构成，并结合项目施工方式，合理确定各类各档工程的定额补助标准。省级负责制定县级小型农田水利工程定额补助分类分档参考表，对项目县实施补助总额控制。

（3）注重定型设计细化质量要求

分类、分档开展定型设计是科学确定定额补助标准、细化工程质量管理要求的重要前提。四川省倡导实用、经济、生态的小型农田水利设施设计理念，在满足规程规范要求的基础上，选择方便施工、便于维护、技术成熟的施工材料、施工方法，并通过定型设计多方案比较，调整、优化小型农田水利设施的分档，适当减少分档数量，向农民群众提供详实、明了的定型设计方案，便于农民群众自主实施、自主监督。与此同时，通过定型设计细化工程质量管理要求，将定型设计确定的标准和要求作为实际施工的标准和要求，促进工程质量符合要求。

2.重庆市

重庆市各区县从2010年开始逐渐推行先建后补机制，2013年开始通过以奖代补、先建后补方式集中开展山平塘整治。截至2015年，实施以奖代补、先建后补建设方式的小型农田水利设施近8万处，其中：新建、整治山平塘75500处，新建、整治小堰闸216处，更新、改造小泵站 611处，新建、维修小水池3681处，整治、配套小渠道2498km，发展高效节水灌溉面积近40万亩。重庆市的特色做法有：

（1）分对象制定定额补助标准并动态调整

一是针对不同实施主体制定不同补助比例。村社自行组织建设的工程按定额的70%～90%补助；由社会业主和专业合作社组织建设的工程按定额的40%～60%补助。二是每年动态调整定额补助标准。按照每年5月份的物价指数测算并发布当年各类小型农田水利单位工程的统一造价定额。

（2）同时制定理论标准和实物标准

一是统一理论标准，由重庆市水利局统一下发简单直观的标准图集，明确统一的几类工程形式及外观形象。二是统一实践标准，由区县水利部门指导实施样板工程，通过现场会等形式，让村社、业主知晓统一的建设标准和质量要求。

（3）以上限封顶、下不保底严格资金管理

区县水利、财政部门在项目立项后，按照项目批复与项目业主签订项目资金定额补助和建设管理协议。协议中明确工程建设范围和内容、补助资金比例及额度、建设工期、工程质量要求、安全责任、建后管护责任等相关内容。项目验收时，以区县财政、水利部门当年下达给实施主体的投资计划为补助上限，多出的工程原则上不纳入当年补助范畴。对不符合进度、质量、数量、外观等建设标准的工程，不予通过验收，不予补助，直至取消该镇的全部补助指标。

三、典型地区的经验和成效

通过近年的实践探索，各地在实施小型农田水利设施以奖代补、先建后补建设方式方面取得了良好成效，形成了一些可复制、可推广的经验。

1.经验

（1）省级人民政府高位推动

四川省以省人民政府名义出台高规格的文件，高位推动小型农田水利设施以奖代补、先建后补建设方式的实施。2010年四川省人民政府办公厅印发《关于以民办公助方式推进财政支农项目建设的意见》，明确提出小型农田水利设施建设等财政支农项目实行先建后补、以奖代补，推行民办公助。

（2）明确政府与社会的分工和职责

各地均明确小型农田水利设施以奖代补、先建后补建设方式的实施主体是受益主体。项目建设以县级统一规划和受益主体民主决策、自愿自主为前提，受益主体是项目申报、建设施工的责任主体。政府职责更多的是政策引导、组织领导、技术指导、监督监管和筹集财政资金按政策给予补助。

（3）注重项目前期工作

一是规范项目申报，确保项目由实施主体自愿申请，按照自下而上的原则申报，并通过竞争立项的方式确定拟实施项目。二是注重项目设计质量，确保项目设计符合有关技术标准和要求。三是同时制定理论和实物标准，在下发定型设计图册的同时，通过实施样板工程、召开现场会等形式，公布实物标准，确保实施主体正确理解相关质量要求。

（4）强化合同管理

通过合同明确对项目实施主体的具体要求，附项目批复文件、实施方案、设计图纸、施工要点等资料，并以实现合同要求作为通过工程竣工验收、兑现奖补资金的要求。

（5）加强项目监管

各地探索建立政府监管和群众监督相结合的项目监管方式。政府有关部门加强对设计、施工、监理、物资供应等相关建设市场主体的监管，以及对项目实施主体的监管，同时注重项目公示，对项目立项、项目实施、竣工验收、建后管护全过程控制性环节进行公示，明确监督举报电话，主动接受群众监督，并建立监督举报反馈责任制，充分发挥群众的监督作用。

2.取得的成效

从各地实践探索来看，通过推行以奖代补、先建后补建设方式，可有效破解小型农田水利设施参照基本建设程序出现的建设组织难、投入难、管理难等问题，取得了良好成效。

（1）确保项目资金投入到群众最需要的地区

由于项目由受益主体自主申报，改变了过去工程建设从规划选址到竣工验收都由政府包揽的状况，促进了建设资金精准投入到群众确有需要的地区，确保所建工程都是民生工程、民心工程。同时，提高了群众民主参与程度、加快了农村民主管理进程。

（2）充分发挥财政资金的撬动作用

由于项目由受益主体自主申报、自主建设，彻底改变了过去受益主体不愿筹资投劳、索要占地补偿、青苗补偿等费用的状况，促使受益主体积极筹措资金、投工投劳，主动协调解决施工矛盾和纠纷，充分发挥了财政奖补资金撬动民间投资的杠杆作用。

（3）提高财政资金使用效益

由于减少了项目招标投标等中间环节，降低了工程造价，节约出来的资金可实施更多工程。如重庆市通过实施小型农田水利建设特别是山平塘整治，全市累计新增、恢复蓄水能力近2亿m3，新增、恢复灌溉面积250余万亩，相当于新建20座中型水库，而投资仅占新建中型水库的40%，节约投资60%。

（4）缩短工程建设周期

以奖代补、先建后补建设方式大大简化了项目审批、设计等前期工作程序，节约了前期工作时间，还节约了招标投标时间，并由项目实施主体合理安排施工时间，有效减少了矛盾协调、作物种植等造成的窝工时间，多环节缩短工程建设周期。

（5）有效促进建立工程长效运行机制

项目实施主体既是建设的投入者和组织者，又是工程的使用者和管护者，由于促进了工程建设管理的一体化，有利于落实管护主体责任，促进建立工程长效运行机制。

四、存在的问题

各地小型农田水利设施实施以奖代补、先建后补建设方式还处于实践探索阶段，尽管都因地制宜制定了有关政策制度来推动、规范该建设方式，但实践中还存在一些问题亟待解决。

1.受到政策法规制约

按照我国招标投标有关法律法规的规定，使用国有资金、投资超过200万元的单项工程必须实施招标投标。很多地区制定了更为严格的地区规定，有的县甚至规定单项投资超过30万元的工程就必须实施招标投标。因此，一些投资稍大的项目采取以奖代补、先建后补建设方式与有关规定相抵触。

2.部分地区奖补标准公平性和科学性不足

一是部分地区奖补标准的公平性不足。以奖代补、先建后补政策主要是对群众自发投资的小型水利工程设施进行奖励、补贴，部分地区没有针对不同经济条件的奖补对象实施差别化奖补标准，一些群众经济条件差、承受力有限而导致申报项目较为困难，其利益容易被忽视，缺乏一定的公平性。二是部分地区奖补标准的科学性不足。因奖补标准制定难度较大，部分地区奖补标准分类分级太粗，如有的山平塘整治按库容方量进行奖补，没有考虑不同整治内容导致的工程造价的巨大差异，奖补标准不合理、不科学。此外，不同行业补助标准难统一，农业、国土、农发等部门的相关补助标准普遍高于水利部门，增加了水利部门在组织发动上的难度。

3.部分地区工程建设管理程序尚不规范

由于小型农田水利设施以奖代补、先建后补建设方式仍处于试点期，一些受益主体对项目建设程序不熟悉，工程实施过程中仍存在管理、建设的不规范，特别是囿于专业技术知识的欠缺，有些工程质量问题不能及时发现，可能对工程建设质量控制造成不良影响。此外，一些受益主体对建设管理资料收集整理不够，资料不齐全、不规范，影响工程验收。

4.项目经费不足

一方面，尽管各地都开始以县级农田水利规划为基础，整合农业、国土、农发等部门有关资金统一用于小型农田水利设施建设，但总的来看，整合的范围和力度都不够。另一方面，受缺乏国家政策法规支持的影响，有的地方连省级政策法规的支持也没有，县一级不敢加大经费投入，全面实施小型农田水利设施以奖代补、先建后补建设方式，而只是每年划拨有限的经费进行小范围尝试。

5.政策宣传执行不到位

部分地区对以奖代补、先建后补政策的宣传不到位，补助对象、标准、程序未公开，政策不透明，个别地区存在政策执行不严情况，导致出现群众投诉问题。

五、相关建议

为加大推广力度，规范建设流程，在总结现状、做法、经验、成效与问题的基础上，就进一步实施小型农田水利设施实施以奖代补、先建后补建设方式提出相关建议。

1.尽快出台小型农田水利设施实施以奖代补、先建后补建设方式的指导意见

小型农田水利设施以奖代补、先建后补建设方式是农田水利建设机制的重要创新，是项目建设管理方式的重大变革。行业主管部门应注重部门协调、高位推动，在总结试点情况的基础上，尽快研究出台小型农田水利设施实施以奖代补、先建后补建设方式的指导意见，鼓励对面广量大、布置分散、投资较小、工艺简单的小型农田水利设施采取该建设方式，对相关前期工作、建设管理、资金管理等各环节进行规范。

2.因地制宜分类分档分对象制定奖补标准并实施动态调整

建议各地根据实际情况，因地制宜，综合考虑工程规模、地形条件、运输距离、施工难度、实施主体经济条件等，分类分档分对象制定奖补标准，对农户（含联户）、农村集体经济组织、农民用水合作组织等加大奖补力度，对农业企业等适当给予奖补。不同资金来源渠道的项目奖补标准应一致。奖补标准要与物价因素挂钩，建立动态调整机制。各省负责制定县级小型农田水利设施分类分档分对象补助标准参考表，对各县实施补助总额控制，并组织定型设计。

3.切实加强建设项目管理

一是建议强化质量控制。通过细化质量要求，强化技术培训和技术指导，建立上下联动、部门合作的质量管理体系，引入社会监理等综合措施，强化对质量的控制，确保通过验收的工程质量达到设计标准、合同标准。二是建议严格项目验收。严格执行项目实施主体自验、乡镇初步验收和县级统一验收的自下而上的三级项目验收程序。竣工验收必须做到逐个工程查看、丈量，按照项目合同核实建设地点、建设内容、建设标准、进度和质量等，并指导项目实施主体就验收中发现的问题进行整改。验收过程必须有受益对象（代表）和设计、施工、财务等方面的专家全程参与。项目竣工验收后，应及时委托审计部门进行结算审计。三是建议推进信息化建设。鼓励建立小型农田水利信息化平台，结合地理信息系统实现工程精准定位，注重收集整理项目规划、申报审批、建设管理、资金使用与管理、验收考核、建后运行管护等有关原始资料，纳入信息管理系统，建立项目档案备查。